|
董祚繼，男，漢族，湖北省咸寧市人，十二屆全國人大代表，中國民主同盟中央常委，中共黨員，49歲，管理學(xué)博士，中國地質(zhì)大學(xué)、西南財經(jīng)大學(xué)兼職教授�，F(xiàn)任中國礦業(yè)聯(lián)合會副會長，中國礦產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)會副理事長，中國土地學(xué)會常務(wù)理事，國土資源部規(guī)劃司司長。 近年來，他不僅主持完成了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006年～2020年）》的編制，而且結(jié)合工作先后發(fā)表論文幾十篇，其中《堅守18億畝耕地紅線不動搖》、《氣可鼓不可泄——關(guān)于農(nóng)村土地管理制度改革的思考》等產(chǎn)生了較大反響。經(jīng)綠色中國年度焦點人物評委會審議，董祚繼獲得2012綠色中國年度焦點人物提名。 他是一名優(yōu)化國土利用空間的規(guī)劃者，23年來在國土資源規(guī)劃戰(zhàn)線上辛勤耕耘，有著深厚的規(guī)劃情結(jié)和專業(yè)功底。在他心中，一直有一幅綠色國土、生態(tài)家園、美麗中國的美好愿景。這些年來，他作為國土資源規(guī)劃事業(yè)的領(lǐng)軍人物，一直致力將綠色理念植根于國土資源規(guī)劃設(shè)計中，體現(xiàn)到日常具體工作里，傳遞給廣大規(guī)劃同仁與社會公眾。他就是全國人大代表、國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼。3月8日，在十二屆全國人大一次會議湖北團駐地，記者采訪了董祚繼。 國土資源規(guī)劃實踐中的綠色理念 國土資源開發(fā)利用在獲取自然資源以保障人類生存與發(fā)展之需的同時，往往伴隨著對生態(tài)環(huán)境的影響�？茖W(xué)編制國土資源規(guī)劃，一方面可引導(dǎo)開發(fā)利用行為合理布局、適度有序，最大限度減少對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，另一方面可加大國土整治力度，恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境。 參加工作以來，董祚繼先后參與或主持了三輪土地利用總體規(guī)劃編制，始終注重保護自然、綠色發(fā)展。2005年，新一輪全國土地利用規(guī)劃修編時，他極力主張將協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為重大專題深入研究，并將研究成果納入規(guī)劃中。在國務(wù)院批準(zhǔn)實施的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006年～2020年）》總共七章中“協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)”就單列了一章，創(chuàng)造性地提出“加強基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護”、“加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度”、“因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境”等建設(shè)“綠色國土”的理念和舉措。 2010年，在牽頭起草國土資源“十二五”規(guī)劃時，他又旗幟鮮明地提出“強化資源保護和節(jié)約集約利用”。在規(guī)劃中用了大量篇幅，系統(tǒng)地提出“保護土地、礦產(chǎn)和海洋資源”，“節(jié)約集約利用資源”，“積極發(fā)展綠色礦業(yè)”等，進一步充實了“綠色國土”的內(nèi)涵，豐富了“綠色國土”的實現(xiàn)路徑。 在湖北代表團駐地，手拿一本《國土規(guī)劃綱要》樣稿的董祚繼開門見山的和記者聊起了即將公布的綱要編制宗旨。 “本輪全國國土規(guī)劃突出資源環(huán)境承載能力綜合評價，以自然資源稟賦和生態(tài)環(huán)境條件為基礎(chǔ)，合理確定評價對象，明確區(qū)域國土開發(fā)利用的適宜性和限制性，選擇合理的國土空間開發(fā)戰(zhàn)略。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌重大基礎(chǔ)設(shè)施，調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，優(yōu)化城鎮(zhèn)分布格局，加強廣域國土合作，促進國土協(xié)調(diào)發(fā)展，并推進國土綜合整治。”董祚繼說。 董祚繼是較早發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行規(guī)劃體系不足的人，因此極力主張整合現(xiàn)行國土空間規(guī)劃，推動編制實施戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性的國土規(guī)劃，通過優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，加大國土保護和整治力度，從根本上解決國土開發(fā)與資源環(huán)境承載能力不匹配、資源環(huán)境破壞嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化明顯、國土空間開發(fā)利用效率和綜合效益不高等問題。 從2008年底擔(dān)任國土資源部規(guī)劃司司長開始，他就親自帶領(lǐng)團隊，對國內(nèi)外國土規(guī)劃編制情況進行深入研究，并與發(fā)展改革委、財政部和住建部等反復(fù)溝通，達(dá)成及早編制全國國土規(guī)劃綱要的共識，形成規(guī)劃綱要編制的基本思路。 董祚繼告訴記者，2010年，國務(wù)院批準(zhǔn)由國土資源部、發(fā)展改革委牽頭編制《全國國土規(guī)劃綱要（2011～2030年）》。