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 城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個多重含義的概念，根據(jù)其不同的側(cè)重，形成諸如“空間說、定性說、形成說、綜合說”等不同的定義，應(yīng)該說這個概念側(cè)重于地域概念，泛指城市建成區(qū)和非建成區(qū)的接壤地帶，是一個隨著城市產(chǎn)業(yè)和居住區(qū)不斷向城外擴散，從而使原來以農(nóng)村為主的市郊地帶較快演變?yōu)榧嬗谐青l(xiāng)特色的特殊空間。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市和鄉(xiāng)村兩個聚居形式集中體現(xiàn)的區(qū)域，也是城鄉(xiāng)之間矛盾產(chǎn)生和突出表現(xiàn)的地域，因而也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需求最急迫的區(qū)域，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各種措施、手段實施效果最明顯的地域，可以作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試驗田。
城鄉(xiāng)結(jié)合部一直以來是我國城市規(guī)劃和建設(shè)中的難點，往往是一幅與城市高樓大廈和農(nóng)村田園風(fēng)光迥然不同的景象：設(shè)施簡陋、環(huán)境惡劣等，同時也是城市社會環(huán)境惡劣的集中區(qū)域，可以稱之為“城市爛邊”！除了城市建設(shè)方面外，還存在著各種社會問題，如社會風(fēng)氣差、生活貧困、黃賭毒等現(xiàn)象嚴重等。針對在我國城市普遍存在著的這個現(xiàn)象，北京市社科院的研究學(xué)者從社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)相結(jié)合的研究視角，進行了一次跨學(xué)科的綜合研究，以北京市為樣本，以社會制度為目標，對城鄉(xiāng)結(jié)合部進行了深入的調(diào)查研究，指出出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根源還是在于我國特有的城鄉(xiāng)二元土地管理制度，并根據(jù)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的宏觀背景，提出了我國城鄉(xiāng)結(jié)合部管理制度創(chuàng)新的思路和管理制度體系。
首先，該研究在分析我國城市化的發(fā)展階段、運行軌跡和城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化的基本特征，認為出現(xiàn)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)結(jié)合部狀況的根源還在于我國長期執(zhí)行的城鄉(xiāng)分治的土地使用管理制度，和由此而來的“二元社會管理”體制。自從我國的公有制社會體系建立起來之后，我國的土地所有權(quán)統(tǒng)一劃歸國有，同時執(zhí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地國有土地、農(nóng)村土地為集體所有制土地的土地使用權(quán)制度，并在這個基礎(chǔ)上建立起來“鄉(xiāng)——村委會”和“街道辦事處——社區(qū)”這兩種不同的社會組織架構(gòu)，結(jié)合我國長期以來執(zhí)行的計劃經(jīng)濟體制，從而形成了城鄉(xiāng)二元社會管理制度。研究認為為有效利用了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”來完成我國工業(yè)化資本原始積累任務(wù)，計劃經(jīng)濟時代設(shè)置了限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的“三架制度馬車（農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷、戶籍遷移制度與人民公社制度）”，從而形成了城鄉(xiāng)之間的“藩籬”；而改革開放后雖然城門“解禁”，但城鄉(xiāng)人口的加速流動，并沒有改變計劃經(jīng)濟時期城鄉(xiāng)分治的管理局面，由于城鄉(xiāng)、地域間經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡，以及制度上存在路徑依賴，所以時至今日，城鄉(xiāng)分治的管理模式依然廣泛存在于政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟管理和社會治理等領(lǐng)域，主要變現(xiàn)在：
①城鄉(xiāng)二元行政“分設(shè)”（在城鄉(xiāng)分治戶籍登記制度基礎(chǔ)之上，政府對城市和農(nóng)村實行兩種不同的管理體制）帶來的公共權(quán)利不等和社會身份難變，包括不同的“戶籍、住宅、糧食供給、副食品和燃料供給、生產(chǎn)資料供給、就業(yè)、養(yǎng)老保險、勞動保護、婚姻、兵役、人才、生育”制度；其核心在于城鄉(xiāng)管理職能的內(nèi)涵不同：其一，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集政治、經(jīng)濟、社會管理于一身的政權(quán)組織，而城市街道辦事處代行部分社會管理和公共服務(wù)職能，沒有經(jīng)濟功能；其二城市提供的公共服務(wù)水平遠遠高于農(nóng)村，這里面包括勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面；同時公共管理資金安排也是實行“雙軌制”：城市里有公共財政做后盾，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)除鄉(xiāng)村企業(yè)上繳稅收的部分返還之外，主要取之于農(nóng)民本身剩余勞動的積累。
