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一、導(dǎo)言
歷經(jīng)13載，《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）終于在2007年3月16日獲得全國人大通過，并在同年10月1日起正式實(shí)施。這標(biāo)志著我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)及法制建設(shè)邁入一個(gè)新的歷史階段。
物權(quán)法是解決“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系”的重要法律，也就是界定和處理通常意義上“財(cái)產(chǎn)”的問題。而城市規(guī)劃是對空間資源的配置，不可避免地要觸及土地、房屋等的財(cái)產(chǎn)關(guān)系；同時(shí)，盡管《物權(quán)法》屬于民法的范疇，但其法律條文中頻繁出現(xiàn)涉及行政權(quán)或行政機(jī)關(guān)的條文，昭示著行政機(jī)關(guān)或行政權(quán)通過多種形式和途徑參與物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的全過程。城市規(guī)劃具有公共政策的屬性，作為政府行為，從行政法學(xué)的視角來看，哪里有行政權(quán)的運(yùn)作，哪里就應(yīng)當(dāng)有行政法的規(guī)范。因此物權(quán)法的出臺(tái)將不可避免地對城市規(guī)劃的編制與實(shí)施產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
《物權(quán)法》是一部技術(shù)性很強(qiáng)，也相對較為抽象的法律。“徒法不足以自行”，在了解《物權(quán)法》的基本原理、核心理念的基礎(chǔ)上才能有助于后續(xù)的工作。本文在解讀物權(quán)與《物權(quán)法》的基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，針對具有公共政策屬性的城市規(guī)劃與《物權(quán)法》核心理念之間的互動(dòng)關(guān)系展開討論。
二、物權(quán)
�。ㄒ唬┪餀�(quán)的定義
物權(quán)是指權(quán)利人直接支配物并排除他人干涉的權(quán)利1；是民事權(quán)利主體對一個(gè)具體的物所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一系列民事權(quán)利的總稱。
�。ǘ�“私法”與“公法”中的物權(quán)
物權(quán)是民事主體在民事法律關(guān)系中享有的權(quán)利，是典型的民事權(quán)利，按照“大陸法系”，屬于“私法”的范疇。亦即物權(quán)不是“公法”上的權(quán)利，不表示權(quán)利與服從的關(guān)系，只有在民事法律關(guān)系中物權(quán)才能表現(xiàn)其基本特征。但是這一點(diǎn)并不否認(rèn)“公法”對物權(quán)制度的規(guī)定或調(diào)節(jié)，也不否認(rèn)“公法”法人依據(jù)“公法”取得所有權(quán)或者處分其物權(quán)。
�。ㄈ┪餀�(quán)與債權(quán)
作為民法中兩種基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利的物權(quán)與債權(quán)之間的區(qū)分，可依照潘德克頓法學(xué)2提出的劃分原則，即支配權(quán)與請求權(quán)而劃分。所謂支配權(quán)，是指權(quán)利人僅僅依據(jù)自己的意思就可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利目的的權(quán)利，即權(quán)利具有“對世”性，物權(quán)就是這樣的權(quán)利；請求權(quán)是指必須要借助相對人的意思才可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利目的的權(quán)利，即權(quán)利具有“對人”性，這就是債權(quán)的表現(xiàn)。
�。ㄋ模┪餀�(quán)的形式和分類
按照“物權(quán)法定”原則，物權(quán)的形式與種類應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定。各國“民法典”對于物權(quán)形式的規(guī)定并不完全相同3。根據(jù)《物權(quán)法》，我國的物權(quán)體系應(yīng)包括以下具體形式：所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)和占有。
