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    城鄉(xiāng)結(jié)合部是一個(gè)多重含義的概念，根據(jù)其不同的側(cè)重，形成諸如“空間說(shuō)、定性說(shuō)、形成說(shuō)、綜合說(shuō)”等不同的定義，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)概念側(cè)重于地域概念，泛指城市建成區(qū)和非建成區(qū)的接壤地帶，是一個(gè)隨著城市產(chǎn)業(yè)和居住區(qū)不斷向城外擴(kuò)散，從而使原來(lái)以農(nóng)村為主的市郊地帶較快演變?yōu)榧嬗谐青l(xiāng)特色的特殊空間。城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)聚居形式集中體現(xiàn)的區(qū)域，也是城鄉(xiāng)之間矛盾產(chǎn)生和突出表現(xiàn)的地域，因而也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展需求最急迫的區(qū)域，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展各種措施、手段實(shí)施效果最明顯的地域，可以作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試驗(yàn)田。

    城鄉(xiāng)結(jié)合部一直以來(lái)是我國(guó)城市規(guī)劃和建設(shè)中的難點(diǎn)，往往是一幅與城市高樓大廈和農(nóng)村田園風(fēng)光迥然不同的景象：設(shè)施簡(jiǎn)陋、環(huán)境惡劣等，同時(shí)也是城市社會(huì)環(huán)境惡劣的集中區(qū)域，可以稱(chēng)之為“城市爛邊”！除了城市建設(shè)方面外，還存在著各種社會(huì)問(wèn)題，如社會(huì)風(fēng)氣差、生活貧困、黃賭毒等現(xiàn)象嚴(yán)重等。針對(duì)在我國(guó)城市普遍存在著的這個(gè)現(xiàn)象，北京市社科院的研究學(xué)者從社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)相結(jié)合的研究視角，進(jìn)行了一次跨學(xué)科的綜合研究，以北京市為樣本，以社會(huì)制度為目標(biāo)，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，指出出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根源還是在于我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元土地管理制度，并根據(jù)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的宏觀背景，提出了我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部管理制度創(chuàng)新的思路和管理制度體系。

    首先，該研究在分析我國(guó)城市化的發(fā)展階段、運(yùn)行軌跡和城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化的基本特征，認(rèn)為出現(xiàn)現(xiàn)狀城鄉(xiāng)結(jié)合部狀況的根源還在于我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)行的城鄉(xiāng)分治的土地使用管理制度，和由此而來(lái)的“二元社會(huì)管理”體制。自從我國(guó)的公有制社會(huì)體系建立起來(lái)之后，我國(guó)的土地所有權(quán)統(tǒng)一劃歸國(guó)有，同時(shí)執(zhí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地國(guó)有土地、農(nóng)村土地為集體所有制土地的土地使用權(quán)制度，并在這個(gè)基礎(chǔ)上建立起來(lái)“鄉(xiāng)——村委會(huì)”和“街道辦事處——社區(qū)”這兩種不同的社會(huì)組織架構(gòu)，結(jié)合我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，從而形成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理制度。研究認(rèn)為為有效利用了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”來(lái)完成我國(guó)工業(yè)化資本原始積累任務(wù)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代設(shè)置了限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動(dòng)的“三架制度馬車(chē)（農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、戶(hù)籍遷移制度與人民公社制度）”，從而形成了城鄉(xiāng)之間的“藩籬”；而改革開(kāi)放后雖然城門(mén)“解禁”，但城鄉(xiāng)人口的加速流動(dòng)，并沒(méi)有改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)分治的管理局面，由于城鄉(xiāng)、地域間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡，以及制度上存在路徑依賴(lài)，所以時(shí)至今日，城鄉(xiāng)分治的管理模式依然廣泛存在于政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)治理等領(lǐng)域，主要變現(xiàn)在：

①城鄉(xiāng)二元行政“分設(shè)”（在城鄉(xiāng)分治戶(hù)籍登記制度基礎(chǔ)之上，政府對(duì)城市和農(nóng)村實(shí)行兩種不同的管理體制）帶來(lái)的公共權(quán)利不等和社會(huì)身份難變，包括不同的“戶(hù)籍、住宅、糧食供給、副食品和燃料供給、生產(chǎn)資料供給、就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)、婚姻、兵役、人才、生育”制度；其核心在于城鄉(xiāng)管理職能的內(nèi)涵不同：其一，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理于一身的政權(quán)組織，而城市街道辦事處代行部分社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)功能；其二城市提供的公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，這里面包括勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面；同時(shí)公共管理資金安排也是實(shí)行“雙軌制”：城市里有公共財(cái)政做后盾，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)除鄉(xiāng)村企業(yè)上繳稅收的部分返還之外，主要取之于農(nóng)民本身剩余勞動(dòng)的積累。

