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【導(dǎo)讀】1980年～2003年，中國(guó)設(shè)市城市從223個(gè)增加到660個(gè)，建制鎮(zhèn)從2800多個(gè)增加到20226個(gè)；城鎮(zhèn)人口從19140萬(wàn)增加到52376萬(wàn)，全國(guó)城鎮(zhèn)化率從19.4％提高到40.5％。
１、中國(guó)城鎮(zhèn)的巨大發(fā)展和面臨的挑戰(zhàn)
1.1巨大發(fā)展
中國(guó)城市自改革開(kāi)放25年來(lái)的發(fā)展和變化是巨大的。
1980年～2003年，中國(guó)設(shè)市城市從223個(gè)增加到660個(gè)，建制鎮(zhèn)從2 800多個(gè)增加到20 226個(gè)；城鎮(zhèn)人口從19 140萬(wàn)增加到52 376萬(wàn)，全國(guó)城鎮(zhèn)化率從19.4％提高到40.5％。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界各國(guó)的城市化率從20％提高到40％，英國(guó)用了120年，法國(guó)用了100年，德國(guó)用了80年，美國(guó)用了40年，日本、前蘇聯(lián)用了30年，而我國(guó)僅用了22年，其速度之快是世上少有的。
城市不但在數(shù)量上增加了，人口規(guī)模上增長(zhǎng)了，而且在城市功能，包括住宅和基礎(chǔ)設(shè)施的水平上都得到了很大的提升。例如，就城鎮(zhèn)居民的居住水平而言，人均住宅建筑面積從20多年前的6 m2～8 m2，提高到2003年的23 m2左右。
這樣的成就在我國(guó)歷史上是前所未有的，世界為之驚嘆。
今天的中國(guó)，既有一批沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、比較現(xiàn)代化的城市，也有一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、甚至產(chǎn)業(yè)衰退的城市(如一部分資源型城市)。
在我國(guó)發(fā)達(dá)的城市中，信息化、汽車化、郊區(qū)化，乃至交通堵塞、貧富分化等發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市才有的現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，而落后的基礎(chǔ)設(shè)施、大量的流動(dòng)人口、非正規(guī)的經(jīng)濟(jì)、不衛(wèi)生的居住環(huán)境等發(fā)展中國(guó)家的城市特征也同時(shí)存在。
在一些產(chǎn)業(yè)衰退的城市，人們的生活和環(huán)境狀況仍然很差。
1.2面臨的挑戰(zhàn)
(1)經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)。
外國(guó)企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，其領(lǐng)域已經(jīng)不僅限于投資、技術(shù)、產(chǎn)品方面，而是已逐漸擴(kuò)大到金融、保險(xiǎn)、資訊、設(shè)計(jì)及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等更多領(lǐng)域。
全球化的影響不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，而且體現(xiàn)在文化、教育等方面，更深刻的是體現(xiàn)在價(jià)值觀念上。全球化更現(xiàn)實(shí)的影響，體現(xiàn)在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)的激發(fā)。中國(guó)城市今天無(wú)一例外地關(guān)注自己的核心競(jìng)爭(zhēng)力。
(2)資源短缺帶來(lái)的制約。
中國(guó)是一個(gè)資源大國(guó)，但是就人均擁有資源的水平和現(xiàn)在的消費(fèi)模式而言，中國(guó)又是一個(gè)資源短缺的國(guó)家。
我國(guó)城市的發(fā)展，如果仍然以現(xiàn)在和若干年來(lái)已成為“慣性”的增長(zhǎng)模式增長(zhǎng)，即人口規(guī)模無(wú)限增長(zhǎng)、用地?zé)o限擴(kuò)大、汽車不斷增加、對(duì)水源和能源的無(wú)節(jié)制使用、對(duì)自然資源和歷史文脈的任意破壞等，那么，這種發(fā)展將不可能持續(xù)多久，各種“危機(jī)”必將來(lái)臨。
因此，必須冷靜地看到，資源短缺是今后中國(guó)城市發(fā)展最主要的“瓶頸”之一。增長(zhǎng)模式的轉(zhuǎn)變是中國(guó)城市必然的選擇。
(3)快速城鎮(zhèn)化帶來(lái)的壓力。
