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從習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上的講話以及《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020年）》來看，縣域城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和重點(diǎn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布，2014年全國常住人口的城鎮(zhèn)化率是54.77%，單從數(shù)字上看留在鄉(xiāng)村的不到半數(shù)了，但總量7.5億城鎮(zhèn)常住人口中還有2.5億流動(dòng)人口，流動(dòng)人口基本上都是農(nóng)民，所以到目前農(nóng)民還是我國的最大群體，而在地域布局上農(nóng)民大多數(shù)居住在縣域范圍內(nèi)，所以如何做好縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃工作對(duì)全國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程至關(guān)重要。 2008年1月1日的開始實(shí)施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，提出加強(qiáng)城鄉(xiāng)布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃要求，但到目前，重視城市規(guī)劃，忽視鄉(xiāng)村規(guī)劃的現(xiàn)象并沒有得到根本性改變，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有被從根本上打破。筆者認(rèn)為，當(dāng)前各級(jí)政府編制的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃存在一些問題。并如何解決提出自己的看法。 一、當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃存在的問題 （一）中心城區(qū)定位過高。作為縣域規(guī)劃牽頭制定者的縣政府，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)大多是將中心城區(qū)作為主戰(zhàn)場，希望更多的資源絕對(duì)傾斜。具體的做法：一是高估中心城區(qū)人口規(guī)模。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)規(guī)定，決定一個(gè)城市建設(shè)用地規(guī)模的主要因素是城鎮(zhèn)常住人口，為此，城市的決策者就要在人口這方面做文章，千方百計(jì)提高人口預(yù)測數(shù)量，主要做法是以提出發(fā)展中等城市甚至是大城市為定位，虛估人口自然增長率和盲目預(yù)計(jì)外來常住城鎮(zhèn)人口數(shù)量，然后以此為依據(jù)，不斷突破城市的邊界，呈現(xiàn)攤大餅無序擴(kuò)張現(xiàn)象；二是不切實(shí)際的確定城市性質(zhì)。不少縣域規(guī)劃中提出打造高端生態(tài)宜居城市、區(qū)域性商業(yè)物流中心、大城市的副中心城市等城市功能，體現(xiàn)在規(guī)劃中最大化的布局了居住用地及商業(yè)用地規(guī)模，并且在開發(fā)建設(shè)實(shí)施過程中，特別是舊城改造過程中，因拆遷回遷安置成本高、開發(fā)商追求利益最大化等原因，經(jīng)常突破控規(guī)提出的開發(fā)強(qiáng)度來求量發(fā)展，導(dǎo)致本來就很多的住宅和商業(yè)建筑面積再次增加，導(dǎo)致部分區(qū)域出現(xiàn)“死城”、“鬼城”。三是減縮版對(duì)待公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施配套。學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老中心、圖書館、健身中心、公園綠地等公共服務(wù)設(shè)施及供電、供水、供氣、污水處理、供暖等市政基礎(chǔ)設(shè)施因?yàn)橐淮涡酝顿Y大，投資回報(bào)時(shí)間長、受公益性性質(zhì)影響等原因，很難進(jìn)行市場化運(yùn)作，大部分需要縣級(jí)公共財(cái)政來承擔(dān)，因此在規(guī)劃布局中的配置要求往往是能滿足規(guī)范底線就行。就是這樣，在項(xiàng)目具體的實(shí)施過程中，還有一部分配套設(shè)施因?yàn)椴季衷诓疬w難度大、成本高的地段，經(jīng)各方面的角力、再平衡，最后的結(jié)果是本來就不多的配套設(shè)施再次被縮減規(guī)模、異地布局甚至是直接取消。 二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃自行其是。在縣域總體規(guī)劃中，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)模已經(jīng)明確，但是因?yàn)榭h城規(guī)劃的過程中，為保證中心城區(qū)的發(fā)展，已經(jīng)將一部分城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)到縣城了，相應(yīng)的鎮(zhèn)區(qū)的建設(shè)規(guī)模壓到最低了，有的甚至低到新的規(guī)劃確定后即使不擴(kuò)展建設(shè)用地就已經(jīng)超過國家規(guī)定的程度了。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策者出于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公益事業(yè)發(fā)展、改善鎮(zhèn)街居住環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要，必須想辦法獲得建設(shè)用地空間。