②城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)“分管”（在所有制及其流通——交換、分配、就業(yè)、稅賦等方面的不同制度安排），包括：全民所有制和集體所有制帶來(lái)的所有制形式的高低級(jí)差別，排除了農(nóng)民對(duì)全民（國(guó)有）資產(chǎn)的應(yīng)有的所有權(quán)、處置權(quán)和分配權(quán)；城鄉(xiāng)不同的資源配置制度，由行政性的再分配資源方式帶來(lái)“重城市、輕鄉(xiāng)村”的不平等配置標(biāo)準(zhǔn)；城鄉(xiāng)不同的財(cái)政體制，街道辦事處的無(wú)獨(dú)立財(cái)政權(quán)對(duì)應(yīng)社會(huì)性、群眾性工作，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“事權(quán)大于財(cái)權(quán)，財(cái)政支出遠(yuǎn)大于財(cái)政收入”，二者的不平等給鄉(xiāng)村居民大于城市居民不平等的財(cái)政負(fù)擔(dān)；政府只負(fù)責(zé)安置城市勞動(dòng)力就業(yè)的不平等勞動(dòng)就業(yè)體制；國(guó)有土地可以交易而集體土地不能交易的不平等土地制度安排，及農(nóng)用地被征用后的土地使用形式轉(zhuǎn)變過(guò)程中產(chǎn)生的巨大土地收益與失地農(nóng)民利益沒(méi)有直接關(guān)系的產(chǎn)權(quán)上的不合理性；

③城鄉(xiāng)二元社會(huì)“分治”(不同層級(jí)的行政和社會(huì)組織分別按照城鄉(xiāng)地域界限實(shí)行城鄉(xiāng)分治：市區(qū)街與縣鄉(xiāng)并存，村與居并舉，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)同時(shí)存在)，生產(chǎn)與生活統(tǒng)一體的農(nóng)村社區(qū)在其社會(huì)責(zé)任高于單一生活區(qū)的城市社區(qū)的同時(shí)，又得不到政府財(cái)政支持，責(zé)權(quán)利嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)城鄉(xiāng)直接的差距和矛盾；
以上這些差別在改革開(kāi)放之后大規(guī)模人口流動(dòng)引發(fā)了舊體制與新情況之間的管理沖撞，其結(jié)果直接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部成為了社會(huì)矛盾沖突的集中爆發(fā)之地。

其次，該研究運(yùn)用社會(huì)轉(zhuǎn)型理論，分析了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)社會(huì)轉(zhuǎn)型的突出特征，指出社會(huì)分化導(dǎo)致的社會(huì)失范和行為無(wú)序需要通過(guò)不斷的社會(huì)整合來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧目標(biāo)，尋求政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的合作和互動(dòng)途徑；同時(shí)在依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論分析了我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變過(guò)程、基本特征和存在缺陷的基礎(chǔ)上，以博弈論為基礎(chǔ)分析了在農(nóng)地征用過(guò)程中各級(jí)政府、開(kāi)發(fā)商與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民個(gè)人等各利益主體之間的多方利益博弈，認(rèn)為只有在產(chǎn)權(quán)理論和博弈論的原理指導(dǎo)農(nóng)村土地制度改革和調(diào)整征地各方面的利益關(guān)系才能真正解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的問(wèn)題。此外，研究還涉及了西方發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)理論，為制度創(chuàng)新進(jìn)行理論準(zhǔn)備。由此，研究指出利益調(diào)整是城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題改進(jìn)的關(guān)鍵，包括：維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益、維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益，其中利益關(guān)系調(diào)整的根本在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

最后，在以上對(duì)相關(guān)理論和實(shí)際情況分析的基礎(chǔ)上，該研究提出了城鄉(xiāng)結(jié)合部管理制度創(chuàng)新的基本思路：

1、制度創(chuàng)新規(guī)劃先行：貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃法，進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，并在其中注意解決①環(huán)境治理與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃對(duì)接②將流動(dòng)人口集中住宅納入城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，在建設(shè)、管理和服務(wù)中實(shí)現(xiàn)村民和流動(dòng)人口的利益共享。

