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相對集中行政處罰權，是指將若干有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統(tǒng)一行使；行政處罰權相對集中后，原有行政機關不再行使被統(tǒng)一行使的行政處罰權。相對集中行政處罰權作為一項法律制度，是由1996年第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)所首先規(guī)定的。據(jù)統(tǒng)計，自1997年以來，國務院法制辦已批準了23個省、自治區(qū)的79個城市和3個直轄市開展相對集中行政處罰權試點工作[1]。盡管試點工作取得了一定成效，對深化行政管理體制改革、加強行政執(zhí)法隊伍建設、改進行政執(zhí)法狀況、提高依法行政水平起到了積極的作用，但筆者認為，將城市規(guī)劃行政處罰權納入集中范圍的做法，其合法性、合理性及可行性均值得探討。
1、相對集中城市規(guī)劃行政處罰權的模式有三：全部集中、部分集中與不集中
國務院2002年8月22日做出的《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(國發(fā)[2002]17號文件)規(guī)定：“根據(jù)試點工作的經(jīng)驗，省、自治區(qū)、直轄市人民政府在城市管理領域可以集中行政處罰權的范圍，主要包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)規(guī)定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準、環(huán)境衛(wèi)生標準的建筑物或者設施；城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權……”。據(jù)此，相對集中城市規(guī)劃行政處罰權的做法不外乎全部集中與部分集中兩種。后者又有若干不同的操作方式，如廣州、天津等市“行使規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權，強制拆除不符合城市容貌標準的違法建筑物或者設施”的做法；南京市“行使城市規(guī)劃管理方面有關法規(guī)規(guī)定的對未經(jīng)批準搭建臨時建筑物、構筑物行為的行政處罰權”的做法；哈爾濱市“查處在道路、廣場違法修建臨時建筑物和圍墻、煙囪、水塔、雕塑等構筑物及違法建造200 m2以下小型公建和個人住宅的行為”的做法等。此外，還有一種不集中的做法，如深圳市就未將城市規(guī)劃行政處罰權列入集中的范圍[2]。
２、城市規(guī)劃行政處罰權相對集中的做法，違反了職權法定、法制統(tǒng)一等若干法律原則及城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理制度
2.1違反了職權法定原則
行政法治的第一要義就是職權法定。所謂職權法定，是指各級政府所有行政機關的職權都必須由法律或由法律授權法規(guī)做出規(guī)定。行政機關必須履行法定的職權，不得不履行、越權履行，更不能濫用職權，否則，必須承擔行政法律責任。如城市規(guī)劃行政主管部門對違法建設的行政處罰權就是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》(以下簡稱《城市規(guī)劃法》)第四十條授予的。當前，我國行政管理領域正在進行改革。筆者認為，行政管理體制的改革應當與行政執(zhí)法體制的建立與完善進行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合考慮。僅為一類管理(城市管理)，且只限一種行政執(zhí)法職能(行政處罰)，就改變包括《城市規(guī)劃法》在內的數(shù)個乃至數(shù)十個單行法律、法規(guī)已有的行政執(zhí)法權，明顯不符合職權法定的行政管理一般原則。如此重大的執(zhí)法體制改革，事先沒有經(jīng)過充分論證，更沒有不同意見和兩個以上的方案可供選擇，它所造成的影響是無法估量的[3]。
2.2違反了法制統(tǒng)一原則
