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作者：湯黎明，龐曉媚
[摘 要]各國地方規(guī)劃法規(guī)與城市規(guī)劃的關(guān)系可以簡單地劃分為兩種模式，模式一是把城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變成法律，模式二是在立法中確立規(guī)劃的法律地位。我國目前大部分城市的地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)尚不具備改革的條件，應(yīng)在模式二的基礎(chǔ)上不斷完善，并應(yīng)以確立實施性規(guī)劃的法律地位、用法律手段賦予和限制規(guī)劃部門的權(quán)力等為建設(shè)重點。
１、前言
隨著社會的進步、經(jīng)濟的發(fā)展，建設(shè)完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系已經(jīng)成為規(guī)劃工作者的共識，而城市規(guī)劃地域性強的特點使得地方城市規(guī)劃法規(guī)日益受到重視。很多學者分別從不同的角度對發(fā)達國家的城市規(guī)劃法規(guī)體系進行了剖析，一些城市也對地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)做出了大膽的嘗試，為我國地方城市規(guī)劃法規(guī)的改革積累了有益的理論基礎(chǔ)和實踐經(jīng)驗。
筆者從城市規(guī)劃與地方法規(guī)的關(guān)系的角度分析了國外發(fā)達地區(qū)的地方城市規(guī)劃法規(guī)，總結(jié)出兩種典型的模式，希望對我國地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)有所啟示。
各國的地方城市規(guī)劃法規(guī)與城市規(guī)劃的關(guān)系在形式上都有些差別，為了方便研究，筆者把它們簡單地劃分成兩類，分別稱之為模式一和模式二。屬于模式一的美國、加拿大等國的地方城市規(guī)劃法規(guī)直接包含了城市規(guī)劃的基本內(nèi)容(主要是土地利用規(guī)劃的內(nèi)容)；屬于模式二的英國、法國等國則在城市規(guī)劃法規(guī)中嚴格規(guī)定了各種城市規(guī)劃的法律效力。
２、模式一：把規(guī)劃轉(zhuǎn)變成法律
北美國家的城市多半采用模式一，它們的地方規(guī)劃法規(guī)一般包括下列內(nèi)容：區(qū)劃法(Zoning 0rdinances)、正式地圖規(guī)則(0fficial map 0rdinances)、土地細分規(guī)則(Subdivision Regulations)、建造規(guī)程(Building and Construction Codes)、建筑的管制(Architectural Controls)、健康衛(wèi)生規(guī)程(Health and Sanitation Codes)等。這些法規(guī)都有其特別用途，都是實現(xiàn)城市規(guī)劃的工具，其中以前三項較為重要。區(qū)劃法控制了土地分區(qū)和對建筑物的使用；正式地圖規(guī)則將建筑限制在道路紅線以外；土地細分規(guī)則控制了空地的發(fā)展。
區(qū)劃法是這種模式的法規(guī)體系的核心，經(jīng)過不斷發(fā)展，現(xiàn)在美國的區(qū)劃法已變得更詳細、更靈活，我國的臺灣地區(qū)和歐洲國家的一些城市也采用了區(qū)劃法。在這個模式的討論中筆者以美國的區(qū)劃法為例。
區(qū)劃法發(fā)展到現(xiàn)代，在美國的影響已無以復加，許多公眾只知有區(qū)劃而不知有規(guī)劃，以為區(qū)劃就是規(guī)劃。事實上，美國的規(guī)劃體制分三級，即綜合規(guī)劃、用地區(qū)劃法、基地或總平面詳細規(guī)劃。用地區(qū)劃法建立在綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)上，把城市土地利用規(guī)劃的基本內(nèi)容納入法規(guī)，并隨綜合規(guī)劃的修訂而修訂。一般情況下，區(qū)劃法規(guī)是由規(guī)劃師或規(guī)劃咨詢部門來編制的，當?shù)胤降牧⒎C關(guān)通過一定的程序?qū)ζ溆枰圆杉{之后，這些文件就獲得了法律效力。
