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    2008年元月1日起，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”）——這部由我國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議于去年底通過的關(guān)系國計民生的重要法律正式實施。對城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺，雖說業(yè)界褒貶不一，更有不少批評家在其尚未正式實施之前就羅列數(shù)條其亟待改進之處。但筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃法的出臺至少證明了我國的城市規(guī)劃正走向成熟，已擺脫了“從無到有”的基本追求，逐步進入了強調(diào)實施、加強監(jiān)督的制度化建設(shè)新時期。
　　作為一部指導(dǎo)我國城市規(guī)劃建設(shè)工作的“圣經(jīng)”式法典，城鄉(xiāng)規(guī)劃法將在很長一段時間內(nèi)，至少在其被修訂或廢止前規(guī)范著城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展，必將深入影響我國城市規(guī)劃和城市建設(shè)領(lǐng)域的方方面面。因此，研究城鄉(xiāng)規(guī)劃法的精神、內(nèi)容，以及具體實施，都顯得尤為重要。本文試從城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺的立法背景說起，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃法與被廢止的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（以下簡稱“城市規(guī)劃法”）的對比，分析其取得的主要進步、尚存在的局限以及完善思考，力求在一定程度上反映城鄉(xiāng)規(guī)劃法對我國規(guī)劃和建設(shè)工作的現(xiàn)實影響。
　　
    一、立法背景
　　改革開放后特別是近年來，我國城市規(guī)劃工作的背景和條件日新月異。一方面，經(jīng)濟體制改革和社會發(fā)展促使城鎮(zhèn)化進程驚人，城市數(shù)量迅速增加、城市規(guī)模迅速擴大、城市建設(shè)量大面廣。另一方面，社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展也帶來了一系列問題。例如：城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)域失調(diào)，快速城鎮(zhèn)化引發(fā)環(huán)境污染和生態(tài)破壞，優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn)遭遇巨大沖擊和損害等。
　　城市規(guī)劃作為一種公共政策，需要積極發(fā)揮其應(yīng)有的“先導(dǎo)、引導(dǎo)、指導(dǎo)”作用，包括維持和促進我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步發(fā)展，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與資源可持續(xù)利用的關(guān)系，保障人民生活環(huán)境和生產(chǎn)生活需求等。城市規(guī)劃遂成為一項全局性、戰(zhàn)略性、綜合性的工作。在此背景之下，城鄉(xiāng)規(guī)劃法應(yīng)運而生。
　　
    二、關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法取得的主要進步分析
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法并不是城市規(guī)劃法的簡單修訂，與1990年起實施的城市規(guī)劃法有著天差地別的立法背景和立法需求，這必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃法在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容上與城市規(guī)劃法有顯而易見的差別。在此，筆者不一一贅述二者在具體法條內(nèi)容上的區(qū)別，僅就結(jié)構(gòu)體系和重點內(nèi)容作初步探討。
    1、實現(xiàn)了城鄉(xiāng)覆蓋
　　我國長期以來在規(guī)劃上實施的是“城鄉(xiāng)二元分治”。在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺以前，實行十多年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度可以用“一法一條例”來概括，即城市規(guī)劃的依據(jù)是城市規(guī)劃法，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的依據(jù)是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》。其中，城市規(guī)劃法由全國人大常委通過，在法律性質(zhì)上是一部國家法律；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例由國務(wù)院通過，屬于行政法規(guī)，城市規(guī)劃法的法律效率和地位上明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)條例。
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法的體系內(nèi)以城市規(guī)劃為主，涵蓋了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的內(nèi)容。雖然城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的編制、批準(zhǔn)、修訂和監(jiān)督程序仍存在差別，二元化的痕跡仍很明顯，但不得不承認(rèn)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的進步，以及立法者試圖結(jié)束二元分治的愿望和決心。
    2、強化了依法修訂
　　隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，規(guī)劃的適時修訂是現(xiàn)實發(fā)展的客觀需求，也是“過程規(guī)劃”理念的重要體現(xiàn)。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施前更多的情形是規(guī)劃的修改過于頻繁，且往往摻雜了過多的人為因素。所謂“紙上畫畫、墻上掛掛”正是城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性面臨挑戰(zhàn)的生動寫照。同時，規(guī)劃客觀條件所引起的正常修訂也沒有規(guī)范化的程序可循，容易造成前后兩版規(guī)劃千差萬別，規(guī)劃的延續(xù)性得不到體現(xiàn)。
