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——訪全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授

    新聞背景：

    國土資源部部長徐紹史前不久在全國國土資源工作會議閉幕時講話指出，要及時發現、有效遏制苗頭性和傾向性問題。今年國土資源部將要重點打好六場硬仗。其中，要重點清理“小產權房”和高爾夫球場。
 

    中國改革報·領導者周刊4月29日報道

    “今年如果不清理，城鎮化進程加快之后，問題會進一步蔓延，范圍會進一步擴大。”徐紹史說。國家和各地相關監管部門屢屢提示建設和購買“小產權房”的風險，但仍難以遏制“小產權房”這一現象的蔓延。日前，針對社會上普遍關注的小產權房問題，記者采訪了全國政協委員、清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明教授。
 

    主  編：裴  力
    嘉  賓：蔡繼明

    主  編：什么是小產權房？您如何看待目前存在的小產權房問題？
    蔡繼明：所謂的“小產權”房是一些村集體組織或者開發商出售其在集體土地上建設的房子。目前的“小產權”房：一種是在村集體所有的集體建設用地和宅基地上建成的房子；另一種是占用耕地違法建設的。我在這里討論的主要是在集體建設用地和宅基地上建設的那些小產權房。
    目前，小產權房不僅大量、廣泛地存在，同時還牽涉到各個方面的利益。首先，建設小產權房的村鎮集體和村民都可以通過小產權房的建設在房地產市場的發展和城市化進程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進入市場流轉起來，創造了更大的收益。其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。
    而另一方面，小產權房的出現與我國現行的土地管理體制、房地產市場一般的交易秩序相矛盾。因此，國務院曾經多次以會議和通知的形式要求城市居民不要購買“小產權”房，特別是2008年1月8日國務院辦公廳又下發了《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》。國土資源部也多次發出“風險提示”�？梢娭醒胝�府相當重視小產權房問題。但是，到目前為止，中央政府和地方政府出臺的各項針對小產權房的政策都沒有取得預期的效果，市場上仍有許多小產權項目正在進行建設和交易。由于小產權問題涉及利益面很廣，廣泛存在而且是關乎國計民生的一個重大問題，值得我們進行深入的研究，提出相應的對策建議。
    主  編：小產權房不僅大量、廣泛地存在。催生小產權房的主要原因是什么？
    蔡繼明：我認為主要有以下幾個方面的原因：一是城市房地產價格居高不下。小產權房最吸引人的地方就在于其價格優勢，這從另一個角度也說明了，現在全國許多大中城市高企的房價正是催生小產權房的重要原因之一。由于我國經濟社會發展并不平衡，若干大城市的房價長期快速上漲，遠遠超出了當時當地一般就業人員的收入水平。與此同時，政府經濟適用房、廉租房的建設卻始終無法滿足這些住房需求。小產權房存在著大量現實的購買群。
    二是土地制度安排留下了農村集體建設用地流轉的空間。《中華人民共和國憲法》第八條中明文規定：“參加農村集體經濟組織的勞動者，有權在法律規定的范圍內經營自留地、自留山”。在憲法的第十條中也清楚的寫著：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”而《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十二條規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”根據以上法律規定，在農村集體所有的宅基地和集體建設用地上，農民可以自行經營，而且農民自建的住房也是可以進行交易的。正是因為政策法律規定中存在很多模糊不清的地方，才導致了各地小產權房建設的泛濫，在合法與非法之間給小產權房留下了一個擦邊球的空間。
    三是農地制度安排中的不合理因素導致了農民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償。農村集體建設用地和城市建設用地產權地位的不平等表現在：城市國有建設用地有正式的土地使用權拍賣市場，實行市場定價，而農村集體建設用地流轉的使用權市場體系和價格制度一直沒有建立起來，以致造成“同地不同價”；城市建設用地使用主體有使用權證，可以作為抵押到銀行等融資機構進行再融資和資產評估，而農村建設用地沒有使用權證，也不能進行上述的抵押和融資行為，不具有資產功能。同時國家對農村集體建設用地的用途還進行了嚴格的規定，一旦轉變用途還需要經過國家相關部門的審批和征收。這直接導致了農民在土地快速增值的過程中沒有得到合理的利益補償。
    而小產權房則是農民集體直接自發在其集體所有的集體建設用地和宅基地上建設的房產，不需要繳納類似開發商為獲取土地交給政府的土地使用權出讓金（其中包括由政府出面征收農民集體土地支付的征地費用）；此外，由村集體牽頭開發，也省去了開發商；而建筑商就是當地農民。如此一來，小產權房的開發就又省去了基礎設施配套費等市政建設費用。另外工程設計建設的投入、配套開發建設費用（如學校）、應繳納的稅款、營銷費用等房地產商的成本費用也都大大節省。因而其開發成本，相比真正的商品房成本能低過1/3。這也是小產權房市場價格低廉的決定性因素。而在這一開發過程中，農民集體通過出售小產權房獲得的收益遠遠高于政府征收土地的補償金額。
    主  編：城鎮化進程加快之后，“小產權房”這一現象有可能繼續蔓延。許多專家也認為，小產權房問題不宜久拖不決，您個人認為如何解決這一問題？
    蔡繼明：我認為，對于那些違法違規占用農地開發建設的小產權房項目要堅決地予以取締。要加強農村集體所有土地的審批力度，對以租代征等違規使用土地的現象要堅決予以制止。但是對于那些在農村集體建設用地和宅基地上建設的小產權房，在政策上則要加以區分，要盡量利用經濟手段、用科學發展的長遠眼光來提出對策，解決問題。
    從長期來看我提出如下四條建議：
    一是各級政府要制定出具有相當前瞻性的城市規劃，先有統一一致和相對穩定的城市規劃，房地產市場才能順利地進行交易。

    二是明確農村集體產權的主體。農民集體建設用地流轉下一步改革的目標應該是對流轉土地的產權主體、權利和利益邊界進行法律確認。這一方面有助于保證農民根據其產權地位分享城市化的成果，另一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動，有利于形成和諧的微觀市場結構。
    三是建立統一的城鄉建設用地市場。要加強城鄉土地市場體系建設，實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。同為建設用地，已經不存在土地轉用問題，應當具有平等的產權，實行“同地、同權、同價”。形成統一的市場后就能夠形成有效反映城鄉建設用地稀缺性的真實土地價格。形成有效的激勵機制和統一市場才是解決這一問題的根本出路。