法制統(tǒng)一是我國社會主義法制的一項重要原則，也是WTO規(guī)則確定的重要原則之一。《中華人民共和國憲法》第五條規(guī)定：“國家維護法制的統(tǒng)一和尊嚴。”《中華人民共和國立法法》第四條規(guī)定：“立法應當依照法定權限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。”中國加入世貿組織也要求我們以統(tǒng)一、公正、合理的方式，適用和實施有關的法律、法規(guī)及其它措施。《城市規(guī)劃法》已對我國城市規(guī)劃管理的制度、程序和實施主體做了統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)法制統(tǒng)一原則，在當前單行法律未做修改的情況下，不宜對既定內容做出改變。否則，有的地方集中了，有的地方尚未集中；有的管理領域集中了，有的尚未集中；有的權限集中了，有的尚未集中。顯然這樣不利于法制的統(tǒng)一與穩(wěn)定。從更深層次上講，以國務院法制辦復函的形式對行政處罰的實施主體做出改變只是一種內部行政程序。行政管理相對人對集中行使的權力來源、職權內容、權力界限及主體資格等均無法了解。從規(guī)范行政主體的立法目的看，這也是一個不可忽視的問題。
2.3違反了城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理制度
(1)相對集中城市規(guī)劃行政處罰權的做法與國家有關加強城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理的要求不相符合。
城市規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性很強的工作，是城市建設和發(fā)展的“藍圖”，是管理城市的重要依據(jù)，必須實行集中統(tǒng)一的管理模式，其權力不能分割和下放。這一點，在《城市規(guī)劃法》、國務院《關于加強城市規(guī)劃工作的通知》(國發(fā)[1996]18號文件)、國務院辦公廳《關于進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》(國辦發(fā)[2000]25號文件)中都有明確規(guī)定，國務院發(fā)布的《關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國發(fā)[2002]13號文件)再次重申了這一要求。建設部等九部委《關于貫徹落實〈國務院關于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》(建規(guī)字[2002]204號文件)進一步明確指出，市級規(guī)劃管理權不能下放，已下放的要立即糾正。城市規(guī)劃行政處罰權是城市規(guī)劃管理權的一個重要組成部分，缺失了城市規(guī)劃行政處罰權的行政管理權不是完整意義上的城市規(guī)劃管理權。因此，相對集中城市規(guī)劃行政處罰權與下放城市規(guī)劃的審批權并無實質的區(qū)別，同樣有違國家規(guī)定的城市規(guī)劃集中統(tǒng)一管理制度。我們決不能一邊強調規(guī)劃集中，另一邊卻放權。作為經(jīng)濟特區(qū)的深圳市未將城市規(guī)劃行政處罰權納入相對集中的范圍，個中緣由值得我們深思。
(2)賦予區(qū)級執(zhí)法機構城市規(guī)劃行政處罰權的做法與《城市規(guī)劃法》的規(guī)定不相一致。
關于區(qū)級規(guī)劃管理機構及其權限，我們認為，《城市規(guī)劃法》規(guī)定的縣級以上地方人民政府是指不含設區(qū)的市所轄的區(qū)人民政府。關于這一點，在國務院國發(fā)[1996]18號文件、國辦發(fā)[2000]25號文件及國發(fā)[2002]13號文件中都有明確規(guī)定。但實踐中，有些試點城市在區(qū)一級設立執(zhí)法機構，有的區(qū)級執(zhí)法機構還是一級獨立的行政執(zhí)法主體，并以自己的名義行使城市規(guī)劃行政處罰權。這一點是明顯違反《城市規(guī)劃法》、《行政處罰法》及國務院上述文件的規(guī)定的。而國發(fā)[2002]17號文件卻規(guī)定：“要明確市、區(qū)兩級集中行使處罰權的行政機關的職能和責任，探索同一系統(tǒng)上下級部門之間合理分工、協(xié)調運作的新機制，解決目前行政執(zhí)法中同一事件多頭管理和各級執(zhí)法部門職權大體相同、多層執(zhí)法、重復管理問題……原則上層級較高的部門主要側重于政策研究、監(jiān)督指導和重大執(zhí)法活動的協(xié)調，具體的執(zhí)法活動主要由基層執(zhí)法隊伍承擔。”國務院這一文件似乎為區(qū)級行政機關實施城市規(guī)劃行政處罰提供了政策依據(jù)。