區(qū)劃法是根據(jù)規(guī)劃制定的法規(guī)。作為法規(guī)，它被要求具有穩(wěn)定性；依據(jù)規(guī)劃，它被要求具有靈活性。這兩者之間的矛盾使區(qū)劃法也存在一定的局限性。在不斷的實踐中，美國摸索出一些應(yīng)對方法，如設(shè)立鼓勵性建筑區(qū)、集群建設(shè)區(qū)、特殊功能區(qū)等。以上這些新功能區(qū)加強了城市政府對建設(shè)的管制。為開發(fā)上述新功能區(qū)，開發(fā)者必須提交基地或總平面詳細規(guī)劃，經(jīng)區(qū)劃委員會專門討論才可施行。這使規(guī)劃與區(qū)劃的結(jié)合更緊密，可操作性更強。
區(qū)劃法對土地利用類型、范圍和使用強度做出了各種限制，使得土地擁有者不能隨心所欲地任意開發(fā)，并且，區(qū)劃法使政府也不必因為由此引起的房地產(chǎn)價值的減少而付給房地產(chǎn)擁有者任何補償費用。由此可見，區(qū)劃法具有相當強的法律效力，能夠使政府僅支付管理和立法過程所需的費用就達到預期的目的，并且區(qū)劃法預先規(guī)定了發(fā)展的原則，這給市場經(jīng)濟體制中的開發(fā)商以很大幫助。
區(qū)劃法作為法律，使政府對土地用途的控制帶有強制性，但這種對土地的控制牽涉到每個土地所有者的經(jīng)濟利益，因此圍繞著區(qū)劃法的法律糾紛從沒有間斷過，為此，美國各地均設(shè)有處理區(qū)劃法規(guī)事務(wù)的專門法庭和專門律師。美國的區(qū)劃法之所以能夠在不斷的法律糾紛中逐漸完善，是與其強有力的法庭系統(tǒng)分不開的。
３、模式二：在立法中確立規(guī)劃的法律地位
在享有廣泛行政權(quán)力的國家中，城市規(guī)劃法規(guī)一般采用模式二，如英國、法國等歐洲國家。采用模式二的國家也有兩類：中央集權(quán)制國家和地方分權(quán)制國家。中央集權(quán)制國家(如英國)的城市規(guī)劃法規(guī)多半以國家層次的法為主，地方規(guī)劃法規(guī)很少甚至沒有；聯(lián)邦制或重視地方分權(quán)的國家(如比利時、瑞士)的城市規(guī)劃法規(guī)則以地方層次的法為主。
這種模式的城市規(guī)劃的法律效力僅處在“法律文件”這一層面，與模式一的“法律”不可同日而語，因此，要使規(guī)劃得到很好的貫徹，必須完善與城市規(guī)劃相對應(yīng)的法規(guī)體系。英國在這方面可算是佼佼者，因此在對模式二的討論中筆者以英國為例。
英國從1909年頒布了世界上第一部城市規(guī)劃法—《住宅與規(guī)劃諸法》開始，經(jīng)過一個多世紀的發(fā)展，逐漸形成了以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心法，以一系列從屬法規(guī)為補充的城市規(guī)劃法規(guī)體系，為城市規(guī)劃的制定、執(zhí)行等提供了完善的法律依據(jù)。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要內(nèi)容包括：制定和執(zhí)行城市規(guī)劃的程序，確立各種規(guī)劃的法律效力，規(guī)定一切發(fā)展必須在規(guī)劃的指導下進行。法定規(guī)劃(Statutory Plans)包括結(jié)構(gòu)規(guī)劃(Structure Plans)、地方規(guī)劃(Local Plans)和統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃(Unitary Development Plans)，這些規(guī)劃的編制程序和內(nèi)容必須遵循法定要求。
地方規(guī)劃是較小范圍的局部規(guī)劃，是結(jié)構(gòu)規(guī)劃的深化和具體化，是為未來10年的地區(qū)發(fā)展制定的詳細政策，包括土地、交通和環(huán)境等方面，是開發(fā)控制的主要依據(jù)。地方規(guī)劃一經(jīng)提出即具備法律效力，盡管有時規(guī)劃還在方案展覽、修訂的階段。同時，規(guī)劃方案修改的方式靈活，程序簡單而又嚴密，適合現(xiàn)代社會多變的特點。
地方規(guī)劃只是開發(fā)控制的主要依據(jù)之一，并不直接決定規(guī)劃許可，規(guī)劃部門在審理開發(fā)申請時享有較大的“自由量裁權(quán)”，但英國地方規(guī)劃部門的權(quán)力并非可以無限膨脹，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對規(guī)劃部門的分權(quán)結(jié)構(gòu)和各級官員的權(quán)力范圍作了詳細的規(guī)定，這些內(nèi)容可以說是整部法規(guī)的重點。法規(guī)中還特別對公眾參與規(guī)劃的制定、執(zhí)行作了嚴格的規(guī)定，因為公眾參與可對規(guī)劃機構(gòu)行使權(quán)力形成監(jiān)督。