相應(yīng)地，物權(quán)作為一系列權(quán)利的總稱，可有不同的分類方式，包括根據(jù)物權(quán)的法律依據(jù)分類、按物權(quán)主體分類、依據(jù)物權(quán)的客體分類，以及根據(jù)物權(quán)的內(nèi)容分類等多種方法。
三、物權(quán)法
（一）物權(quán)法的定義
按照“大陸法系”的民法理論，物權(quán)法隸屬于規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的財(cái)產(chǎn)法范疇。一般的學(xué)術(shù)著作根據(jù)物權(quán)作為人對物的支配權(quán)特征，將其概括為調(diào)整人們基于對物的支配和利用而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范的綜合，它是現(xiàn)代民法的重要組成部分。
�。ǘ段餀�(quán)法》主要內(nèi)容
《物權(quán)法》草案分為五個(gè)部分，共有十九章二百四十九條條文。
第一編，是物權(quán)的一般問題，包括基本原則、物權(quán)變動(dòng)和物權(quán)保護(hù)。
第二編，是所有權(quán)部分，包括一般規(guī)定、所有權(quán)、業(yè)主的建設(shè)用地使用權(quán)、相鄰關(guān)系、共有權(quán)和所有權(quán)的取得。
第三編，是用益物權(quán)，規(guī)定了用益物權(quán)的一般規(guī)定、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)。
第四編，規(guī)定的是擔(dān)保物權(quán)，是在原來《擔(dān)保法》規(guī)定擔(dān)保物權(quán)的基礎(chǔ)上做出的規(guī)定，包括抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)和留置權(quán)。
第五編，規(guī)定的是占有。
從內(nèi)容上看，物權(quán)分為兩部分，一部分是自物權(quán)，就是所有權(quán)，另一部分是他物權(quán)。前者是物的歸屬法律關(guān)系問題，后一部分是物的利用法律關(guān)系問題，包括用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)�！段餀�(quán)法》主要解決了三個(gè)問題，一是物屬于誰，誰是物的主人；二是權(quán)利人對物享有哪些權(quán)利，他人負(fù)有怎樣的義務(wù)；三是怎樣保護(hù)物權(quán)，侵害物權(quán)要承擔(dān)哪些民事責(zé)任。
�。ㄈ⿲Α段餀�(quán)法》的解讀
1《物權(quán)法》的核心思想與意義
第一，肯定了物權(quán)制度，特別是對所有權(quán)的一致保護(hù)：不僅保護(hù)國家所有權(quán)、集體所有權(quán)，而且特別強(qiáng)調(diào)了保護(hù)私人合法權(quán)益。所有財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)具有重要意義。
第二，鼓勵(lì)全民創(chuàng)造財(cái)富。物權(quán)法律本身并不能創(chuàng)造財(cái)富，僅僅有物權(quán)法也不能就讓他們增加財(cái)產(chǎn)。但是，物權(quán)法通過其全部功能來鼓勵(lì)人民創(chuàng)造財(cái)富。因?yàn)樗接胸?cái)產(chǎn)受到平等的保護(hù)，所以民眾就更有信心去創(chuàng)造財(cái)富。《物權(quán)法》的通過其實(shí)是鼓勵(lì)全民創(chuàng)造財(cái)富，并提供相應(yīng)的法律保護(hù)。
第三，完成了民法典制定工程中的核心內(nèi)容，標(biāo)志著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法制體系的進(jìn)一步完善，為今后的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了重要的法律框架。
2物權(quán)法體系
物權(quán)法可以劃分為狹義物權(quán)法體系和廣義物權(quán)法體系。狹義的物權(quán)法體系又稱形式意義的物權(quán)法，一般僅指民法典中的物權(quán)法或物權(quán)編。廣義的物權(quán)法體系，又稱實(shí)質(zhì)意義的物權(quán)法，包含一切物權(quán)法律規(guī)范，即既包括行政法中的物權(quán)法規(guī)范，也包括民法中的物權(quán)法。