20世紀(jì)90年代后半期以來(lái)，城鄉(xiāng)差別加大，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民等所謂的“三農(nóng)”問(wèn)題成為國(guó)家特別關(guān)注的重要問(wèn)題，推進(jìn)城鎮(zhèn)化成為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施。
城鎮(zhèn)化促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是過(guò)快的城鎮(zhèn)化也從另一方面增加了城市的壓力，主要表現(xiàn)在就業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供方面。
如果今后(至2020年)，全國(guó)城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)以年均1個(gè)百分點(diǎn)計(jì)，那么，每年平均就要新增城鎮(zhèn)人口1 800萬(wàn)，為此須提供800多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，這對(duì)當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)仍較嚴(yán)峻的城鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。
(4)大量城市問(wèn)題帶來(lái)的困惑。
城市的快速發(fā)展，不可避免地帶來(lái)城市問(wèn)題。
當(dāng)前困擾中國(guó)大城市的首要問(wèn)題莫過(guò)于交通問(wèn)題，交通堵塞，平均車行速度下降，公交出行比例低，而且有降低的趨勢(shì)。城市環(huán)境質(zhì)量問(wèn)題，包括大氣、水、噪聲等污染，雖有所控制，但狀況沒(méi)有得到很大改善。
城市防災(zāi)、減災(zāi)能力薄弱，廢棄物和廢水處理普及程度不夠，綠化覆蓋率不高，中低收入階層的居住仍存在困難等。
我國(guó)城市問(wèn)題的解決還需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，花很大的力氣。
1.3中國(guó)城市擔(dān)負(fù)著重大的任務(wù)與歷史使命
(1)黨中央提出“全面建設(shè)小康社會(huì)”的戰(zhàn)略任務(wù)，城市充當(dāng)著重要的角色。
根據(jù)近年的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)GDP的70％、國(guó)家稅收的80％、第三產(chǎn)業(yè)增加值的85％、高等學(xué)校和科研力量的90％以上均出自城市。
(2)預(yù)計(jì)2020年前，全國(guó)將有3億農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，其數(shù)量大于現(xiàn)在美國(guó)的總?cè)丝�，城�?zhèn)要妥善地容納他們。
(3)城鎮(zhèn)既是環(huán)境的“享用者”，也是污染環(huán)境的“源頭”。全國(guó)大氣、江河環(huán)境質(zhì)量的改善，很大程度上依賴于城鎮(zhèn)對(duì)環(huán)境的控制和管理。
(4)隨著人民生活水平的提高，小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，人民對(duì)城市生活居住質(zhì)量的需求日益增加和提高。
可以判斷，中國(guó)的城鎮(zhèn)將長(zhǎng)期處于發(fā)展和增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)之中。
２、中國(guó)城市規(guī)劃的變革
中國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃事業(yè)的50年可以簡(jiǎn)單地分成前25年和后25年。前25年處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，后25年處于經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的時(shí)期。
經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型必然會(huì)牽動(dòng)政治機(jī)構(gòu)、機(jī)制、管理方法、模式及社會(huì)、文化、教育等各個(gè)方面的變革，尤其深刻的是觀念上的變化。這些變化，一定會(huì)影響城市規(guī)劃從理念、原則到方法的變革。當(dāng)前我國(guó)的城市規(guī)劃正在經(jīng)歷這個(gè)過(guò)程。
為了適應(yīng)快速城鎮(zhèn)化的要求和面對(duì)今后的巨大挑戰(zhàn)，分析這種變革，有助于我們理性地認(rèn)識(shí)這種變革的必然性和必要性。
2.1城市規(guī)劃從被動(dòng)式走向主動(dòng)式
