城市成長痛

　　策劃 本刊編輯部 執行 楊敏 王運寶 付倩倩

　　策劃人語

　　7·21北京水災、廣州地陷、哈爾濱塌橋，接連發生的城市災難，讓城市人變得“步步驚心”，這一切不禁令人生疑：“城市究竟是讓生活更美好，還是更糟糕？”

　　2012年8月18日，清華大學第七屆公共管理高層論壇在合肥舉行。主辦方將論壇主題確定為“城市成長與政府創新”，旨在提醒人們，在中國城市化率已經突破50%的當口，城市成長的“煩惱”其根源所在是“心情太急”、“功能太全”、“變化太快”。

　　“成長痛”，是中國城市青春期必然遭遇的生命洗禮嗎？是城市化的步履躲不開、繞不過的溝坎嗎？是城市人期許美好生活的一個夢魘嗎……

　　城市化像一場瑰麗的綺夢，然其成長之痛，會不會讓更多的城市管理者在夢醒之后，去思考如下命題：快與慢、取與舍、得與失、獎杯與口碑、任內與將來。

　　規劃為何這樣痛

　　本刊記者 楊敏

　　每天早上，69歲的魯老太，都要過條大馬路去超市買菜。八車道的路幅，綠燈設計成36秒。“每天過馬路都心驚膽戰，我一個老太太腿腳不靈便，只有站在馬路中間喘口氣，等下一個綠燈才過得去”。

　　回遷戶魯老太所在的小區，原是她所在城市最大的一個城中村，5年前，這里的村民“被城市化”，有了大馬路、大廣場、大片綠地。但是，魯老太還是懷念以前的生活。

　　魯老太的城市，經幾代規劃師之手，不斷擴容長大。規劃師關注的是如何拓展這個城市的物理空間，而魯老太關心的則是過馬路能否更安全，暴雨后小區會不會積水，最小的孫子能不能上得了一墻之隔的小學。

　　城市規劃理性的圖面功夫，與尋常百姓感性的市井生活，似乎很難在某種程度上耦合。不僅如此，規劃繪就的城市未來藍圖，也時常與現實發展需求摩擦碰撞，于是，中國規劃人有了一份“遺憾的事業”。

　　體制之痛：遭遇“首長規劃”

　　退休之后，旬凱最大的愛好就是旅游。這位曾經供職于中國城市規劃院的規劃大師，在規劃自己的旅游目的地的時候，把廣東沿海的一個地級市畫上了“紅叉”。

　　這是一座他永遠都不想再去的城市。20年前，旬凱主持編制這座城市的“城市發展總體規劃”，20年后，旬凱發現，這座城市的“城總規”早已面目全非。

　　旬凱的遭遇，是中國規劃人普遍的角色尷尬。而這尷尬的根源，是城市規劃永遠跑不贏城市的變化。

　　中國城市發展到底是怎樣一種驚人的速度？

　　近日，有媒體利用一項國家自然科學基金項目研究成果，對中國城市建成區的擴張進行分析和排名。

　　研究顯示，從1990年到2000年，中國城市的建成區面積從1.22萬平方公里增長到2.18萬平方公里，增長78.3%；到2010年，這個數字達到4.05萬平方公里，又增長85.5%。20年間，擴張面積最大的省份分別是廣東、山東、江蘇、浙江和遼寧。

　　1990年，中國省級行政單位城市建成區超過1000平方公里的只有北京。到2010年，已有7個城市越過這道標桿。

　　這20年，正值中國城市化的青春期，“旬凱們”為城市勾畫的發展藍圖，往往七八年就被提前突破。

　　以北京為例，從1993-2012這20年間，北京經歷1993、2005兩次大的城市總體規劃修編。2013年，又將啟動新一輪修編工作。

　　談及修編的原因，有關負責人稱因2005版規劃的人口目標和人均GDP目標提前突破。北京常住人口已達1961.2萬人，提前10年突破了2020年控制在1800萬人的目標。2005版總體規劃中2020年人均1萬美元的GDP指標也于2009年提前實現。