３、城市規(guī)劃行政處罰權的相對集中，給城市規(guī)劃管理帶來了許多負面影響
3.1削弱了城市規(guī)劃行政主管部門的監(jiān)督檢查權
(1)城市規(guī)劃行政處罰權的相對集中，削弱了城市規(guī)劃行政主管部門對違法行為的監(jiān)督檢查權。
城市規(guī)劃行政處罰權相對集中后，各級城市規(guī)劃部門原有監(jiān)察人員及裝備全部或部分劃出，納入行使相對集中行政處罰權的行政機關序列。從一定意義上說，行政監(jiān)督檢查權和行政強制措施權是附屬于行政處罰權的。因而，行政處罰權相對集中之后，行政監(jiān)督檢查權和行政強制措施權也隨之轉移。這樣一來，城市規(guī)劃部門既沒有負責監(jiān)督檢查的專門人員，又沒有相應的職責，對“一書兩證”核發(fā)后的實施情況不得而知，使得城市規(guī)劃真正成了“墻上掛掛”的飾品。對建設單位而言，往往“報批要求高，實施要求低”。由于批后管理不銜接，一些單位在領取“一書兩證”后，常常在實施中大搞違法建設，且以種種理由制造障礙逃避懲處，甚至拒絕規(guī)劃管理人員入場檢查，使得違法建設難以被及時發(fā)現(xiàn)和糾正，而一旦形成事實，卻又給處罰帶來難度。
(2)城市規(guī)劃行政處罰權的相對集中，還削弱了上級城市規(guī)劃行政主管部門對下級規(guī)劃部門的監(jiān)督權。
國發(fā)[2002]17號文件規(guī)定，對行使相對集中行政處罰權的行政機關做出的具體行政行為不服而提出行政復議申請的，可由本級人民政府和上一級行使相對集中行政處罰權的機關依法受理。筆者認為，這一規(guī)定不符合《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《組織法》)。《行政復議法》第十二條第一款規(guī)定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。”《組織法》第五十七條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領導，并且受上級人民政府主管部門的領導或業(yè)務指導。”我們認為，行使相對集中行政處罰權的行政機關的權限依法原本屬于同級政府相關工作部門，也就是說，其行使的職權實為各工作部門的法定職權，只不過這一權限現(xiàn)已不再由各部門行使，而由另一機關集中行使而已，因此，其行使職權的行為仍然應接受相應的上級主管部門的指導與監(jiān)督。在《組織法》未做修改的情況下，即便國務院作為最高國家行政機關，也無權改變。否則，《憲法》和法律規(guī)定的上級主管部門對下級工作部門的領導或業(yè)務指導職權將無從實現(xiàn)，這對行政管理是十分有害的。可以想象，復議監(jiān)督權的缺失，將使上級規(guī)劃部門的監(jiān)督檢查權形同虛設。國發(fā)[2002]13號文件和建設部等九部委提出的“規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的行政行為”、“建立健全規(guī)劃實施的監(jiān)督機制”、“建立行政糾正和責任追究制度”的措施和目標也將落空。
3.2增加了城市規(guī)劃執(zhí)法的環(huán)節(jié)
在實踐中，由于具有相對集中行政處罰權的行政機關及其工作人員往往不參與城市規(guī)劃的編制，不參與具體規(guī)劃項目的選址、論證及“一書兩證”的核發(fā)，其對違法建設項目的相關情況的知曉程度低，增加了其調查取證的難度。一旦遇到相對人不配合時，更是“寸步難行”。在實踐中，執(zhí)法人員往往苦于在規(guī)劃部門與違法現(xiàn)場之間來回奔走。有的試點城市規(guī)定，對于“影響城市規(guī)劃但尚可以采取改正措施”的違法建設，由規(guī)劃部門與具有相對集中行政處罰權的行政機關共同認定；有的規(guī)定行政處罰決定還需報經(jīng)規(guī)劃部門批準。這更使得原本由一個機關即可解決的問題毫無必要地在兩個機關之間周旋，影響了執(zhí)法的效率。
3.3造成部分執(zhí)法權限不清
3.3.1關于相對集中的權限性質