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃決定著城市的發(fā)展重點(diǎn)、速度和規(guī)模，而城市則被看作是生產(chǎn)和生活的“基地”，城市發(fā)展的主要?jiǎng)恿κ菄?guó)家的工業(yè)建設(shè)，城市規(guī)劃則是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的繼續(xù)和具體化”，是一種“被動(dòng)式”的設(shè)計(jì)工作。“設(shè)計(jì)任務(wù)”來(lái)自經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)自國(guó)家制定的“定額指標(biāo)”。
經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌后的25年，城市規(guī)劃最具有實(shí)質(zhì)性的變化是從“被動(dòng)式”的設(shè)計(jì)走向“主動(dòng)式”的規(guī)劃。首先是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐漸完善，改變了資源配置的方式，從生產(chǎn)要素的計(jì)劃配置走向越來(lái)越多地依靠市場(chǎng)的配置；計(jì)劃的作用從過(guò)去的主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)的性質(zhì)，從而逐漸被“淡化”；經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，影響著社會(huì)思想文化的方方面面，改變著人們的價(jià)值觀念；人們提高了對(duì)城市在國(guó)家全面發(fā)展中的地位和重要作用的認(rèn)識(shí)，這是具有關(guān)鍵性的一個(gè)重要變化。人們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，21世紀(jì)的城市，以及由城市群構(gòu)成的區(qū)域是國(guó)家在全球競(jìng)爭(zhēng)中的核心力量。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的因素主要集中在城市；建設(shè)社會(huì)主義強(qiáng)大的物質(zhì)技術(shù)的基礎(chǔ)和精神基礎(chǔ)，也主要集中在城市(李瑞環(huán)，20世紀(jì)80年代中期)。城市規(guī)劃在這種背景下，必然會(huì)被賦予完全不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一種新的、主動(dòng)性的、重要的作用。這種作用，在很大程度上改變了為我們所熟悉的傳統(tǒng)城市規(guī)劃的許多理念、原則和方法。
2.2 25年的深刻變革
回顧一下我國(guó)城市規(guī)劃領(lǐng)域后25年來(lái)已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的主要變革：
(1)將城市和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略研究引入城市規(guī)劃，作為確定城市發(fā)展方向和動(dòng)力的依據(jù)，解決了城市規(guī)劃的“前提”。
(2)逐步改變了城市規(guī)劃僅是“未來(lái)美好藍(lán)圖”終極狀態(tài)的性質(zhì)，加強(qiáng)規(guī)劃作為政府管理城市的一種“公共政策”的作用，使規(guī)劃從圖板走向?qū)嶋H。
(3)城市設(shè)計(jì)的大量實(shí)踐體現(xiàn)了其在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要作用，以及認(rèn)識(shí)其與城市規(guī)劃的異同關(guān)系。
(4)城市規(guī)劃的管理從行政方法走向科學(xué)決策與法治。
(5)理念的深化與思維方法的變化。
2.2.1城市戰(zhàn)略
城市的發(fā)展有其自身的客觀規(guī)律。這個(gè)認(rèn)識(shí)有別于城市的發(fā)展依賴于自上而下的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的安排。
20世紀(jì)80年代初，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界就討論過(guò)城市發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題。
20世紀(jì)90年代后半期以來(lái)，在新的發(fā)展形勢(shì)下，一批特大城市開(kāi)始結(jié)合本城市的實(shí)際，研究發(fā)展的戰(zhàn)略，尋找進(jìn)一步發(fā)展的方向。這種研究的特點(diǎn)是：①全面綜合，高瞻遠(yuǎn)矚；②把城市和區(qū)域結(jié)合起來(lái)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；③視野從區(qū)域擴(kuò)展到全國(guó)，甚至全球；④重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，結(jié)合交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、地理，以及地緣政治等。