　　城市總體規劃由于人口規模和用地規模的提前突破，往往成為“短命”規劃。按此邏輯，是否人口規模一旦被突破，城市總體規劃就要隨之修編？規劃的標準和準則到底是什么？

　　目前，通行的規劃標準是假定常住人口規模，即根據具有公民權利的城市人口的正常的家庭生活，來設計城市功能和設施配套，可是這些假定在城市化的腳步沖撞下，越來越站不住腳。

　　歐洲一些國家的城市規劃幾十年甚至幾百年不變，而國內的城市往往是一屆領導一個規劃。住房和城鄉建設部副部長仇保興認為，在中國，地方行政首長換屆之后，城市發展總體規劃需要修編、調整的案例很多。在建設系統內部，這種情況被稱為“首長規劃”。

　　由此可見，規劃標準不是問題關鍵，發展沖動才是核心所在。

　　頻繁變臉的“城總規”，儼然成了中國城市化高歌猛進的一個注腳。但是，中國城市中也有五十余年堅守“城總規”，發展不越雷池的一個特例。

　　石河子，就堪稱中國規劃界的一個經典之城。

　　1958年，來自上海的規劃師趙琛領銜編制石河子城市總體發展規劃，他沒想到的是，40多年之后，當他再次來到石河子，驚喜地發現他的規劃幾乎百分百實現，“甚至連一條道路的位置都沒有改動”。

　　上世紀90年代，石河子跟其他城市一樣面臨城市發展空間問題。“那時我們的城市總體規劃也承受了很大的壓力，但好在還是兵團體制，控制得非常嚴格，沒有因為政委換了，規劃就作廢。”石河子建設局一位負責人回憶。

　　為了保住1958年制定的城市總體規劃，石河子多年堅持專家評審制度的方式，以確保城總規不因個別領導人的意志轉移而改變。

　　這是以軍人執行命令的方式，成就的規劃經典。

　　遺憾的是，特殊管理體制下的石河子模式，是不可復制的。這樣一個孤零零樣本城市的存在，越發讓人看到“規劃”與“首長”兩者之間力量的懸殊。

　　理念之痛：碎片化格局形成

　　2006年，有這樣一本書，讓深具焦慮感的中國規劃人和城市研究者有種醍醐灌頂之感。

　　簡·雅各布斯的《美國大城市的死與生》，被評為100年來影響美國人最重要的100本書之一。從某種意義上說，這本書堪稱西方城市規劃思想的一個分水嶺。

　　在此之前，城市被理解為建筑的延伸，城市規劃僅是物質空間的設計，是一個純技術的過程。雅各布斯顛覆了傳統規劃思想，她告訴人們，規劃是一個建立在對城市的理解基礎上的系統的調控過程，是城市中復雜關系和不同人群利益的協調過程，更多的是一個政治過程。

　　問世40年才有了中譯本，有人感嘆它來得太晚，也有人說來得太及時。當人們回味這位婦人“嘮叨”的時候，發現中國城市現在所面臨的問題正是40年前美國遇到的。

　　在雅各布斯的筆下，城市不再只是建筑、道路和橋梁組合而成的水泥叢林，她更關心下水道是否堵了，自來水是否干凈；孩子們是否安全，公園里的路燈是否可以照見黑暗的角落……

　　站在雅各布斯的立場，去審視當下中國城市，人們會問城市規劃僅僅是物理空間的問題嗎？城市的社會意義在哪里？

　　雅各布斯曾經左右開弓批判過的強勢規劃理念：城市美麗運動和現實主義，正徘徊在中國城市上空。前者以美化、亮化，改造、重建之名，拆掉原本活動充沛的舊城區。今天，推土機變成城市規劃師延伸的手臂，輝煌的建筑景觀、廣場草坪，滿足了好大喜功者的審美需求。后者則以吞山襟海的大氣勢，罔顧現實需求搭積木似地讓一座座現代新城拔地而起。據相關統計，目前全世界在建的摩天大樓87%在中國，但是中國卻沒有一個城市有像樣的下水管道系統。