掌握廣義物權(quán)法體系的概念在現(xiàn)實(shí)中非常重要。城市規(guī)劃法、土地管理法、民商法等法律作為特定的專項(xiàng)法，其中也包含了大量的事實(shí)上的物權(quán)法律規(guī)范，屬于廣義物權(quán)法的范疇。在中國，由于民法立法的滯后，許多物權(quán)類型并沒有設(shè)立在民法典的篇章范疇之內(nèi)，這就需要有專項(xiàng)法中的物權(quán)類型來填補(bǔ)。在民法典及《物權(quán)法》頒布后，如何協(xié)調(diào)專項(xiàng)法中的已有物權(quán)類型，如土地管理法、房地產(chǎn)管理法、擔(dān)保法中對土地物權(quán)的界定，需要仔細(xì)研究和確定。
3物權(quán)法基本原則
由于社會(huì)制度、法律傳統(tǒng)等方面的差異，各國的物權(quán)立法都有其自身的特色，在指導(dǎo)思想上也存在一些差別。如“大陸法系”國家奉行“一物一權(quán)”主義，而普通法系則承認(rèn)雙重所有權(quán)；資本主義國家的立法注重對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，而公有制為主體的國家則強(qiáng)調(diào)對國家所有權(quán)的保護(hù)。但從總體上說，現(xiàn)代各國物權(quán)立法都遵循“物權(quán)法定”原則和“公示公信”原則。物權(quán)法的具體制度內(nèi)容和理論架構(gòu)基本均在此基本原則之下展開。
四、物權(quán)法與城市規(guī)劃的公共政策語境
（一）公共政策中公共利益的確定
我國2005年頒發(fā)的《城市規(guī)劃編制辦法》指出：“城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。”這表明，我國城市規(guī)劃的公共政策屬性已在制度層面獲得了確認(rèn)。從歷史的維度看，城市規(guī)劃始終認(rèn)為維護(hù)公共利益及施行必要的公共干預(yù)是其本質(zhì)特性。
公共政策是指“以公共事務(wù)為客體，采取相應(yīng)的行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展”。其核心目標(biāo)取向是維護(hù)公共利益，包括政治性公共利益、社會(huì)性公共利益和經(jīng)濟(jì)性公共利益等方面。這就需要對公共利益有一個(gè)明確的概念界定。
1《物權(quán)法》未對“公共利益”加以定義
《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定，“為了公共利益的需要，國家依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。這就意味著，如果以公共利益為目的，政府可以依據(jù)法律規(guī)定的程序征收建設(shè)用地的使用權(quán)和其他不動(dòng)產(chǎn)。
據(jù)了解，《物權(quán)法》起草小組在其建議稿中曾對公共利益進(jìn)行了定義，即“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。”但并沒有被采納。對此，法學(xué)專家給出的解釋是，公共利益在不同的領(lǐng)域會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。《物權(quán)法》作為民事法律，不宜、也難以對各種公共利益作出統(tǒng)一規(guī)定。所以，《物權(quán)法》對公共利益不作具體界定，而具體的定義交由相應(yīng)的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市規(guī)劃法》等單行法及其“實(shí)施條例”去解決。
2城市規(guī)劃中的公共利益語境
根據(jù)《物權(quán)法》的立法精神與城市規(guī)劃公共政策屬性的要求，在城市規(guī)劃領(lǐng)域應(yīng)該定義出相應(yīng)的公共利益范疇。
以征地為例，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的情況是，對諸如市政公共設(shè)施用地的征收這類公共利益非常明顯的案例較少有大的爭議；而對于舊城改造、居住區(qū)更新這類項(xiàng)目的公共性則往往會(huì)出現(xiàn)大的爭議。出于宏觀、長遠(yuǎn)的考慮，政府將征收來的土地用于公共設(shè)施以外的用途，也會(huì)成為爭議的焦點(diǎn)。
問題的實(shí)質(zhì)即在于，政府是否可以將行使強(qiáng)制權(quán)的范疇擴(kuò)展到那些在近期看來公共利益比較抽象的城市改造以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域之中。
