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——以湖南省婁底市為例

    城市作為先進生產力發展的重要載體，先進文化的創造和傳播中心，人民群眾居住生活和工作學習的重要場所，在經濟發展中占據著越來越重要的不可替代的地位。它不僅對調整結構、擴大需求、招商引資、技術創新、拉動經濟增長具有積極的推動作用，而且在推進改革、創新觀念、發展科教文化、革新生活方式、完善民主法制等方面，具有深刻的先導作用。
    改革開放以來，我國的城市建設步入了快速發展的新時期。城市發展的成就舉世矚目。據有關資料表明，到2001年，我國的城市化率達36.1%，比1949年上升了23.6個百分點。但發展不平衡，沿海與內地城市發展不平衡，東部與西部城市發展不平衡。中小城市雖然從數量上增多了，但中小城市建設發展相對緩慢，對經濟的拉動作用也不如大城市明顯。如何加快中小城市建設，迎接國際競爭，提升城市品位，使其發揮在我國現代化建設中的作用，是我國加入WTO后面對的戰略新課題，本文試圖以湖南省婁底市為例對如何建設與經營中小城市作一探討。
    一、現狀與問題
    婁底市位于湖南省的幾何中心，湘黔鐵路與建設中的洛湛鐵路交匯處，是改革開放后崛起的一座新城，有“湘中之星”、“花園之城”的美譽，曾榮獲“全國城市環境綜合整治優秀城市”稱號，1999年撤地設市。近年來，市委、市政府逐步樹立起“城市是經濟發展的載體，抓城建就是抓發展”的觀念，實施城市帶動戰略，貫徹“擴城區、強筋骨、抓配套、增功能”的城建工作方針，努力在“經營城市”方面做文章，市人大頒布實施了《關于加強婁底市中心城市規劃、建設、管理的決定》城市擴容提質方面有了較大的發展。四年完成城市基礎設施投資22億元，開工建設城市道路28條，城市中心區未配套城市逐步配套，新建了婁底二大橋、燃氣混氣工程、石馬公園，實施了亮化工程，積極開展了園林城市創建活動，城市環境質量有了很大的提高。20年時間城市建成區面積達到28.99Km，城市非農業人口達到25萬。但婁底與許多中小城市一樣，矛盾和問題也比較突出。一是功能不全。由于各方面條件的制約，大多中小城市由于建設上欠帳較多，城市的基本功能不配套、不完善，而且檔次較低，很不適應經濟社會發展的要求，難以滿足提高市民生活質量的需要。二是城市布局不甚合理。城市規劃布局是城市特色在空間上的反映，城市布局的形態是構筑城市特色的總體框架。中小城市應利用地貌的特點合理布局。“路如棋盤，舍如菜畦，綠樹成蔭”是婁底城市的現狀，可概括為“新”與“綠”。但城市布局過分集中，缺乏可持續發展的山水城市布局理念，有丘陵城市“平原化”趨勢，城市道路一味追求“平、直、寬”，缺乏丘陵城市道路的藝術特色。三是機制不活。城市規劃、建設和管理方面的體制性、機制性障礙比較突出，以市場化運作為主要特征的城市經營機制尚未完全建立，特別是土地儲備機制和城市資源市場調節機制尚未有效啟動。城市建設資金緊缺的矛盾十分突出。同時，城市經濟實力不強，產業結構層次較低，城市發展缺乏相應的產業支撐。
    二、思路與對策
   （一）準確把握城市定位，科學描繪城市發展藍圖
規劃是城市建設的龍頭，是科學合理安排城市空間的基礎，科學的城市規劃本身就是生產力，是最大的節約、最大的效益。作為中小城市必須按照“不求大，但求美”的方針，走出傳統的“平面規劃”模式，走“立體規劃”的路子。準確把握城市定位、科學描繪城市發展藍圖。要在注重城市科學布局和功能完善的基礎上，積極引入現代城市設計理念，在表現城市，文化、突出城市個性、塑造城市形象、培育城市魅力上下功夫，真正體現出“唯美、求美”的建設思想。起點要高，眼光要遠，既不能脫離現實，又要有豐富的想象。要堅持以人為本的基本原則，體現現代城市的基本理念，從宏觀層面是把握城市發展的定位、定性、定向。要獨具匠心，注重城市的內涵、品位和質量，突出個性，體現特色，走建設生態城市的道路，實現人與自然的高度和諧統一。把文化融入到城市建設當中，提升品位，創造城市品牌。
   （二）強筋骨、抓配套、增功能，實現城市擴容提質