根據(jù)國務院及國務院法制辦有關文件，集中的僅僅是“行政處罰權”，非“行政處罰權”則當然不被集中。我們知道，《行政處罰法》將行政處罰的種類確定為六類。據(jù)此，現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定的有關法律責任措施并非皆為行政處罰。如《城市規(guī)劃法》和《江蘇省實施〈城市規(guī)劃法〉辦法》規(guī)定的“限期整理或者恢復原有的地形地貌”、“責令限期履行調整用地決定”即不屬于行政處罰。照此理解，上述行政處罰措施權不在集中的范圍之內。這里要特別提出的是《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“限期拆除或沒收違法建筑物、構筑物或者其它設施”。“沒收”屬于行政處罰，這是沒有異議的，但“責令限期拆除”是否屬于行政處罰？過去，我們都認為其屬于行政處罰，實踐中也將之作為行政處罰來操作。因為其符合行政處罰的基本特征，且《行政處罰法》第八條第七項也有“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰”的規(guī)定。但國務院法制辦在《對四川省人民政府法制辦公室〈關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示〉的答復》(國法秘函[2000]134號)中明確指出，“責令限期拆除”不屬于行政處罰[4]。照此理解，“責令限期拆除”也不在集中的范圍之內，這是否可以將相對集中行政處罰權的集中范圍理解為僅限于對違法建設的罰款、沒收的行政處罰權？
3.3.2關于集中行使的權限種類
對于相對集中的城市規(guī)劃行政處罰權的范圍，國務院法制辦有關復函一般只做籠統(tǒng)規(guī)定，如“行使城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權”。實踐中有兩個問題：一是城市規(guī)劃編制等專業(yè)法規(guī)規(guī)定的處罰權。如《城市規(guī)劃編制單位資質管理規(guī)定》(建設部第84號令)第二十八條、第二十九條、第三十一條、第三十二條對無資質證書單位承擔城市規(guī)劃編制業(yè)務、超越資質證書范圍承接規(guī)劃編制任務等六類違法行為的法律責任做了具體規(guī)定，包括責令停止編制、警告、罰款、收回資質證書等。上述行政處罰權是否也在集中的范圍之內？二是與城市規(guī)劃有關的其它部門的法律、法規(guī)規(guī)定的處罰權。如《中華人民共和國軍事設施保護法實施辦法》(國務院、中央軍委第298號令)第四十三條規(guī)定：“違反本辦法第九條、第十條、第十一條的規(guī)定，在水域軍事禁區(qū)、軍事管理區(qū)內或者軍民合用港口的水域建筑、設置非軍事設施的，由城市規(guī)劃、交通、漁業(yè)行政主管部門依據(jù)各自的職權責令停止興建活動；已建成的，責令限期拆除。”該法第四十六條、第四十八條、第四十九條、第五十條亦有類似規(guī)定。《中華人民共和國軍事設施保護法實施辦法》明顯不屬于城市規(guī)劃管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，照此理解上述行政處罰權顯然未被集中。但如果該行為發(fā)生在城市規(guī)劃區(qū)內，應由具有相對集中行政處罰權的行政機關管轄，還是由規(guī)劃部門管轄？
3.3.3關于集中執(zhí)法的地域范圍
關于我國現(xiàn)行城市規(guī)劃、建設、管理法律、法規(guī)、規(guī)章適用的范圍，有三種不同的表述方法：一是“城市規(guī)劃區(qū)”，如《城市規(guī)劃法》第二條所規(guī)定的“制定和實施城市規(guī)劃，在城市規(guī)劃區(qū)內進行建設，必須遵守本法”；二是“城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內”，如《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二條所規(guī)定的“在中華人民共和國城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內取得房地產(chǎn)開發(fā)用地的土地使用權，從事房地產(chǎn)開發(fā)、房地產(chǎn)交易，實施房地產(chǎn)管理，應當遵守本法”；三是“城市”，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二條所規(guī)定的“在中華人民共和國城市內，一切單位和個人都必須遵守本條例”。除此之外，還有“城市市區(qū)”的提法。如《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》第二十三條的規(guī)定等。