由此，需要明確何為公共利益？如果不能恰當(dāng)?shù)鼗卮疬@一問題，就會(huì)面臨兩種危險(xiǎn)：要么公共利益被作為無稽之談而拋棄，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)成為真正的毫無限制的絕對權(quán)，最終導(dǎo)致權(quán)利秩序的混亂；要么公共利益被任意夸大、甚至濫用，而成為肆意侵犯私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的藉口或工具，使“私權(quán)”為“公權(quán)”所輕易俘獲。以上任何一種取向都不是現(xiàn)代法治社會(huì)的選擇。
基于上述討論，本文認(rèn)為對于公共利益的認(rèn)識(shí)需要抓住以下幾個(gè)要點(diǎn)。
首先，注意區(qū)分公共利益與國家利益之間的差別。在公共利益界定時(shí)首先要清楚公共利益與其它利益之間的區(qū)分，公共利益是相對于商業(yè)利益而言的；國家也有商業(yè)利益，所以不能把國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行使都等同于公共利益的運(yùn)作。
同時(shí)在城市發(fā)展中利益主體不再只是國家一個(gè)。在主體多元化的條件下，國家并沒有天然壟斷公共利益，成為公共利益的代表主體。雖然公共利益往往在法律上主要假設(shè)為國家利益，但是個(gè)人和集團(tuán)在一定的條件下也承載著公共利益。
第二，明確維護(hù)公共利益的根本目的仍在提高個(gè)人利益。公共利益就其實(shí)質(zhì)而言并不是抽象的，任何公共利益都是個(gè)體利益的總和。公共利益與個(gè)體利益在法律地位上應(yīng)該是平等的，無論利益主體是誰，其在法律許可范圍內(nèi)的利益追求行為都應(yīng)受到法律的保護(hù)。
第三，注重公共利益的動(dòng)態(tài)性。公共利益的特征是開放性和不確定性，其價(jià)值取向是隨著時(shí)代和人類價(jià)值觀的發(fā)展而不斷變化的。這意味著公共利益的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)具有動(dòng)態(tài)性，某一時(shí)間階段內(nèi)的公共價(jià)值具有特殊時(shí)效性和顯著性。在現(xiàn)實(shí)中，公共利益認(rèn)定是一個(gè)不同的以追求自己效用最大化的利益群體(國家、集體和個(gè)人)之間博弈的結(jié)果。因而，相對于什么是公共利益而言，誰來判斷及以怎樣的程序來判斷什么是公共利益顯得更為重要。作為維護(hù)公共利益的行政權(quán)和個(gè)體維護(hù)自身利益的公民權(quán)，都需要激勵(lì)與制約；否則，不受限制的行政權(quán)和公民權(quán)都可能被濫用。
�。ǘ┪餀�(quán)法定與公共政策屬性的辨析
1物權(quán)法定的概念
如前文所述，物權(quán)法定是物權(quán)法的基本原則之一�！段餀�(quán)法》第五條規(guī)定，“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定。” 這里指的是能設(shè)立哪些種類的物權(quán)，只能由法律規(guī)定，當(dāng)事人之間不能創(chuàng)立；設(shè)立物權(quán)的方式以及物權(quán)的具體內(nèi)容，一般也只能由法律規(guī)定，當(dāng)事人之間的約定和法律規(guī)定不一致時(shí)不發(fā)生效力。
2政策與法律的比較
政策與法律雖然都是國家利益和統(tǒng)治階級意志的表現(xiàn)，都是普遍的行為規(guī)范，但兩者從學(xué)理角度有很大的不同。
從政策與法律兩者的區(qū)別角度看：第一，政策和法律分別由不同的主體來制定。政策由政府部門制定與負(fù)責(zé)執(zhí)行，而法律是由立法機(jī)關(guān)制定，由行政部門與司法部門執(zhí)行。制定法律要嚴(yán)格依照法定程序和法定權(quán)限。政策的制定沒有統(tǒng)一的程序，相對比較靈活。第二，政策和法律適用范圍和調(diào)整對象不同。法律對國家所有人都是有效和適用的，而政策只對政策對象有效。第三，政策和法律的約束力和強(qiáng)制力有差別。法律具有至高無上的權(quán)威性和強(qiáng)制力，有的政策要靠宣傳、教育、勸導(dǎo)等方式執(zhí)行，政府對違反政策的行為不能像國家司法機(jī)關(guān)那樣用法律手段予以懲處。第四，政策和法律的生命周期長短不同。法律相對比較穩(wěn)定，生命周期較長，而政策則靈活多變。
從兩者聯(lián)系方面看：第一，政策通過實(shí)施和檢驗(yàn)，條件成熟后，可以通過立法程序上升為法律，法律是政策的定型化與穩(wěn)定化。第二，現(xiàn)階段國家的重大基本政策又是法律制定和實(shí)施的指導(dǎo)，法律是保障政策順利實(shí)施的有力工具。
3依政策行政的局限性