目前，綱要送審稿已編制完成。在這部規(guī)劃中，“綠色國土”理念被提升到一個新的高度。規(guī)劃首次提出“國土開發(fā)與資源環(huán)境承載力相匹配”的基本理念，部署構(gòu)建國土集聚開發(fā)、分類保護和綜合整治“三位一體”總體格局，前所未有地加大了生態(tài)保護內(nèi)容的比重。“集聚開發(fā)”部分，結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H實施據(jù)點式開發(fā)、點軸式開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)式開發(fā)，通過集中開發(fā)促進面上保護；“分類保護”部分，圍繞人居生態(tài)環(huán)境、自然生態(tài)、自然資源、海洋生態(tài)環(huán)境，規(guī)定了不同的保護策略和措施；“綜合整治”部分，將重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)、海岸帶作為重點，加快實施國土綜合整治工程。 “不發(fā)展對不起當(dāng)代，不保護對不起后代”，董祚繼說。如何破解兩難，找到一條雙贏的道路，是他近期思考最多的問題。 長期從事土地規(guī)劃計劃管理工作，董祚繼對日益突出的土地供需矛盾感觸頗深。“‘十二五’時期，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進，用地供需矛盾將愈發(fā)突出，現(xiàn)在一些區(qū)域土地開發(fā)強度已經(jīng)達(dá)到20%～30%甚至更高，繼續(xù)擴大建設(shè)用地，資源環(huán)境承載能力不允許，目前的用地模式將難以為繼，加快轉(zhuǎn)變土地利用方式、走節(jié)約集約道路刻不容緩，必須旗幟鮮明地高舉節(jié)約集約用地大旗，以更大的決心、勇氣和智慧推動有關(guān)用地方式改革。”他在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上提出，破解兩難的關(guān)鍵是在存量土地利用上做文章，“如果我們視野更寬一些、思想再解放一些，通過積極創(chuàng)新土地利用管理方式，就可以在不增加或少增加建設(shè)用地總量的同時，拓展建設(shè)用地空間，實現(xiàn)節(jié)約資源、保護生態(tài)與保障發(fā)展的和諧統(tǒng)一”。 調(diào)查顯示，當(dāng)前我國人均農(nóng)村居民點用地達(dá)到214平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人均150平方米的國標(biāo)上限。綜合測算，全國農(nóng)村居民點用地可騰退出8000萬畝以上。如果能夠想辦法使這部分土地資源在城鄉(xiāng)間有序流動，既不會新增加對耕地的占用和破壞，又可以緩解城鎮(zhèn)發(fā)展的用地壓力，農(nóng)民還可以憑借其土地資產(chǎn)獲得可持續(xù)收入。在總結(jié)各地實踐探索的基礎(chǔ)上，董祚繼和他的同事大膽提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的改革理念，經(jīng)過反復(fù)實踐、不斷規(guī)范，當(dāng)初的理念如今已轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^成熟的土地利用管理新制度，推廣到了29個省份。這項試點也驗證了以土地資源節(jié)約集約利用促進生態(tài)環(huán)境保護與改善的可行性。由于允許縣域內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，同時要求城鄉(xiāng)土地級差收益全額返還農(nóng)村，調(diào)動了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民將其空余建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的積極性，不僅增加了耕地面積、提高了耕地質(zhì)量，也使試點地區(qū)農(nóng)村環(huán)境得到明顯改善，土地生態(tài)功能得到增強。 城鎮(zhèn)化的土地和諧 今年的政府工作報告強調(diào)，城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。要遵循城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。董祚繼向大會遞交了關(guān)于推進土地管理制度改革保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的建議。他說：“城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地關(guān)系非常大。在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展需要解決三大問題：一是地從哪里來？二是錢從哪里籌？三是究竟怎樣做才能達(dá)到和諧？” 地從哪里來？董祚繼認(rèn)為，在較高起點上推進城鎮(zhèn)化，用地需求勢必進一步擴大，導(dǎo)致用地面臨“兩難”：既要堅守耕地紅線，保障國家糧食安全，又要保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要用地，促進經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展。破解用地“兩難”，是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要前提。 錢從哪里籌？在董祚繼看來，“土地財政”有利有弊。一方面，它對支撐經(jīng)濟社會發(fā)展功不可沒。