基本方法是在深入研究每個(gè)具體城市現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，科學(xué)地制訂發(fā)展策略、步驟和措施。
研究城市發(fā)展戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期城市規(guī)劃的一個(gè)重要發(fā)展和進(jìn)步。值得注意的是：①應(yīng)該首先重視大城市和大城市地區(qū)，以及都市連綿區(qū)的戰(zhàn)略研究；②研究范圍應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)的中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)；③發(fā)展的策略除了競(jìng)爭(zhēng)以外，還應(yīng)包括互利合作；④一切發(fā)展戰(zhàn)略最終都要落實(shí)到空間和地域上，與空間地域的環(huán)境合理容量和建設(shè)條件取得平衡。
城市發(fā)展的兩個(gè)基本目標(biāo)是：產(chǎn)出性的最大化和宜居性的最優(yōu)化。每個(gè)城市都需要增強(qiáng)實(shí)力(硬實(shí)力和軟實(shí)力)，以求產(chǎn)出的增大，同時(shí)又要?jiǎng)?chuàng)造優(yōu)化的環(huán)境，以提高生活居住的質(zhì)量。這是發(fā)展戰(zhàn)略的根本目的所在。
2.2.2公共政策
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全方位開(kāi)放的條件下，城市規(guī)劃既要適應(yīng)和促進(jìn)城鎮(zhèn)的高速發(fā)展，又要管理好這種發(fā)展。這就必然地賦予了城市規(guī)劃作為政府管理城市的職能和手段。概括起來(lái)，城市規(guī)劃管理城市的職能表現(xiàn)為一種“公共政策”。
城市規(guī)劃的基本作用包括引導(dǎo)和控制兩個(gè)主要方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃首先要做的是控制，即控制一切必須控制的地區(qū)(或地段)，包括生態(tài)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、歷史文化保護(hù)地段、重要的公共和市政設(shè)施用地等，嚴(yán)格實(shí)施“五線”(紅線、藍(lán)線、綠線、紫線和黃線)的控制(道路、河湖、綠地、歷史文物保護(hù)區(qū)、重要市政設(shè)施用地等)，在優(yōu)先進(jìn)行控制、保護(hù)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)用地開(kāi)發(fā)的方向，避免“被開(kāi)發(fā)商牽著鼻子走”。
城市地塊的使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，包括密度和容積率的確定，不應(yīng)僅將其看作是規(guī)劃設(shè)計(jì)的指標(biāo)，還應(yīng)將其看作是一種公共政策的體現(xiàn)，以保證城市土地的緊湊利用和合理、衛(wèi)生的環(huán)境條件。已經(jīng)實(shí)施十多年的、法定性的控制性詳細(xì)規(guī)劃是體現(xiàn)公共政策的有效工具。
城市的人口政策、交通政策、環(huán)境政策、能源政策等都是重要的公共政策。公共政策的最高目的是保證最大多數(shù)人民群眾的根本利益。體現(xiàn)公共政策的、引導(dǎo)和控制雙導(dǎo)向的城市規(guī)劃是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城市規(guī)劃的另一個(gè)重大變革。城市規(guī)劃只有具備了公共政策的性質(zhì)才能發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。
2.2.3基本理念
規(guī)劃理念(包括思維方法)的深化和變革是根本性的變化。城市規(guī)劃從被動(dòng)式的設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向主動(dòng)式的規(guī)劃，規(guī)劃師的職責(zé)和地位也發(fā)生了變化。客觀的變革開(kāi)闊了我們的眼界，提高了我們的視點(diǎn)，啟動(dòng)了我們的頭腦和思想，也改變了許多傳統(tǒng)的規(guī)劃方法。
城市規(guī)劃最基本的理念是為最大多數(shù)的人創(chuàng)造優(yōu)化的人居環(huán)境，這也是“以人為本”的思想、生態(tài)環(huán)境的理念及科學(xué)發(fā)展觀在城市規(guī)劃領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。城市的未來(lái)可以千變?nèi)f化，但規(guī)劃的基本理念不應(yīng)該被改變。
