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    11年前的6月13日，中共中央國務院發布了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》（中發[2000]11號文件]。今天重讀這份文件，一個明確的思考的方向就是，小城鎮改革要不要新的中央文件？
    當前小城鎮改革發展，需要置于城鎮化這個宏觀背景。這與11號文件重點提出的以帶動農村經濟為背景，有了根本不同。11號文件的政策依據是十五屆三中會全的精神。十五屆三中全會于1998年10月召開，該次會議的主題是農業和農村工作問題，是對我國農村經濟、政治、文化建設進行一次全面部署。在此背景下出臺的11號文件，開宗明義指出，發展小城鎮是“帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。與2000年11號文件的背景相比，當前中國小城鎮改革發展，面臨的最大背景是，中國城市化率即將超過50%，總體上進入城市型社會。在推進城市化的過程中，小城鎮吸納了47.1%，約為1.06億的農民工數量（2008年數據）。小城鎮改革發展的時代主題因而轉變為：它在中國城市化的大背景將展現何種面貌，發揮何種作用，在城市化大格局下何去何從？
    小城鎮改革發展要解決的深層次矛盾，11年來也有了根本的變化。以前矛盾集中于提振農村經濟；現在則集中于提升城鎮公共服務的能力與水平。11號文件希望通過發展小城鎮，優化農業和農村經濟結構，增加農民收入；緩解當前國內需求不足和農產品階段性過剩的狀況，為整個工業和服務業的長遠發展拓展新的市場空間。經過11年的發展，小城鎮發展面臨的突出矛盾轉變為：經濟上去了，但城鎮政府社會管理能力嚴重不夠；人口增加了，城鎮公共服務水平嚴重不足。中國千強鎮的平均鎮區人口接近8萬，財政收入過億，然而鎮級框架下，治安、交通、環保等方面機構設置與人員顯然無法適應鎮區實際需要。在珠三角和長三角地區，這類問題十分突出。即便在中西部地區，以中央政策為主負責投資的路、電、通訊等經濟基礎設施差別不大，但是以地方政府為主負責投資的供排水、垃圾處理等環境基礎設施差別較大，對農民工就地城鎮化和農民工返鄉創業的吸引力不足。
    小城鎮改革發展所要針對的問題性質，11年來也有根本不同。11號文件所講的問題，包括小城鎮如缺乏長遠規劃、布局不合理；盲目攀比、盲目擴張；基礎設施不配套；小城鎮自身（內部）管理體制不適應市場經濟的要求等等，在現在看起來，都主要針對小城鎮自身存在的問題。11年來，這些問題在縣管鎮、市管鎮的行政框架下，基本上是能夠解決多少就解決多少。現行體制已很難拿出新的有效方案。中國當前許多小城鎮的狀況是：集聚的流動人口很多，承擔的管理職責很多。小城鎮的財力很少，可支配的權力很少。鎮領導官帽很小，小城鎮平臺很小；行政突破的欲望很足，基層發展的沖勁很足。此種情況上，沒有行政體制改革的配套，斷難為小城鎮改革發展找到新路。
    十一年過去，再回首：小城鎮經濟社會發展的現狀正在沖破行政管理體制；基層實踐正在沖破上級的條條框框；放權再收權的反反復復，需要逐漸固化為一系列制度成果。過去是試、是點，而無面、無體。在新的十一年開始的時候，重視頂層設計、制度創新非常關鍵。
    在小城鎮、農民工、城市化方面，中央應有大戰略。現在也許又到了中央需要再次思考制定小城鎮改革發展新文件的關鍵時刻了。中國規劃網北京10月9日電