2、路徑選擇統(tǒng)籌兼顧：管理體制改革的核心內(nèi)容可以概況為“兩改革、一調(diào)整”（政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)政策調(diào)整），最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部由傳統(tǒng)的農(nóng)村管理模式向現(xiàn)代城市管理體制的過(guò)渡。具體包括：

①政治體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制向街道體制并軌（關(guān)鍵在于以“撤村不撤社，轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，資產(chǎn)變股權(quán)，農(nóng)民做股東”等方式解決集體資產(chǎn)的處置與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的途徑）；村委會(huì)向居委會(huì)轉(zhuǎn)制（關(guān)鍵在于以“新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為契機(jī)，把握好戶(hù)籍人口和流動(dòng)人口的關(guān)系、新建社區(qū)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展”，建設(shè)城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)）；戶(hù)籍屬地管理向居住地治理模式轉(zhuǎn)換（關(guān)鍵在于建立“居住地人口互動(dòng)治理模式的建立”）；

②經(jīng)濟(jì)體制改革：農(nóng)村集體資產(chǎn)處置（關(guān)鍵在于將集體凈資產(chǎn)以股權(quán)形式量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度安排）；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制（關(guān)鍵在于以“股份合作制、股份制”等形式建立起有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代企業(yè)制度）；國(guó)家征地制度變革（關(guān)鍵在于明確農(nóng)民的合法土地權(quán)益，建立“農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度”）；農(nóng)村公共物品供給制度改革（關(guān)鍵在于建立“公導(dǎo)民辦”的公共物品供給機(jī)制）；

③社會(huì)政策調(diào)整：城市一體的勞動(dòng)就業(yè)與社會(huì)保障體系的建立（關(guān)鍵在于建立和完善“農(nóng)村”體系、適合農(nóng)民工的保障制度、包含失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系；通過(guò)“積極就業(yè)政策，建立城鄉(xiāng)就業(yè)同等、平等、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力整體的觀念，加大農(nóng)村教育和培訓(xùn)投入，失地農(nóng)村勞動(dòng)力優(yōu)先安置”等途徑建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)體系。

3、制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)的基本原則：
①全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破；
②城市管理所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入公共財(cái)政支付范疇；
③城市人口規(guī)模調(diào)控，應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)政策并用；
④加強(qiáng)政府自律和社會(huì)監(jiān)管。

4、定位準(zhǔn)確角色互動(dòng)：
①明確參與主體的角色定位：政府——組織系統(tǒng)研究、引領(lǐng)改革方向、維護(hù)社會(huì)公正；社區(qū)自治組織——政府和百姓的橋梁和紐帶；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織——改革的組織者和實(shí)踐者；戶(hù)籍村民和流動(dòng)人口——當(dāng)事人、參與主體；
②建立協(xié)同共治的城市管理機(jī)制：城市管理的社會(huì)化、精細(xì)化、信息化以及誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系建設(shè)；朝陽(yáng)區(qū)的“六個(gè)天天”等機(jī)制創(chuàng)新；考核評(píng)價(jià)、案件分析系統(tǒng)等數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新等。

    以上的研究主要是從社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)進(jìn)行的，且其研究的主要目的在于如何為農(nóng)村地區(qū)更快的融合到城市區(qū)域中去做準(zhǔn)備的。但該研究不僅為重慶市作為典型的組團(tuán)式城市空間結(jié)構(gòu)而出現(xiàn)的大范圍城鄉(xiāng)結(jié)合部問(wèn)題提供了一個(gè)很好的學(xué)習(xí)和參照樣本；同時(shí)在研究方法上將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面進(jìn)行了充分的結(jié)合，為城鄉(xiāng)規(guī)劃中貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想提供了一個(gè)范例；更為重要的，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)綜合性非常強(qiáng)的學(xué)科，而重慶市正在進(jìn)行區(qū)縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的試點(diǎn)工作，該研究中體現(xiàn)出來(lái)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的體現(xiàn)，為我們的規(guī)劃試點(diǎn)工作提供了強(qiáng)有力的多學(xué)科支撐，特別是經(jīng)濟(jì)方面的研究成果直接支撐了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想在規(guī)劃中的體現(xiàn)，也為規(guī)劃實(shí)施提供了政策保障方面的參考和借鑒。