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    11年前的6月13日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)[2000]11號文件]。今天重讀這份文件，一個(gè)明確的思考的方向就是，小城鎮(zhèn)改革要不要新的中央文件？
    當(dāng)前小城鎮(zhèn)改革發(fā)展，需要置于城鎮(zhèn)化這個(gè)宏觀背景。這與11號文件重點(diǎn)提出的以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為背景，有了根本不同。11號文件的政策依據(jù)是十五屆三中會全的精神。十五屆三中全會于1998年10月召開，該次會議的主題是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作問題，是對我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化建設(shè)進(jìn)行一次全面部署。在此背景下出臺的11號文件，開宗明義指出，發(fā)展小城鎮(zhèn)是“帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”。與2000年11號文件的背景相比，當(dāng)前中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展，面臨的最大背景是，中國城市化率即將超過50%，總體上進(jìn)入城市型社會。在推進(jìn)城市化的過程中，小城鎮(zhèn)吸納了47.1%，約為1.06億的農(nóng)民工數(shù)量（2008年數(shù)據(jù)）。小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的時(shí)代主題因而轉(zhuǎn)變?yōu)椋核�在中國城市化的大背景將展現(xiàn)何種面貌，發(fā)揮何種作用，在城市化大格局下何去何從？
    小城鎮(zhèn)改革發(fā)展要解決的深層次矛盾，11年來也有了根本的變化。以前矛盾集中于提振農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；現(xiàn)在則集中于提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)的能力與水平。11號文件希望通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入；緩解當(dāng)前國內(nèi)需求不足和農(nóng)產(chǎn)品階段性過剩的狀況，為整個(gè)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展拓展新的市場空間。經(jīng)過11年的發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的突出矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)椋航?jīng)濟(jì)上去了，但城鎮(zhèn)政府社會管理能力嚴(yán)重不夠；人口增加了，城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平嚴(yán)重不足。中國千強(qiáng)鎮(zhèn)的平均鎮(zhèn)區(qū)人口接近8萬，財(cái)政收入過億，然而鎮(zhèn)級框架下，治安、交通、環(huán)保等方面機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員顯然無法適應(yīng)鎮(zhèn)區(qū)實(shí)際需要。在珠三角和長三角地區(qū)，這類問題十分突出。即便在中西部地區(qū)，以中央政策為主負(fù)責(zé)投資的路、電、通訊等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施差別不大，但是以地方政府為主負(fù)責(zé)投資的供排水、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施差別較大，對農(nóng)民工就地城鎮(zhèn)化和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的吸引力不足。
    小城鎮(zhèn)改革發(fā)展所要針對的問題性質(zhì)，11年來也有根本不同。11號文件所講的問題，包括小城鎮(zhèn)如缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃、布局不合理；盲目攀比、盲目擴(kuò)張；基礎(chǔ)設(shè)施不配套；小城鎮(zhèn)自身（內(nèi)部）管理體制不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求等等，在現(xiàn)在看起來，都主要針對小城鎮(zhèn)自身存在的問題。11年來，這些問題在縣管鎮(zhèn)、市管鎮(zhèn)的行政框架下，基本上是能夠解決多少就解決多少�，F(xiàn)行體制已很難拿出新的有效方案。中國當(dāng)前許多小城鎮(zhèn)的狀況是：集聚的流動(dòng)人口很多，承擔(dān)的管理職責(zé)很多。小城鎮(zhèn)的財(cái)力很少，可支配的權(quán)力很少。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)官帽很小，小城鎮(zhèn)平臺很小；行政突破的欲望很足，基層發(fā)展的沖勁很足。此種情況上，沒有行政體制改革的配套，斷難為小城鎮(zhèn)改革發(fā)展找到新路。
    十一年過去，再回首：小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)狀正在沖破行政管理體制；基層實(shí)踐正在沖破上級的條條框框；放權(quán)再收權(quán)的反反復(fù)復(fù)，需要逐漸固化為一系列制度成果。過去是試、是點(diǎn)，而無面、無體。在新的十一年開始的時(shí)候，重視頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新非常關(guān)鍵。
    在小城鎮(zhèn)、農(nóng)民工、城市化方面，中央應(yīng)有大戰(zhàn)略�，F(xiàn)在也許又到了中央需要再次思考制定小城鎮(zhèn)改革發(fā)展新文件的關(guān)鍵時(shí)刻了。中國規(guī)劃網(wǎng)北京10月9日電