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法單列“城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改”為一章，規(guī)定了各規(guī)劃修編的前提條件：修改涉及總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的，要先取得原審批機關(guān)的同意，而控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，甚至要先修改總體規(guī)劃。同時，城鄉(xiāng)規(guī)劃法將規(guī)劃修訂的程序用法律固定下來。雖然該法定修改程序之可操作性還有待實踐的檢驗，但至少，規(guī)劃修改的有法可依，縮小了主觀隨意性的空間，用法律手段增強規(guī)劃的嚴(yán)肅性。
    3、突出了法定監(jiān)督
　　城市規(guī)劃法新設(shè)的“監(jiān)督檢查”一章，明確規(guī)定將監(jiān)督的責(zé)任明確到具體部門，并將監(jiān)督的手段合法化。法律的制定歸根結(jié)底是為了法律的實施，而法律的監(jiān)督向來是法律實施的保障。城鄉(xiāng)規(guī)劃法中突出法定監(jiān)督，實際也是一種控權(quán),政府行為的界定和規(guī)范化。這樣可以規(guī)避城市規(guī)劃各環(huán)節(jié)的隨意性，促進城鄉(xiāng)規(guī)劃法的有效實施。
    4、明確了法律責(zé)任
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法較之城市規(guī)劃法，對“法律責(zé)任”相關(guān)內(nèi)容有大量增加。首先，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的法律責(zé)任。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位是具體承接城鄉(xiāng)規(guī)劃的骨干，其起草編制的規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃制定的基礎(chǔ)。明確城鄉(xiāng)規(guī)劃編制單位的法律責(zé)任，有利于從規(guī)劃編制的源頭保障規(guī)劃的科學(xué)性和合法性。其次，細(xì)化并進一步明確規(guī)劃行政管理部門和具體責(zé)任人員的法律責(zé)任。這將有利于促進規(guī)劃的依法制定和實施。再次，城鄉(xiāng)規(guī)劃法詳細(xì)羅列了建設(shè)單位和個人違反規(guī)劃法規(guī)的行為及相應(yīng)處罰。例如，對未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，指出了處理方式；明確了對違章建筑的強制拆除；規(guī)定了逾期辦理建設(shè)工程竣工驗收的罰款等。這都有助于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性，為規(guī)劃實施和管理創(chuàng)造更好的制度條件。
　　
    三、關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法局限及完善方向的斷想
　　與城市規(guī)劃法相比，城鄉(xiāng)規(guī)劃的頒布實施可謂取得了不小的進步。但與實際的立法需求和期望相比，仍存在一定的局限性，留下了一些遺憾。這也是不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法，并適時進行修編的重要切入點。
    1、努力推動與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一
　　從我國先行的政府法定規(guī)劃看，對應(yīng)于實體空間利用的主要包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及主體功能區(qū)劃（與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系）。三大規(guī)劃分別由規(guī)劃建設(shè)部門、國土部門及計劃部門主導(dǎo)，其中，規(guī)劃建設(shè)部門主要通過規(guī)劃編制實施及“一書兩證”（尤其是規(guī)劃建設(shè)用地許可）進行空間管理，而國土部門和計劃部門則分別通過土地出讓審批、產(chǎn)業(yè)政策制定方面進行控制。特別是由于城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃所對應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法及《中華人民共和國土地管理法》均為全國人大頒布的法律，具有同等的法律效力和級別；而計劃部門主導(dǎo)的規(guī)劃又由國家《憲法》授權(quán)，是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的根本性綱領(lǐng)。因此，在實際的規(guī)劃管理與建設(shè)過程中，往往造成了條塊分割、多頭管理、功能重疊甚至沖突的問題。相較而言，城市規(guī)劃甚至處于相對弱勢的境地。
　　城鄉(xiāng)規(guī)劃法雖然在總則部分規(guī)定了規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)“依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接”。但缺乏具體指導(dǎo)內(nèi)容，并未指明解決當(dāng)前“三規(guī)并行”、互相制約問題的制度路徑。
    2、進一步明確規(guī)劃核心控制概念
　　從規(guī)劃實踐工作中遇到的具體問題看，城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的一些關(guān)鍵概念的界定和意圖表達(dá)還不夠明晰化。例如，關(guān)于規(guī)劃許可范圍和建設(shè)用地的范圍。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定“不得在城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外作出規(guī)劃許可”，但卻對“建設(shè)用地范圍”的概念沒有明確界定。
