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2008年元月1日起，《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱“城鄉規劃法”）——這部由我國第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議于去年底通過的關系國計民生的重要法律正式實施。對城鄉規劃法的出臺，雖說業界褒貶不一，更有不少批評家在其尚未正式實施之前就羅列數條其亟待改進之處。但筆者認為，城鄉規劃法的出臺至少證明了我國的城市規劃正走向成熟，已擺脫了“從無到有”的基本追求，逐步進入了強調實施、加強監督的制度化建設新時期。
作為一部指導我國城市規劃建設工作的“圣經”式法典，城鄉規劃法將在很長一段時間內，至少在其被修訂或廢止前規范著城市規劃行業發展，必將深入影響我國城市規劃和城市建設領域的方方面面。因此，研究城鄉規劃法的精神、內容，以及具體實施，都顯得尤為重要。本文試從城鄉規劃法出臺的立法背景說起，通過城鄉規劃法與被廢止的《中華人民共和國城市規劃法》（以下簡稱“城市規劃法”）的對比，分析其取得的主要進步、尚存在的局限以及完善思考，力求在一定程度上反映城鄉規劃法對我國規劃和建設工作的現實影響。
一、立法背景
改革開放后特別是近年來，我國城市規劃工作的背景和條件日新月異。一方面，經濟體制改革和社會發展促使城鎮化進程驚人，城市數量迅速增加、城市規模迅速擴大、城市建設量大面廣。另一方面，社會經濟的迅猛發展也帶來了一系列問題。例如：城鎮化發展區域失調，快速城鎮化引發環境污染和生態破壞，優秀歷史文化遺產遭遇巨大沖擊和損害等。
城市規劃作為一種公共政策，需要積極發揮其應有的“先導、引導、指導”作用，包括維持和促進我國工業化、城鎮化進程的穩步發展，協調經濟發展與資源可持續利用的關系，保障人民生活環境和生產生活需求等。城市規劃遂成為一項全局性、戰略性、綜合性的工作。在此背景之下，城鄉規劃法應運而生。
二、關于城鄉規劃法取得的主要進步分析
城鄉規劃法并不是城市規劃法的簡單修訂，與1990年起實施的城市規劃法有著天差地別的立法背景和立法需求，這必然導致城鄉規劃法在結構和內容上與城市規劃法有顯而易見的差別。在此，筆者不一一贅述二者在具體法條內容上的區別，僅就結構體系和重點內容作初步探討。
1、實現了城鄉覆蓋
我國長期以來在規劃上實施的是“城鄉二元分治”。在城鄉規劃法出臺以前，實行十多年的城鄉規劃法律制度可以用“一法一條例”來概括，即城市規劃的依據是城市規劃法，而鄉鎮規劃的依據是《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。其中，城市規劃法由全國人大常委通過，在法律性質上是一部國家法律；而鄉鎮條例由國務院通過，屬于行政法規，城市規劃法的法律效率和地位上明顯高于鄉鎮條例。
城鄉規劃法的體系內以城市規劃為主，涵蓋了鄉鎮規劃的內容。雖然城市規劃和鄉鎮規劃的編制、批準、修訂和監督程序仍存在差別，二元化的痕跡仍很明顯，但不得不承認城鄉規劃法的進步，以及立法者試圖結束二元分治的愿望和決心。
2、強化了依法修訂
隨著社會經濟的發展，規劃的適時修訂是現實發展的客觀需求，也是“過程規劃”理念的重要體現。但是，城鄉規劃法實施前更多的情形是規劃的修改過于頻繁，且往往摻雜了過多的人為因素。所謂“紙上畫畫、墻上掛掛”正是城市規劃的嚴肅性面臨挑戰的生動寫照。同時，規劃客觀條件所引起的正常修訂也沒有規范化的程序可循，容易造成前后兩版規劃千差萬別，規劃的延續性得不到體現。