　　著名媒體人、《城記》的作者王軍認為，如果把城市問題只看成一個物質問題，而不是一個社會問題，希望用推土機來解決這一問題，結果社會矛盾只會被推土機越碾越多。

　　現在許多城市要消滅“城中村”，這正是簡·雅各布斯當年批評的美國現象。“城中村”所存在的問題關鍵，所謂的物質問題的背后是非物質的。

　　站在雅各布斯的立場，去審視當下中國城市功能定位，不禁會問，單功能的街區還是多功能街區更能帶來城市活力？

　　縱觀中國，有183個提出建設國際化大都市目標，這些城市都是按照“功能純化”的理念去分割城市肌體的。雅各布斯認為，城市之所以生動，一個重要原則是多樣性，或者說一個區域不能只承擔單一功能，無論是CBD(中心商業區)、市郊住宅區和文化密集區，實際都是機能不良的地區。

　　城市人經常埋怨是汽車多引起了交通擁堵，雅各布斯則認為是城市規劃將許多區域生硬地隔離開來，人們才不得不更多地依賴汽車。

　　北京的天通苑和回龍觀，是兩大功能純粹的“睡城”。那么，與“睡城”相應的肯定是“堵城”。

　　雅各布斯強調城市規劃必須以理解城市為基礎。只有從一個城市居民的生活體驗出發，規劃師才會發現城市社會經濟的活力，在于城市功用的綜合性，而不是其單一性。

　　站在雅各布斯的立場去審視中國城市，就會發現，一直強調對外開放的城市內部，正被規劃分割成一個個孤島狀的封閉單元。

　　“創建一個對所有人都開放的公共空間”的現代城市理想，已經宣布破產，城市開始碎片化。從行政中心、到單位大院，再到高檔住宅小區，封閉式管理是最重要的價值取向。食堂、會所、超市、保安，都只有自我服務功能，這一現象被媒體稱為“資源的俱樂部化占有”。

　　孤島圍墻之外的街道，盡管越做越寬，但只剩下交通功能，逐步喪失社會交往功能。所以，有人詬病中國城市，沒有街區文化，只有大院文化。

　　孤島化和碎片化的城市，難以凝聚居民共識，形成共同利益，讓市民找不到歸屬感和安全感。

　　生態之痛：從規劃到反規劃

　　或許城市碎片化給市民帶來的安全感缺乏，還遠遠不及城市生態問題帶來的危機感強烈。

　　2012年盛夏，北京暴雨成災，73條鮮活的生命逝去；北京、哈爾濱等地屢屢發生的道路塌陷事件，讓城市人的出行變得“步步驚心”。

　　城市為何變得如此脆弱？從規劃角度來講，很多時候中國城市建設已經偏離常識。

　　先秦時代，中原人選址筑城的原則是：“高毋近阜而水用足，下毋近水而溝防省”。就是說筑城向上不要靠近高地，就可以有充足的水源；向下不要靠近潮濕低洼的地方，就可以省去排水的溝渠。

　　這是法道自然、趨利避害，最淳樸的生態觀。但是，今天，我們發現所謂半山別墅、觀瀾公館成了規劃人最得意的作品；而城市的擴展也呈現海拔越來越低的趨勢。

　　根據衛星遙感監測數據顯示，過去20年間我國多數城市的擴張都是越來越低。天津市的建成區在1990年的平均海拔為5.95米，到2000年降到4.12米，2010年下降為3.26米；寧波市建成區的平均海拔在上世紀90年代為7.99米，到2000年降為6.11米，而到2010年變成4.82米。

　　此外，廣州、北海、連云港、汕頭以及上海等諸多城市建成區的海拔高度，最近20年都在持續下降。

　　專家認為，城市建成區的平均海拔明顯下降，說明兩個問題，第一是抵御自然災害的能力會有所下降，在災害面前更加脆弱；第二說明城市越來越多地占用了更優質的耕地。

　　為什么一場雨就會有水災？就會有人被沖走、房子被沖塌？清華大學地球系統科學研究中心教授宮鵬認為，一個重要的原因就是我國現在的城市擴張不斷往低處走，河邊、湖邊都開發了建設房屋。