我們認為，“城市規(guī)劃區(qū)”、“城市規(guī)劃區(qū)國有土地范圍內”、“城市”、“城市市區(qū)”的概念各不相同，因而，地域管轄權也各異，而國務院法制辦對此通常只做原則規(guī)定。有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府往往在實施中又忽視了上述法律、法規(guī)適用范圍的差異，造成法律、法規(guī)的適用范圍與集中執(zhí)法的地域范圍之間相互“打架”。如國務院法制辦[2000]156號復函規(guī)定：“江蘇省人民政府可以在揚州市開展相對集中行政處罰權試點工作”，而江蘇省政府辦公廳《關于在揚州市開展相對集中行政處罰權試點工作的通知》(蘇政辦發(fā)[2001]13號文件)規(guī)定：“相對集中行政處罰權工作限在城區(qū)進行”。這里就涉及三個不同的概念，即“揚州市”、“揚州市城市規(guī)劃區(qū)”、“揚州市城區(qū)”。依據(jù)[2000]156號復函，揚州市相對集中行政處罰權的行政機關的地域管轄權為“揚州市”；依據(jù)《城市規(guī)劃法》則為“(揚州市)城市規(guī)劃區(qū)”；而依據(jù)蘇政辦發(fā)[2001]13號文件，則僅限于“(揚州市)城區(qū)”。那么，揚州市具有相對集中行政處罰權的行政機關的地域管轄權究竟應如何確定？
3.4影響了城市規(guī)劃的實施
根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，違法建設的處罰(理)措施包括責令停止建設、限期拆除、沒收、責令限期改正、罰款等。在實踐中，違法建設的拆與罰、停與建，在很大程度上取決于其是否“嚴重影響城市規(guī)劃”。而對這一標準的認定，實體法僅有原則性規(guī)定，大量的依據(jù)存在于城市規(guī)劃技術規(guī)范和已生效的各項城市規(guī)劃之中。對于具有相對集中行政處罰權的行政機關的執(zhí)法人員而言，熟練理解并靈活運用這些為數(shù)眾多且技術性較強的規(guī)范，并能熟悉不同層次的各項城市規(guī)劃的內容，至少在現(xiàn)階段是十分困難的，也是極不現(xiàn)實的。在實踐中，城市規(guī)劃部門與相對集中行政處罰權的行政機關又系兩個互不隸屬的獨立的行政主體，相互之間往往互不通氣，大量的違法建設由具有相對集中行政處罰權的行政機關直接處理。由于這些機關的經(jīng)費難以得到保障，因而以罰代法、以罰代拆的情況時有發(fā)生，實際上為違法建設的存在另外開辟了一條通道，助長了違法當事人的僥幸心理。
４、城市規(guī)劃行政處罰權不宜納入相對集中的范圍
城市規(guī)劃執(zhí)法與其它行業(yè)的行政執(zhí)法相比，有明顯的不同之處：一是城市規(guī)劃執(zhí)法的綜合性。城市規(guī)劃本身涉及社會的領域廣泛，在規(guī)劃實施時，需要綜合、平衡和協(xié)調各方面的利益，正確處理宏觀與微觀、整體與局部、近期與遠期等方面的關系。因此，城市規(guī)劃執(zhí)法調整的社會關系是十分復雜的。二是城市規(guī)劃違法的嚴重危害性。違法建設對城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理等都有不同程度的影響，有的甚至不易察覺，形成隱患，一旦災害發(fā)生，損失無法挽回。因此，對規(guī)劃違法行為的查處事關城市的發(fā)展和未來，必須由具有法定職權的專業(yè)執(zhí)法隊伍來實施，且這支隊伍必須受規(guī)劃部門領導，能夠依據(jù)法律和規(guī)劃行使職權。三是城市規(guī)劃執(zhí)法程序的復雜性。從以往的實踐看，對城市規(guī)劃違法案件的查處大多適用一般程序，且經(jīng)歷的時間長，很少適用簡易程序。四是城市規(guī)劃執(zhí)法具有較強專業(yè)技術性。基于以上理由，城市規(guī)劃執(zhí)法不具備相對集中的前提條件，不應納入相對集中的范圍。當前，各省、自治區(qū)、直轄市正根據(jù)國發(fā)[2002]17號文件的授權，全面推進相對集中行政處罰權制度。筆者以為，有關部門應結合行政體制改革，實事求是地對相對集中行政處罰權的試點情況進行深入細致的調研，在此基礎上，確定可以集中的權限和范圍，決不能草率集中、盲目合并、無限擴大、一哄而起，走“分久必合，合久必分”的老路。
(責任編輯：瑋鋒)
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