城市規(guī)劃的編制和實(shí)施管理中充滿著兩種思維方法的斗爭(zhēng)。我們從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期因襲而來(lái)的某些思維方式仍然長(zhǎng)期存在。例如，關(guān)于規(guī)劃的“變”與“不變”，關(guān)于“幾十年不落后”的要求，關(guān)于“剛性”與“彈性”、“強(qiáng)制性”與“靈活性”、“科學(xué)性”與“藝術(shù)性”等，都充滿著辯證法。
中國(guó)今天的城市規(guī)劃可以概括為：城市規(guī)劃是戰(zhàn)略；城市規(guī)劃是政策；城市規(guī)劃是設(shè)計(jì)；城市規(guī)劃是管理；城市規(guī)劃是過(guò)程。
2.2.4規(guī)劃管理
城市規(guī)劃的管理(包括用地和建設(shè)項(xiàng)目管理)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期采取行政劃撥和行政審批的方法，其弊端是容易產(chǎn)生“人治”的現(xiàn)象。轉(zhuǎn)型后帶來(lái)土地使用制度和開(kāi)發(fā)建設(shè)模式的變化，最本質(zhì)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制，必須從“人治”走向“法治”。
現(xiàn)代城市規(guī)劃起源于19世紀(jì)中期對(duì)城市公共衛(wèi)生和市政建設(shè)的管理和控制(英國(guó))，現(xiàn)代意義上的第一部城市規(guī)劃法—《住宅與城市規(guī)劃諸法》，誕生于1909年。
建國(guó)40年后，1990年我國(guó)第一部《城市規(guī)劃法》開(kāi)始實(shí)施。
人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，城市規(guī)劃是“三分規(guī)劃，七分管理”；管理也是規(guī)劃。以“兩證一書”為代表的許可證制度和類似美國(guó)區(qū)劃管理的控制性詳細(xì)規(guī)劃，可以控制住城區(qū)的空間秩序，但其作用只限于具體的微觀層面，因而是有限度的。對(duì)于宏觀層面的調(diào)控，起不了多少作用。
2.2.5城市設(shè)計(jì)
城市的主要物質(zhì)要素(如建筑、道路、園林、橋梁等)并沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而發(fā)生變化。城市規(guī)劃依然是一種空間性質(zhì)的規(guī)劃；城市依然是一種三維的物質(zhì)空間。因此，它仍然需要一種以物質(zhì)空間為對(duì)象的設(shè)計(jì)，即城市設(shè)計(jì)。戰(zhàn)略和政策代替不了具體的城市設(shè)計(jì)。
現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)表現(xiàn)出了創(chuàng)新的理念、多樣的形式，運(yùn)用新的科技手段，無(wú)論是對(duì)城市整體的城市設(shè)計(jì)準(zhǔn)則，還是對(duì)城市局部空間或地段的綜合設(shè)計(jì)，都是為了塑造更優(yōu)化的城市物質(zhì)空間和形象，這些是城市“軟實(shí)力”的組成部分，是城市文化的物化體現(xiàn)。
近年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了一批好的城市設(shè)計(jì)。但是仍有許多設(shè)計(jì)和實(shí)際的建設(shè)表現(xiàn)出設(shè)計(jì)思想的淺薄，手段手法的貧乏，設(shè)計(jì)人員素養(yǎng)、素質(zhì)的不高和決策者(或業(yè)主)指導(dǎo)思想的偏差。城市設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)在城市規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行，它的實(shí)施也要納入規(guī)劃的體系，因此，城市規(guī)劃不應(yīng)當(dāng)把城市設(shè)計(jì)看作“另類”。但同時(shí)也要充分認(rèn)識(shí)到：城市設(shè)計(jì)是一種獨(dú)特的設(shè)計(jì)，它是一種綜合性的設(shè)計(jì)，很多情況下是一種概念方案性質(zhì)的設(shè)計(jì)。由于這種獨(dú)特的性質(zhì)，現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)具有與城市規(guī)劃相對(duì)獨(dú)立的許多特點(diǎn)，有它自身的一些特殊規(guī)律，需要認(rèn)真研究和總結(jié)。
(責(zé)任編輯：瑋鋒)
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