另一方面，其不足和弊端也在日益顯現(xiàn)：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展嚴(yán)重依賴土地的大規(guī)模、低成本投入，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，影響經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；透支未來謀求眼前發(fā)展，融資償債依賴未來賣地，帶來經(jīng)濟和金融的潛在風(fēng)險；一些地方不恰當(dāng)?shù)剡\用“土地財政”手段，增加了城鄉(xiāng)居民的生活負(fù)擔(dān)和就業(yè)困難，影響社會和諧穩(wěn)定；此外，高度依賴出讓土地促進發(fā)展，刺激了新增建設(shè)用地需求，影響耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)，影響可持續(xù)發(fā)展。董祚繼說，未來如何用好“土地財政”之利，而減少其“弊”，是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基礎(chǔ)保證。 怎樣才能和諧？近年來伴隨城鎮(zhèn)化進程，土地價值日益顯化，土地增值收益迅速攀升，圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，征地拆遷的過低補償引發(fā)農(nóng)民大量上訪，甚至誘發(fā)群體性事件，城市房價高漲則導(dǎo)致大量市民不滿，成為社會不和諧、不穩(wěn)定的主要因素之一。董祚繼認(rèn)為，未來妥善解決城鎮(zhèn)化土地增值收益的歸屬和公平分配問題，使發(fā)展成果惠及城鄉(xiāng)居民，促進社會和諧，是推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。 圍繞城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，如何推進土地管理制度改革？董祚繼建議，應(yīng)以試點探索加快制度供給為核心內(nèi)容，堅持“超前部署——試點示范——政策儲備——總體提升——制度供給”的工作思路推進改革進程。 改革不可能一步到位，當(dāng)務(wù)之急，董祚繼認(rèn)為應(yīng)力抓三件大事： 第一，創(chuàng)新土地管理制度，統(tǒng)籌保障發(fā)展與保護資源，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的用地保障。具體包括積極推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點，向內(nèi)涵挖潛要空間；規(guī)范推進工礦廢棄地復(fù)墾利用試點等，向結(jié)構(gòu)優(yōu)化要空間；穩(wěn)妥推進低丘緩坡土地和未利用地開發(fā)利用試點，向布局調(diào)整要空間。深入研究開發(fā)利用條件和使用政策，加大制度創(chuàng)新力度。 第二，推進土地出讓制度改革，統(tǒng)籌當(dāng)前和長遠(yuǎn)發(fā)展，逐步消除城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地出讓收入的過度依賴。解決“土地財政”問題要多管齊下、綜合治理，促進地方政府從實體經(jīng)濟發(fā)展和稅收中獲取穩(wěn)定收益。其中一個重要方面是改革土地出讓收益獲取方式，減少地方政府的“賣地”沖動。一是建議加快推行工業(yè)用地出讓彈性年期和租賃制，將直接一次性收取地價款方式，改為逐年收取土地租金和稅收為主的方式。二是建議試點建立土地基金制度，實現(xiàn)土地收益年際之間的合理分配，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。三是建議規(guī)范有序推進集體建設(shè)用地進入市場。此外，可通過改革完善土地征收、土地收購儲備、土地集中供給、土地招拍掛等制度，既為地方政府通過土地創(chuàng)造收益提供可能，又改變地方政府對土地財政的過度依賴。 第三，深化農(nóng)村土地管理制度改革，統(tǒng)籌土地資源利用與農(nóng)民權(quán)益保護，促進城鎮(zhèn)化過程中的人地和諧與社會和諧。具體包括，加快推進征地制度改革；有序推進集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；改革和完善宅基地管理。 改革的大環(huán)境至關(guān)重要。董祚繼建議，應(yīng)從強化土地管理制度改革的法律保障、做好改革的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計、尊重群眾和基層的首創(chuàng)精神三方面著手，為改革創(chuàng)造條件。 首先，當(dāng)前亟須加快《土地管理法》、集體土地征收補償條例、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法等立法進程，將成熟的改革經(jīng)驗上升為法律法規(guī)，用法治手段鞏固改革成果。其次，做好改革的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計。解決土地財政問題，需要與改革現(xiàn)行財稅體制、干部政績考核機制統(tǒng)籌考慮。加強房地產(chǎn)市場調(diào)控、解決“小產(chǎn)權(quán)房”和農(nóng)民半城市化問題，需要戶籍、土地、社保等多部門政策聯(lián)動和配合�？傊�，推進土地管理制度改革，需要國家層面統(tǒng)籌考慮、總攬全局，做好總體規(guī)劃和頂層設(shè)計，最大限度地匯集改革共識，形成合力。 “與此同時，要尊重群眾和基層的首創(chuàng)精神�；鶎訉嵺`和群眾創(chuàng)造是制度創(chuàng)新的源泉。”董祚繼肯定地說，只要方向正確、實踐證明卓有成效、群眾普遍歡迎，就應(yīng)該在完善制度、規(guī)范管理的基礎(chǔ)上堅定不移推進。?在采訪的最后，董祚繼告訴記者“敏于事，慎于言，力于行”是自己的人生格言。這些年來，他就是這樣，在自己的崗位上，一直秉持“積沙成塔”的信念，一步一個腳印地推動著“綠色國土”建設(shè)。我們有理由相信，在他的倡導(dǎo)和推動下，綠色國土、生態(tài)家園、美麗中國將成為更多人的共同愿景。 |