    中共中央《關于建立社會主義經濟體制若干問題的決定》中指出：“政府管理經濟的職能，主要是制定和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境。”基礎設施既是城市建設的主體內容，又是城市發展的首要基礎；既是城市發展水平最直觀的標志，又是促進城市軟環境改善，提高城市，內在素質和現代化水平的前提條件。大連、青島、威海等城市通過加強城市基礎設施建設，改善發展環境，不僅加快了城市發展，而且促進了經濟發展。因此，城市建設的重點是基礎設施建設。作為一個現代化城市，其基礎設施應當達到十個標準，即便捷的交通、快速的通信、良好的環境、方便的服務、合理的布局、有效的功能、鮮明的特色、深厚的潛力、應有的規模、開放的意識。中小城市要特別注意摒棄那種僅僅是修幾條路、建幾棟房的農耕文化的思路，要完善城市道路網絡、拓展城市發展空間，提升城市環境品位，提高城市環境質量。
    一是要加快市政基礎設施建設。近年來，婁底市按照“握緊拳頭辦大事”的方針，突出城市基礎設施重點項目建設，實現了城市建設的超常規發展。2000年，集中財力物力，狠抓市委、市政府承諾的“一橋五路”和燃氣工程、石馬公園、垃圾處理場和城市市容市貌綜合整治等5件實事。燃氣混氣工程，從立項到峻工投產只用了8個月，創下國內由焦爐煤氣向混合氣轉換建設周期最短的紀錄。2001年共計鋪開13條城市道路建設，其中配套建設城市中心區的8條主要道路，包括主車道拓寬、非機動車道、綠化帶和管線入地工程。于去年8月全面展開今年9月可望峻工。婁底市第二垃圾填埋場通過論證選址、計劃立項、可行性研究和環境評估等一系列前期準備工作。城區電網改造、通訊設施等加快了建設步伐。大規模城市道路的擴展、新建和配套，提高了城市道路質量，基本解決城市內環道重要部位和東西南北四個出口問題。近三年時間內，婁底城市建設要從著力提高現有城區服務功能為中心，全面配套完善現有城區道路和相應市政公用設施，全面提高中心城市的品質；加快潭邵高速公路聯絡線、洛湛鐵路城區線改造和城市內環線建設；高標準建設好人民廣場、星馬廣場、文化廣場、火車站廣場等四個大型城市休閑廣場和十個交通廣場，提升婁底城區的文化品位；重點抓好漣水北岸風光帶、商業步行街、市容改造工程、垃圾填埋場、污水處理廠等五大項目建設。抓好12條新建城市道路建設。
    二是要拓展城市發展空間。目前婁底市的建成區面積不足30平方公里，城市化水平僅為23%，均均遠遠落后于全國全省平均水平。要實現湘中區域性中心城市的發展目標，必須抓好新區建設。為此，要以漣鋼薄板鋼生產線上馬和市政府南遷為契機，建好兩個新區，一是城北小區，建設規模4平方公里；二是城南新區，建設規模5.8平方公里，加上與上瑞高速公路、婁漣高等級公路等市際交通干道銜接配套，使城區面積擴大10平方公里。在“北擴南移，拓展新城”的過程中，要堅持以人為本的理念，體現現代化城市的品位。既要抓樹立城市形象的門面項目，又要抓關系人民生產生活的民生項目；既要重視為居民營造舒適的家庭環境，又要重視營建設施齊備、功能完善的社區。拓展新城在于拉開城市框架，做大城市規模，要特別注意提高規劃、設計和建設水準，做到規劃要超前，設計要新穎，建設要有特色，全面展現城市個性和現代城市形象。
    三是要提升城市環境品位。以人為中心，提高環境質量，創建優美人居環境是今后城市發展的一個主導方向。市委、市政府提出“不求最大，但求最美”拉開了創建園林城市的序幕，提出了三年創建省級園林城市，五年創建“國家園林城市”的奮斗目標。創建園林式單位有聲有色，公共綠化力度加大，務必鞏固創建成果，確保全面達標。
    四是要改善城市環境質量。如果說基礎設施是筋骨，那么市容市貌是臉面，是城市的形象。許多中小城市建市時間不長，市民是從農民到居民再到市民文明素質不高，城市臟亂差現象較為嚴重，以下三個方面問題突出：一是城市市容環境中存在的問題，主要是衛生死角和“牛皮癬”。二是交通秩序方面存在的問題。包括出租車管理和停車行車秩序。停車場的建設也跟不上步伐。三是以臨街建筑亂裝防盜窗為代表的亂搭亂建現象嚴重，影響了市容市貌。必須加以整頓。
   （三）合理配置城市資源，全面盤活城市資本
    發展城市，資金是關鍵。今后一個時期，應著重抓好以下幾個方面的工作。
    一是搞活國資授權經營。城市建設投資公司集建設、籌資、資金管理、市場運作于一體，是政府對城市建設實施有效管理和城市資本運作，建立良好循環的城建投資體制的機構。改變了財政直接投資城市建設工程項目的作法，把政府資金作為引導資金，由投資公司舉債，銀行貸款，財政貼息，按照政府主導、市場運作、法人經營的新模型。城市本身就是最大的國有資產，只要建立有效的運作投資機制，城市資本就會盤活，國有資產就會升值。婁底是一座新興城市，實施城市資本運作大有文章可作。城建投資公司自去年組建以來已邁出了可喜的步伐，已融資近3億元。