由此可見，若采用模式二，在法律中僅僅確立規(guī)劃的地位是遠遠不夠的，重要的是確立與規(guī)劃實施有關(guān)的程序、賦予和限制規(guī)劃官員的權(quán)力等，這些才是模式二成功的關(guān)鍵。
４、兩種模式“生存”的“土壤”
區(qū)劃法規(guī)最先在歐洲開始使用，卻在美國得到極大的發(fā)展，可以說美國的政治、地理、文化環(huán)境特別適合區(qū)劃法，因此在對比規(guī)劃法規(guī)時，不能不對它所“生存”的“土壤”進行對比。只有這樣，才能從根本上了解它們的差異所在，找出與我國相近的“土壤”，從而對我國的地方規(guī)劃法規(guī)建設(shè)有所啟示。
4.1政治體制
模式一與模式二最根本的差異在于法律效力，而法律效力是由立法部門決定的，與國家的政治體制有關(guān)。
美國是聯(lián)邦制國家，各州擁有高度的自治權(quán)。城市規(guī)劃事務(wù)方面的管制權(quán)由憲法授予州，州根據(jù)憲章或特殊的授權(quán)立法的法令，全部或部分地把這種權(quán)力授給地方政府(即市和縣政府)，地方政府依據(jù)這種授權(quán)可以制定區(qū)劃法規(guī)。
由于歷史原因，英國的政體一直是集權(quán)制，中央的權(quán)力非常廣泛，地方的權(quán)力甚小。中央政府對地方政府的控制是實質(zhì)性的，其主要手段是立法上的限制，因此地方?jīng)]有立法權(quán)，只有依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的授權(quán)，制定一些有法律效力的規(guī)范性文件(包括各種規(guī)劃)。
可以這樣說，采用模式一的一般是聯(lián)邦制國家或擁有高度地方自治的地區(qū)，而中央集權(quán)的國家或地方權(quán)力較小的地區(qū)一般采取模式二。我國現(xiàn)行的模式接近模式二，這是由我國的政治體制決定的。
4.2土地利用制度
美國的土地是私人所有制，因此個人對土地的處置有充分的自由，正因為這種自由，美國的城市規(guī)劃才被土地市場這雙“看不見的手”所控制。在這種情況下，區(qū)劃法的重要意義在于通過法律強制性干預土地開發(fā)，以保護公眾的利益。
英國的城市規(guī)劃在很多方面都受到了霍華德思想的影響。霍華德認為土地的價值是由公共資本投資所創(chuàng)造的，自然應(yīng)當由政府部門掌握和贏得，而不應(yīng)流入私人手中。雖然土地所有者對土地享有永久產(chǎn)權(quán)，但英國是世界上最早通過規(guī)劃立法來限制土地開發(fā)的國家，1947年制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定所有土地的發(fā)展權(quán)均歸國家所有，因此政府對土地開發(fā)有絕對的控制權(quán)。
我國實行的是土地公有制，個人只擁有土地的使用權(quán)，而不是所有權(quán)，因此開發(fā)過程中征地、補償?shù)冉?jīng)濟利益糾紛較美國要少很多。雖然我國政府掌握著大量的土地，但是，在目前市場經(jīng)濟條件下，規(guī)劃部門對于開發(fā)項目一般沒有決定權(quán)，而只有否決權(quán)。
4.3實施規(guī)模
美國的國土面積大，城市之間差異自然較大，因此必須考慮實施規(guī)模的問題。城市規(guī)劃具有很強的地域性，若采取統(tǒng)一的法律，將會面臨公眾對法律公平性的質(zhì)疑，因此美國各州通過授權(quán)把城市規(guī)劃事務(wù)授予地方，使城市規(guī)劃能得到很好的實施。
英國等歐洲國家，國土面積小，不論是中央集權(quán)制還是聯(lián)邦制，城市規(guī)劃實施規(guī)模都較小，因此要推行一項全國的規(guī)劃或法律所遭受到的阻力要小得多。
中國的國土面積與美國不相上下，但中國采取的是中央集權(quán)制，地方權(quán)力小，難以刺激地方的積極性，這是中國城市規(guī)劃面臨的一大難題。
4.4公眾意識
在對待政府的態(tài)度上，美國人總是提防政府官員們是不是痞子，觀察他們是不是騙子，出了問題，往往要訴諸法庭而不是由政府部門解決。因此，美國政府協(xié)調(diào)一切矛盾的依據(jù)是法律，區(qū)劃法規(guī)實質(zhì)上是運用法律來管理土地，解決城市發(fā)展中的種種矛盾。