②城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟“分管”（在所有制及其流通——交換、分配、就業(yè)、稅賦等方面的不同制度安排），包括：全民所有制和集體所有制帶來的所有制形式的高低級差別，排除了農(nóng)民對全民（國有）資產(chǎn)的應(yīng)有的所有權(quán)、處置權(quán)和分配權(quán)；城鄉(xiāng)不同的資源配置制度，由行政性的再分配資源方式帶來“重城市、輕鄉(xiāng)村”的不平等配置標準；城鄉(xiāng)不同的財政體制，街道辦事處的無獨立財政權(quán)對應(yīng)社會性、群眾性工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的“事權(quán)大于財權(quán)，財政支出遠大于財政收入”，二者的不平等給鄉(xiāng)村居民大于城市居民不平等的財政負擔(dān)；政府只負責(zé)安置城市勞動力就業(yè)的不平等勞動就業(yè)體制；國有土地可以交易而集體土地不能交易的不平等土地制度安排，及農(nóng)用地被征用后的土地使用形式轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的巨大土地收益與失地農(nóng)民利益沒有直接關(guān)系的產(chǎn)權(quán)上的不合理性；
③城鄉(xiāng)二元社會“分治”(不同層級的行政和社會組織分別按照城鄉(xiāng)地域界限實行城鄉(xiāng)分治：市區(qū)街與縣鄉(xiāng)并存，村與居并舉，居民委員會和村民委員會同時存在)，生產(chǎn)與生活統(tǒng)一體的農(nóng)村社區(qū)在其社會責(zé)任高于單一生活區(qū)的城市社區(qū)的同時，又得不到政府財政支持，責(zé)權(quán)利嚴重的不對稱帶來城鄉(xiāng)直接的差距和矛盾；
以上這些差別在改革開放之后大規(guī)模人口流動引發(fā)了舊體制與新情況之間的管理沖撞，其結(jié)果直接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部成為了社會矛盾沖突的集中爆發(fā)之地。 其次，該研究運用社會轉(zhuǎn)型理論，分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會轉(zhuǎn)型的突出特征，指出社會分化導(dǎo)致的社會失范和行為無序需要通過不斷的社會整合來實現(xiàn)社會和諧目標，尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動途徑；同時在依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論分析了我國農(nóng)村土地制度的演變過程、基本特征和存在缺陷的基礎(chǔ)上，以博弈論為基礎(chǔ)分析了在農(nóng)地征用過程中各級政府、開發(fā)商與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民個人等各利益主體之間的多方利益博弈，認為只有在產(chǎn)權(quán)理論和博弈論的原理指導(dǎo)農(nóng)村土地制度改革和調(diào)整征地各方面的利益關(guān)系才能真正解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的問題。此外，研究還涉及了西方發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、福利經(jīng)濟學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)等多個理論，為制度創(chuàng)新進行理論準備。由此，研究指出利益調(diào)整是城鄉(xiāng)結(jié)合部問題改進的關(guān)鍵，包括：維護失地農(nóng)民的合法權(quán)益、維護流動人口的合法權(quán)益，其中利益關(guān)系調(diào)整的根本在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
最后，在以上對相關(guān)理論和實際情況分析的基礎(chǔ)上，該研究提出了城鄉(xiāng)結(jié)合部管理制度創(chuàng)新的基本思路：
1、制度創(chuàng)新規(guī)劃先行：貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃法，進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，并在其中注意解決①環(huán)境治理與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃對接②將流動人口集中住宅納入城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，在建設(shè)、管理和服務(wù)中實現(xiàn)村民和流動人口的利益共享。
2、路徑選擇統(tǒng)籌兼顧：管理體制改革的核心內(nèi)容可以概況為“兩改革、一調(diào)整”（政治體制改革、經(jīng)濟體制改革和社會政策調(diào)整），最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部由傳統(tǒng)的農(nóng)村管理模式向現(xiàn)代城市管理體制的過渡。具體包括：