    二是盤活存量，以地生財。許多中小城市臨街土地資源未有效開發，國有資產流失驚人，道路未建成或在建時，兩側土地已被行政劃撥征用，有的建了私房。如婁底市根據調查，征用二年以上而未使用土地的單位就有57個，土地面積3433.4畝，如果按每畝3萬元計算，損失10267.2萬元。為改變這種狀況，近年確定了以地生財，以財建路，以道路開發促進土地升值的思路，從而逐步形成道路建設、土地開發的良性循環。市政府對土地實行“五統一管理”，由政府直接近控制一級市場，所得收益用于城市建設。如火車站廣場、新星路、控制道路兩旁用地已達800畝。按每畝15萬元計算，尚存1.2億元。今后，政府要高度壟斷一級土地市場，通過拍賣、租賃、抵押、有償使用等形式經營土地。要強化土地用地管制與用地計劃供應，對閑置和因城市改造、退二進三或企業破產、搬遷等需要調整利用的土地，均由政府統一收回或收購儲備，統一實施出讓供應，將盤活的存量土地資產收購、儲備，可以貸款進行前期開發，再出讓或者拍賣，達到土地升值的目的，走以地生財、以卟聚財、以地建房、以房養路、利益共享、滾動發展的良性循環之路。城市市政公用設施實行承包經營和有償使用的，其使用范圍內的國有土地使用權可實行國家作價折資、入股或租賃、出讓作用。
    三是引入市場機制，對城市無形資產實行市場化運作。城市無形資產，如自然人文景觀、歷史文化遺產、民俗風情、生態環境、公交線路、街道或橋梁名稱等，是由城市派生出又獨立于城市有形資產之外的延伸資本，是構成城市國有資產的重要組成部分。過去把它當作一種社會公益性、非生產性設施，只注重它們的社會效益，而忽略了經濟效益。實踐證明，引入市場機制對這些資產實行市場化經營，也可以創造巨大的經濟效益。因此，要轉變“無償使用”觀念，樹立城市無形資產是“特殊商品”的意識，通過拍賣城市道路、廣場、橋梁、公園、建筑等設施的“冠名權”、公交線路經營權、建筑物主面和路燈廣告發布權、出租車經營權、機動車牌號使用權等，改變城市無形資產“有投入無產出”的局面，提高城市建設自我積累、自我發展能力。
    四是進一步深化投融資體制改革，多渠道籌集城市建設資金。確立多元化投資、市場化運作、企業化經營的城市建設思路。逐步建立投資、經營收益的良性循環機制，形成城市建設投資主體多元化格局，為城市建設提供更多的資金來源。建交城市基礎設施建設項目法人制度，實行特許權經營方式，吸引社會資本、私人資本和境外資本投資城市基礎設施建設。放寬市場準入，對競爭性基礎設施項目可直接放開準入，由社會資本進行建設經營，對一些需要政府干預的微利或無利基礎設施項目，采取補貼、補償的辦法吸引社會資本參與�；蛘卟扇�“建設——經營——轉讓”的BOT方式及“轉讓——經營——轉用”的TOT方式吸引投資。充分利用資本市場，擴大直接融資力度。對資源性消費實行差額累進定價收費辦法，加大出讓土地資金用于城市基礎設施建設的比例。投融資體制改革既要考慮城市基礎設施建設的資金效能，也要統籌兼顧產業支撐和企業發展后勁，合理安排，分步推進，發揮資金的最大效益，實現基礎設施建設和產業集聚的協調發展。
    五是加快城市市政公用事業體制改革，努力提高經營效益和服務水平。按照政府全面規劃、統一管理、特許經營、適度競爭的指導思想，逐步實行政企分開和市場化經營。一是要“放開一塊，搞活一塊”。城市的供水、供電、供氣、房地產、通訊等公用事業，都屬于經營性的范疇，應該逐步放開搞活，走市場化運作、產業化經營、企業化管理和社會化服務的路子，保證城市基礎設施和公用事業的高效率運營。二是要“保護一塊，提高一塊”。對于純公益事業，主要還是由政府來辦，如城市的文物、公共綠化、公共環衛等。要穩步推進市政公用事業的價格改革。按照“誰投資、誰受益，誰使用、誰付費”的原則，對能提供產品和服務、有確定受益者并能計價收費的項目，如供電、供水、供氣、交通運輸及郵電通信等，要按照“成本加稅費加微利”的原則調整價格，逐步形成投資、經營、回收的良性循環。污水處理、垃圾處理等也由純公益性轉向受益者和財政共同承擔，實行城市污水、垃圾處理收費制度。當然，城市建設與經營是一個復雜的系統工程，涉及政治、經濟、文化、民俗、產業、交通、環境等諸多因素。中小城市的擴容提質，其經濟核心力的提升，應該成為一個地方黨委、政府經濟工作的重心。婁底市在方面作了一些探索和努力，現在已經可怕看到比較美好的前景，希望我們在這方面的工作能給城市建設和經營這個系統工程的研究與探索提供有益的借鑒。中國規劃網長沙3月11日電