因此，在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃過程中，只有拋開縣域總體規(guī)劃，另起爐灶，采取類似于縣城的辦法，自行確定的鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模和建設(shè)用地規(guī)模。由于鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌力度更差，公共服務(wù)設(shè)施及市政基礎(chǔ)設(shè)施配套更加不足。 三是村莊規(guī)劃嚴(yán)重缺位。作為基本單元的村莊，屬于金字塔的最低端，從來都是被動(dòng)和服從。一是村莊的規(guī)劃布局不明確。作為村莊規(guī)劃的編制主體-鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，大多沒有確定實(shí)施集中居住資金從什么地方來，實(shí)施集中居住能從什么時(shí)間開始，實(shí)施集中居住后農(nóng)民如何解決就業(yè)等問題，更有一些地方甚至村莊如何集中都沒有明確。可以想象在此基礎(chǔ)上編制的規(guī)劃會(huì)有多大的指導(dǎo)意義。二是農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化的主角，極少被邀請(qǐng)參與到村莊規(guī)劃中來。基層的不少村民經(jīng)常提的問題是你們做了個(gè)什么規(guī)劃？要讓我們往哪里搬？試想，作為在城鎮(zhèn)化發(fā)展中主角的他們是否應(yīng)該自己決定如何集中、怎樣集中、集中之后怎么辦？可以想象如此規(guī)劃能在心理上引起他們的共鳴？三是村莊發(fā)展的空間被剝奪。村莊的新增建設(shè)用地在上位規(guī)劃中大多被鎮(zhèn)區(qū)和縣城統(tǒng)籌了，農(nóng)民自己可利用的發(fā)展空間基本沒有，可新型城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)不止只是把農(nóng)民的房子城鎮(zhèn)化，我國人多地少的現(xiàn)狀決定農(nóng)民收入的大幅度提高單靠種地肯定不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村也需要產(chǎn)業(yè)支撐，需要發(fā)展小微企業(yè)，子女成人后需要住房的剛性需求也等不及完成城鎮(zhèn)化，所以，現(xiàn)實(shí)需求與規(guī)劃的矛盾對(duì)立非常明顯。以上問題解決不了，村莊規(guī)劃難以編制，就是編制了，也只是在圖上畫畫。 二、相應(yīng)的對(duì)策 （一）科學(xué)合理確定縣城、鎮(zhèn)區(qū)、村莊的城鎮(zhèn)人口規(guī)模。根據(jù)本地區(qū)人口增長規(guī)律及城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，結(jié)合國家、省市人口增長預(yù)測及城鎮(zhèn)化水平發(fā)展計(jì)劃，正確認(rèn)識(shí)區(qū)域發(fā)展?jié)摿�，采用科學(xué)分析方法，科學(xué)預(yù)計(jì)本地方人口數(shù)量、城鎮(zhèn)人口數(shù)量以及人口在縣城、鎮(zhèn)區(qū)、村莊集中居住區(qū)及農(nóng)村的分布數(shù)量。 （二）編制覆蓋全域的城鄉(xiāng)規(guī)劃。以人口預(yù)測分布結(jié)果為依據(jù)，按照有關(guān)法律法規(guī)，編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃等多規(guī)合一的城鄉(xiāng)規(guī)劃，規(guī)劃過程中注重“政府組織，專家領(lǐng)銜，部門協(xié)同，公眾參與”的編制程序，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控規(guī)、城市設(shè)計(jì)及詳規(guī)等規(guī)劃全覆蓋。以規(guī)劃為指導(dǎo)，每個(gè)縣選幾個(gè)不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選幾個(gè)不同類型的村莊進(jìn)行試點(diǎn)，總結(jié)試點(diǎn)過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷修正規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，漸次輻射，最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施的全覆蓋。 （三）發(fā)展改革的重心向鎮(zhèn)區(qū)及村莊的集中居住區(qū)轉(zhuǎn)移。發(fā)展改革的主要目的是讓廣大人民共享發(fā)展成果，真正讓全體人民有獲得感。建國以來，特別是改革開放以來，各級(jí)政府的工作重心主要集中在城市，城市經(jīng)過長時(shí)間的積累，已有較好的基礎(chǔ)，在國家政策的宏觀調(diào)控下，應(yīng)該進(jìn)入從高速向中高速轉(zhuǎn)變的常態(tài)化發(fā)展軌道。而廣大農(nóng)村，大多處于發(fā)展的初級(jí)階段，公共服務(wù)不到位，市政配套設(shè)施差，農(nóng)田水利設(shè)施薄弱，生態(tài)體系脆弱，資金來源少，廣大鎮(zhèn)區(qū)和農(nóng)村應(yīng)該被列入國家宏觀層面發(fā)展的重心，加大資金、政策傾斜的力度，促進(jìn)生活質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。“郡縣治，天下安”，相信經(jīng)過較長一段時(shí)間的發(fā)展，廣大農(nóng)村一定會(huì)呈現(xiàn)出“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”安居樂業(yè)的大同社會(huì)形象。 作者：高密市規(guī)劃局主任科員 李述強(qiáng) (責(zé)任編輯：白雪松) |