城鄉規劃法單列“城鄉規劃的修改”為一章，規定了各規劃修編的前提條件：修改涉及總體規劃強制性內容的，要先取得原審批機關的同意，而控制性詳細規劃修改涉及總體規劃強制性內容，甚至要先修改總體規劃。同時，城鄉規劃法將規劃修訂的程序用法律固定下來。雖然該法定修改程序之可操作性還有待實踐的檢驗，但至少，規劃修改的有法可依，縮小了主觀隨意性的空間，用法律手段增強規劃的嚴肅性。
3、突出了法定監督
城市規劃法新設的“監督檢查”一章，明確規定將監督的責任明確到具體部門，并將監督的手段合法化。法律的制定歸根結底是為了法律的實施，而法律的監督向來是法律實施的保障。城鄉規劃法中突出法定監督，實際也是一種控權,政府行為的界定和規范化。這樣可以規避城市規劃各環節的隨意性，促進城鄉規劃法的有效實施。
4、明確了法律責任
城鄉規劃法較之城市規劃法，對“法律責任”相關內容有大量增加。首先，明確了城鄉規劃編制單位的法律責任。城鄉規劃編制單位是具體承接城鄉規劃的骨干，其起草編制的規劃是城鄉規劃制定的基礎。明確城鄉規劃編制單位的法律責任，有利于從規劃編制的源頭保障規劃的科學性和合法性。其次，細化并進一步明確規劃行政管理部門和具體責任人員的法律責任。這將有利于促進規劃的依法制定和實施。再次，城鄉規劃法詳細羅列了建設單位和個人違反規劃法規的行為及相應處罰。例如，對未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，指出了處理方式；明確了對違章建筑的強制拆除；規定了逾期辦理建設工程竣工驗收的罰款等。這都有助于加強城鄉規劃的權威性，為規劃實施和管理創造更好的制度條件。
三、關于城鄉規劃法局限及完善方向的斷想
與城市規劃法相比，城鄉規劃的頒布實施可謂取得了不小的進步。但與實際的立法需求和期望相比，仍存在一定的局限性，留下了一些遺憾。這也是不斷完善城鄉規劃法，并適時進行修編的重要切入點。
1、努力推動與相關規劃的協調統一
從我國先行的政府法定規劃看，對應于實體空間利用的主要包括城市規劃、土地利用規劃及主體功能區劃（與國民經濟發展規劃相聯系）。三大規劃分別由規劃建設部門、國土部門及計劃部門主導，其中，規劃建設部門主要通過規劃編制實施及“一書兩證”（尤其是規劃建設用地許可）進行空間管理，而國土部門和計劃部門則分別通過土地出讓審批、產業政策制定方面進行控制。特別是由于城市規劃和土地利用規劃所對應的城鄉規劃法及《中華人民共和國土地管理法》均為全國人大頒布的法律，具有同等的法律效力和級別；而計劃部門主導的規劃又由國家《憲法》授權，是我國社會經濟發展的根本性綱領。因此，在實際的規劃管理與建設過程中，往往造成了條塊分割、多頭管理、功能重疊甚至沖突的問題。相較而言，城市規劃甚至處于相對弱勢的境地。
城鄉規劃法雖然在總則部分規定了規劃編制應當“依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接”。但缺乏具體指導內容，并未指明解決當前“三規并行”、互相制約問題的制度路徑。
2、進一步明確規劃核心控制概念
從規劃實踐工作中遇到的具體問題看，城鄉規劃法中的一些關鍵概念的界定和意圖表達還不夠明晰化。例如，關于規劃許可范圍和建設用地的范圍。城鄉規劃法規定“不得在城鄉規劃確定的建設用地范圍以外作出規劃許可”，但卻對“建設用地范圍”的概念沒有明確界定。
當前體制背景下，城市規劃特別是總體規劃編制過程中，規模控制仍然是上級政府統籌管理地方發展的重要手段。城鄉規劃法規定，“規劃區范圍、規劃區內建設用地規模……應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容”。但是，在規劃區范圍趨于擴大的背景下，上述“規劃區內建設用地規模”與現行規劃審批側重于城市“主城區”或“中心城區”規模控制的狀況如何對接尚未明確。因此，城鎮密集地區規劃區范圍劃定及“規劃區內建設用地規模”的尺度把握給地方政府與上級政府博弈留下了巨大空間。