①政治體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制向街道體制并軌（關(guān)鍵在于以“撤村不撤社，轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民做股東”等方式解決集體資產(chǎn)的處置與集體經(jīng)濟發(fā)展的途徑）；村委會向居委會轉(zhuǎn)制（關(guān)鍵在于以“新時期農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為契機，把握好戶籍人口和流動人口的關(guān)系、新建社區(qū)與農(nóng)村集體經(jīng)濟同步發(fā)展”，建設(shè)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)）；戶籍屬地管理向居住地治理模式轉(zhuǎn)換（關(guān)鍵在于建立“居住地人口互動治理模式的建立”）；
②經(jīng)濟體制改革：農(nóng)村集體資產(chǎn)處置（關(guān)鍵在于將集體凈資產(chǎn)以股權(quán)形式量化給集體經(jīng)濟組織成員的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排）；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改制（關(guān)鍵在于以“股份合作制、股份制”等形式建立起有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代企業(yè)制度）；國家征地制度變革（關(guān)鍵在于明確農(nóng)民的合法土地權(quán)益，建立“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度”）；農(nóng)村公共物品供給制度改革（關(guān)鍵在于建立“公導(dǎo)民辦”的公共物品供給機制）；
③社會政策調(diào)整：城市一體的勞動就業(yè)與社會保障體系的建立（關(guān)鍵在于建立和完善“農(nóng)村”體系、適合農(nóng)民工的保障制度、包含失地農(nóng)民的社會保障體系；通過“積極就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)就業(yè)同等、平等、城鄉(xiāng)勞動力整體的觀念，加大農(nóng)村教育和培訓(xùn)投入，失地農(nóng)村勞動力優(yōu)先安置”等途徑建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)體系。
3、制度創(chuàng)新實現(xiàn)的基本原則：
①全面推進、重點突破； ②城市管理所需經(jīng)費應(yīng)納入公共財政支付范疇； ③城市人口規(guī)模調(diào)控，應(yīng)經(jīng)濟、社會政策并用； ④加強政府自律和社會監(jiān)管。 4、定位準確角色互動：
①明確參與主體的角色定位：政府——組織系統(tǒng)研究、引領(lǐng)改革方向、維護社會公正；社區(qū)自治組織——政府和百姓的橋梁和紐帶；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織——改革的組織者和實踐者；戶籍村民和流動人口——當(dāng)事人、參與主體； ②建立協(xié)同共治的城市管理機制：城市管理的社會化、精細化、信息化以及誠信評價體系建設(shè)；朝陽區(qū)的“六個天天”等機制創(chuàng)新；考核評價、案件分析系統(tǒng)等數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新等。 以上的研究主要是從社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)的角度來進行的，且其研究的主要目的在于如何為農(nóng)村地區(qū)更快的融合到城市區(qū)域中去做準備的。但該研究不僅為重慶市作為典型的組團式城市空間結(jié)構(gòu)而出現(xiàn)的大范圍城鄉(xiāng)結(jié)合部問題提供了一個很好的學(xué)習(xí)和參照樣本；同時在研究方法上將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想與經(jīng)濟、社會等方面進行了充分的結(jié)合，為城鄉(xiāng)規(guī)劃中貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想提供了一個范例；更為重要的，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個綜合性非常強的學(xué)科，而重慶市正在進行區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的試點工作，該研究中體現(xiàn)出來的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在社會、經(jīng)濟等方面的體現(xiàn)，為我們的規(guī)劃試點工作提供了強有力的多學(xué)科支撐，特別是經(jīng)濟方面的研究成果直接支撐了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想在規(guī)劃中的體現(xiàn)，也為規(guī)劃實施提供了政策保障方面的參考和借鑒。
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