　　當(dāng)前體制背景下，城市規(guī)劃特別是總體規(guī)劃編制過程中，規(guī)�？刂迫匀皇巧霞壵�府統(tǒng)籌管理地方發(fā)展的重要手段。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，“規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模……應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容”。但是，在規(guī)劃區(qū)范圍趨于擴大的背景下，上述“規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模”與現(xiàn)行規(guī)劃審批側(cè)重于城市“主城區(qū)”或“中心城區(qū)”規(guī)模控制的狀況如何對接尚未明確。因此，城鎮(zhèn)密集地區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍劃定及“規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模”的尺度把握給地方政府與上級政府博弈留下了巨大空間。
    3、吸納與融合既有規(guī)劃經(jīng)驗成果
　　城市規(guī)劃法頒布實施以來的十幾年里，我國的城市規(guī)劃實踐與理論研究工作均取得了極大的進展，規(guī)劃的技術(shù)性、合理性都得到了豐富和提高。區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、城市設(shè)計等法定與非法定規(guī)劃得到了迅速發(fā)展，并廣泛運用于規(guī)劃編制、管理和實施工作中，發(fā)揮了良好的作用。
　　但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃法涉及內(nèi)容仍集中于傳統(tǒng)總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃領(lǐng)域，除明確了近期建設(shè)規(guī)劃的地位外，對其它規(guī)劃并未提及。對市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃甚至予以弱化，刪除了城市規(guī)劃法中“設(shè)市城市和縣級人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括市或者縣的行政區(qū)域的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”的規(guī)定。區(qū)域協(xié)調(diào)的基本原則沒有得到制度化的表達(dá)（張京祥等，2008）。與此同時，由于《城市規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》先于城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布實施，如何合理借鑒與融合各類型規(guī)劃的優(yōu)勢，構(gòu)建具有實際指導(dǎo)意義的規(guī)劃體系框架，還有待進一步工作的開展。
    4、建立與完善規(guī)劃審批決策機制
　　隨著對城市規(guī)劃作用認(rèn)識的加深，規(guī)劃決策的科學(xué)性與合理性越來越受到重視。但是，從目前的狀況看，規(guī)劃審批決策機制尚未真正建立。一方面是所謂的公眾參與還停留于“咨詢公眾”階段。另一方面，除深圳1等城市先行一步外，多數(shù)城市的規(guī)劃委員會制度建設(shè)均比較滯后。這造成了城市規(guī)劃審批與決策標(biāo)準(zhǔn)的模糊與混亂，帶來所謂“局長規(guī)劃、市長規(guī)劃”現(xiàn)象。
　　去年付諸實施的《城市規(guī)劃編制辦法》提出了“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策 ”的規(guī)劃組織方式。城鄉(xiāng)規(guī)劃法條文中也規(guī)定了，“城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”。但是，從科學(xué)決策、民主決策、規(guī)范決策的現(xiàn)代公共管理要求來看，還存在較大距離。不僅未規(guī)定將公眾意見上升至“共同決策”層面的方式方法，更是對地方規(guī)劃委員會制度的建立完善只字未提。這都應(yīng)成為城鄉(xiāng)規(guī)劃法進一步完善的重要內(nèi)容。
　　
    四、結(jié)語
　　綜上所述，城鄉(xiāng)規(guī)劃法的頒布實施，較城市規(guī)劃法取得了明顯的進步，是我國城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的又一座“里程碑”。作為處于建設(shè)時期的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系內(nèi)的“主干法”，城鄉(xiāng)規(guī)劃法中尚未明確內(nèi)容及若干法律授權(quán)，還有待進一步的法律解釋以及配套法律、法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則的豐富完善。只有這樣，才能最大限度地弘揚法律精神，發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策的真正作用，最終保障城鄉(xiāng)規(guī)劃法的可執(zhí)行性和執(zhí)行力。

注釋
1 按照1998 年頒布實施的《深圳市城市規(guī)劃條例》，深圳市城市規(guī)劃委員會作為城市規(guī)劃管理的重要決策機構(gòu)，人員構(gòu)成以非官方為主，由政府公務(wù)人員、多學(xué)科的專家、多層次的社會人士一起，共同就規(guī)劃編制及城市發(fā)展的重大問題進行綜合審議和決策，并提供技術(shù)咨詢和建議。目前，深圳市城市規(guī)劃委員會由 29 名委員組成，包括公務(wù)委員和非公務(wù)委員，其中非公務(wù)委員過半。

參考文獻(xiàn)
1 中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法[Z].法律出版社，2007
2 全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國城市規(guī)劃法.北大法律信息網(wǎng)（www.chinalawinfo.com），2008
3 建設(shè)部.城市規(guī)劃編制辦法.中華人民共和國建設(shè)部網(wǎng)站（www.cin.gov.cn），2008
4 張京祥等.從城市區(qū)域視角審視《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[J].城市規(guī)劃，2008（1）：54-56

作者單位：深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院