3、吸納與融合既有規劃經驗成果
城市規劃法頒布實施以來的十幾年里，我國的城市規劃實踐與理論研究工作均取得了極大的進展，規劃的技術性、合理性都得到了豐富和提高。區域規劃、戰略規劃、近期建設規劃、城市設計等法定與非法定規劃得到了迅速發展，并廣泛運用于規劃編制、管理和實施工作中，發揮了良好的作用。
但是，城鄉規劃法涉及內容仍集中于傳統總體規劃及控制性詳細規劃領域，除明確了近期建設規劃的地位外，對其它規劃并未提及。對市域城鎮體系規劃甚至予以弱化，刪除了城市規劃法中“設市城市和縣級人民政府所在地鎮的總體規劃，應當包括市或者縣的行政區域的城鎮體系規劃”的規定。區域協調的基本原則沒有得到制度化的表達（張京祥等，2008）。與此同時，由于《城市規劃編制技術規定》先于城鄉規劃法頒布實施，如何合理借鑒與融合各類型規劃的優勢，構建具有實際指導意義的規劃體系框架，還有待進一步工作的開展。
4、建立與完善規劃審批決策機制
隨著對城市規劃作用認識的加深，規劃決策的科學性與合理性越來越受到重視。但是，從目前的狀況看，規劃審批決策機制尚未真正建立。一方面是所謂的公眾參與還停留于“咨詢公眾”階段。另一方面，除深圳1等城市先行一步外，多數城市的規劃委員會制度建設均比較滯后。這造成了城市規劃審批與決策標準的模糊與混亂，帶來所謂“局長規劃、市長規劃”現象。
去年付諸實施的《城市規劃編制辦法》提出了“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策 ”的規劃組織方式。城鄉規劃法條文中也規定了，“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”。但是，從科學決策、民主決策、規范決策的現代公共管理要求來看，還存在較大距離。不僅未規定將公眾意見上升至“共同決策”層面的方式方法，更是對地方規劃委員會制度的建立完善只字未提。這都應成為城鄉規劃法進一步完善的重要內容。
四、結語
綜上所述，城鄉規劃法的頒布實施，較城市規劃法取得了明顯的進步，是我國城鄉規劃領域的又一座“里程碑”。作為處于建設時期的城鄉規劃法律體系內的“主干法”，城鄉規劃法中尚未明確內容及若干法律授權，還有待進一步的法律解釋以及配套法律、法規或實施細則的豐富完善。只有這樣，才能最大限度地弘揚法律精神，發揮城鄉規劃作為公共政策的真正作用，最終保障城鄉規劃法的可執行性和執行力。
注釋
1 按照1998 年頒布實施的《深圳市城市規劃條例》，深圳市城市規劃委員會作為城市規劃管理的重要決策機構，人員構成以非官方為主，由政府公務人員、多學科的專家、多層次的社會人士一起，共同就規劃編制及城市發展的重大問題進行綜合審議和決策，并提供技術咨詢和建議。目前，深圳市城市規劃委員會由 29 名委員組成，包括公務委員和非公務委員，其中非公務委員過半。
參考文獻
1 中華人民共和國城鄉規劃法[Z].法律出版社，2007
2 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國城市規劃法.北大法律信息網（www.chinalawinfo.com），2008
3 建設部.城市規劃編制辦法.中華人民共和國建設部網站（www.cin.gov.cn），2008
4 張京祥等.從城市區域視角審視《城鄉規劃法》[J].城市規劃，2008（1）：54-56
作者單位：深圳市城市規劃設計研究院
(責任編輯：白雪松)
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