長期以來，“在法律法規(guī)等制度供給不足情況下，政府享有很大的自由裁量權(quán)限，通過制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，通過頒布一系列政策方針來管理國家事務(wù)”（趙民、雷誠，2007）。形成了目前依政策行政占很大比重的局面。
目前規(guī)劃實(shí)施當(dāng)中的許多問題可以說是在依政策行政的過程中，由于規(guī)劃管理許可、審批中自由裁量權(quán)限過大引起的。這正是由政策自身的靈活性與階段性的本質(zhì)屬性決定的。自由裁量權(quán)過大不但會(huì)導(dǎo)致行政管理權(quán)的濫用，也違背了物權(quán)法的一項(xiàng)基本原則——物權(quán)法定。
4依政策行政轉(zhuǎn)向依法行政
政策一旦“制度化”，即以立法的形式出現(xiàn)后，就具有了法律自身的規(guī)定性，其效力不以政策的改變而改變。
我國已確立了依法治國的方略，提出了全面推行依法行政的目標(biāo)。依法行政首先是公權(quán)力的界限問題，然后才是行政程序問題及法律法規(guī)的完善。物權(quán)所具有的排他性，對限制公權(quán)力的濫用具有至關(guān)重要的作用。
物權(quán)法定的核心是指權(quán)利的范圍由法律明文規(guī)定。但是如果完全遵循物權(quán)法定的原則，城市規(guī)劃管理的依據(jù)必須非常詳盡、明確和法定化，并實(shí)行“通則式”的管理模式。但是由于城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)，規(guī)劃管理客體的復(fù)雜性決定了完全通則式的模式是行不通的。由此，如何從物權(quán)法定的角度來約束過大的自由裁量權(quán)就成了關(guān)鍵問題。
總體而言，我國城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域的行政權(quán)，在權(quán)利范圍、幅度及強(qiáng)制力方面都較大。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對這些權(quán)利需要限制并公開化、程序化，也可以理解為對于自由裁量權(quán)應(yīng)該要有法定約束，應(yīng)該由法律來限定自由裁量權(quán)的范圍、方式、途徑及救濟(jì)等。這樣既體現(xiàn)物權(quán)法定的要求，又可真正落實(shí)依法行政的憲法原則。
五、結(jié)語
從回避“物權(quán)”概念，到將“公民的合法的私私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”寫入憲法，再到《物權(quán)法》的制定，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體系不斷完善，社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度不斷得到鞏固�！段餀�(quán)法》的最終出臺(tái)，也對民法體系的確立起到了至關(guān)重要的作用。
城市規(guī)劃作為具有公共政策屬性的政府行為，在此背景下需要從“法理”和“政策學(xué)理”等多個(gè)角度對現(xiàn)有的行為準(zhǔn)則進(jìn)行審視和調(diào)整，以便更好服務(wù)于和諧社會(huì)的建設(shè)。
注釋
1王利明主編，中國物權(quán)法草案建議稿及說明中對物權(quán)的定義。
2潘德克頓法學(xué)，指形成與16世紀(jì)，以民法典的編纂作為研究對象的法學(xué)。19世紀(jì)末制定的德國民法典是這種法學(xué)最典型的代表。
3德國民法典物權(quán)法編規(guī)定的具體物權(quán)有：占有、所有權(quán)、地上權(quán)、役權(quán)（地役權(quán)、用益權(quán)、人益權(quán)）、先買權(quán)、土地負(fù)擔(dān)、抵押權(quán)、土地債權(quán)、動(dòng)產(chǎn)質(zhì)權(quán)和權(quán)利質(zhì)權(quán)。日本民法典規(guī)定的物權(quán)有：占有權(quán)、所有權(quán)、地上權(quán)、用佃權(quán)、地役權(quán)、留置權(quán)、先取得權(quán)、質(zhì)權(quán)（動(dòng)質(zhì)權(quán)、不動(dòng)質(zhì)權(quán)、權(quán)利質(zhì)）、抵押權(quán)。
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作者單位：同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院
責(zé)任編輯：文愛平
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