在英國，人們選舉出政府官員是期望他們在任期內(nèi)做好工作，因此，如果出了問題，公眾更愿意由政府部門來解決，而不是像美國那樣動不動就打官司。從這點上就不難理解英美兩國為什么會采取截然不同的規(guī)劃法規(guī)模式了。
由于一直以來受儒家思想的影響，我國公眾比英國公眾更依賴政府部門，把政府官員稱為“父母官”，把爭取個人利益的希望放在政府官員身上。在我國，無論是官員還是公眾，法律意識都是很薄弱的。
５、啟示
絕大多數(shù)城市規(guī)劃專家均認同我國的控制性規(guī)劃是北美城市的區(qū)劃制度(Zoning)的社會主義版本這一說法。經(jīng)過十多年的探索，控制性規(guī)劃已經(jīng)成為我國大部分城市的規(guī)劃管理依據(jù)。但根據(jù)《城市規(guī)劃法》，控制性規(guī)劃沒有明確的法律地位，這一點與作為法律的區(qū)劃法有著本質(zhì)的差別。不論模式一還是模式二，有關(guān)開發(fā)控制的規(guī)劃都是具有法律效力的。而在我國，控制性規(guī)劃連基本的法律地位都不能得到保障，在市場化的經(jīng)濟背景下，這使控制性規(guī)劃在規(guī)劃管理方面暴露出越來越多的弊端。因此，確立控制性規(guī)劃等有關(guān)開發(fā)控制的規(guī)劃的法律地位是我國地方規(guī)劃法規(guī)建設(shè)的首要任務(wù)。
通過對比兩種模式規(guī)劃法規(guī)的“生存土壤”，以及分析我國控制性規(guī)劃所面臨的困境，筆者認為在我國現(xiàn)行政治、經(jīng)濟、法律制度下，在人們現(xiàn)存的觀念中，如果要把控制性規(guī)劃的法律地位提升到模式一的程度，進行地方規(guī)劃法規(guī)的改革，有以下幾個比較大的困難。
(1)我國大部分城市沒有立法權(quán)，變通的方式是委托立法。但委托立法必須上報省人大批準，且應(yīng)報全國人大備案，程序復雜，而規(guī)劃是需要隨時變動的。盡管隨著改革開放的深入，地方要求權(quán)力下放的呼聲越來越高，但爭取市級立法權(quán)還需要一個過程。
(2)控制性規(guī)劃編制內(nèi)容過于龐雜，且具有較大的彈性，轉(zhuǎn)變成法律存在很大的技術(shù)難度。
(3)從某種意義上說，規(guī)劃上升為法律后會限制規(guī)劃機構(gòu)的權(quán)力。在目前我國的“人治”行政體制下，規(guī)劃管理部門享有廣泛的權(quán)力，若推行這種新的制度必然會遇到很大的障礙。
(4)規(guī)劃一旦成為法律必須要有強有力的法庭體系作為支撐，而我國的法律制度尚不健全，難以應(yīng)付眾多的城市規(guī)劃法律糾紛。
(5)我國公眾的法律意識薄弱，很少會通過司法途徑解決問題。此外，公眾監(jiān)督意識不強，除非對自己的利益損害太大，否則一般不會主動揭發(fā)別人的違規(guī)行為。
由以上分析可以看出，我國目前大部分城市的地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)尚不具備改革的條件，而應(yīng)在模式二的基礎(chǔ)上不斷完善。因此，地方城市規(guī)劃法規(guī)建設(shè)的重點應(yīng)該是：
(1)確立控制性規(guī)劃等實施性規(guī)劃的法律地位，調(diào)整法定規(guī)劃層次。
(2)在中央集權(quán)的政治背景下調(diào)動地方的積極性，增加城市規(guī)劃的可操作性。
(3)在現(xiàn)有行政體制下，用法律手段賦予和限制規(guī)劃部門的權(quán)力，為城市規(guī)劃的編制、審批、公眾參與制定法律依據(jù)。
６、結(jié)語
隨著全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，采用不同模式的國家開始相互吸取優(yōu)點，采用模式一的美國、加拿大在有些城市的局部地區(qū)以規(guī)劃代替區(qū)劃，如建立規(guī)劃單元開發(fā)(Planned unit development)；采用模式二的香港等地也開始運用區(qū)劃技術(shù)來控制土地的使用。各地都在朝這么一個方向努力：加強規(guī)劃的法制建設(shè)，進一步追求規(guī)劃的嚴格性和彈性。因此，我國各地也不應(yīng)該固守一種城市規(guī)劃法規(guī)模式，而應(yīng)區(qū)別對待、因地制宜，使地方城市規(guī)劃法規(guī)與經(jīng)濟、政治、文化相結(jié)合，建設(shè)適用于我國實際情況的地方規(guī)劃法規(guī)體系，以便更好地服務(wù)于城市。
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