　　反生態的城市，需要用反規劃去糾偏、去矯正。那么，何謂“反規劃”？

　　北京大學教授俞孔堅，從2006年起，在中國諸多城市推銷他的“反規劃”理論。

　　他認為，反規劃不是不規劃，也不是反對規劃，而是“強調通過優先進行不建設區域的控制，來進行土地和城市空間規劃的方法論”。

　　俞孔堅在他的《回到土地》一書中，用兩個比喻直觀而簡明地概括出“反規劃”的精髓。

　　第一，先畫“綠線”，再畫“紅線”。俞孔堅認為，傳統的城市規劃是先用“紅線”劃定“城市建設邊界和各個功能區及地塊的邊界，剩下的才是自然的地方，才是農業，才是林業，甚至連綠地系統也是在一個劃定了城市用地紅線之后的專項規劃”。而“反規劃”則是先畫“綠線”，重在規劃和設計“城市生態基礎設施”，先做保護規劃，再做建設規劃。

　　第二，市長管“底”，市場管“圖”。因為“反規劃”顛倒了“城市建設與非建設區域的圖底關系”，非建設用地是“底”，建設用地是“圖”，俞孔堅強調以公益為己任的市長的責任，不是“擴圖”而是“保底”。

　　顯然，在地方政府無法擺脫對“土地財政”的依賴之時，“反規劃”從理念到實踐還尚需時日，但是已經有城市開始嘗試走出這一步。

　　臺州、秦皇島，就是俞孔堅“反規劃”理論的試驗田。

　　圓桌會議：城市成長與政府創新論壇之一

　　城市成長與規劃創新

　　倪虹(國家住房和城鄉建設部住房改革與發展司司長)

　　我主要想講兩個問題，一個是關于城市成長當中，特別是城市化到了50%這個節點，我們面臨的挑戰和機遇；第二個是如何從頂層設計理念出發，創新我們城市規劃的理論與實踐。

　　關于城市的成長。我想回顧一下中國的城市化進程，1949年，中國城市化率只有10.6%，用了31年時間達到20%；又用了15年，達到了30%；又用了7年，中國的城市化達到40%；又用了8年，中國的城市化達到50%。這就是新中國成立以來城市化率從10.6%到51.27%的發展歷程。

　　在這個時候，我們面臨著什么挑戰？我想用兩位著名學者的話來說明，一位是2001年諾貝爾獎的獲得者斯蒂格利茨先生說的，“影響二十一世紀人類文明進程的兩件大事，一是以美國為首的新技術；二是中國的城鎮化”。還有一位是聯合國的助理秘書長沃特·恩道先生講的，“城市化可能是無可比擬的，未來光明前景之所在；也可能是前所未有的災難之兇兆”。所以未來怎樣，就取決于我們今天的所作所為。

　　在這個時刻，我有兩點感受：第一，城市化率超過50%是中國人口紅利給經濟社會發展創造空間的好機遇，科技進步也為推動城市發展和壯大提供了前提和保障。但同時，城市發展也面臨著嚴峻的挑戰，資源環境的硬約束，已經使我們不得不思考如何去創新我們城市的規劃理念、建設方式和管理機制。第二，“中等收入陷阱”等社會發展“青春期”所帶來的矛盾和問題，已經在我們的發展過程中逐步凸顯，使我們不得不反思我們城市發展的模式和增長的方式。

　　城市化率超過50%，將對我國社會形態帶來新的變革，成為城市社會，如何抓住機遇迎接挑戰，規劃好我們城市的未來。城市規劃的創新，我想第一個是理念的創新，規劃是建設的藍圖，規劃是資源配置的依據，規劃是政府市民共同的愿景，規劃是一項公共政策，其中最后兩點甚為關鍵。

　　規劃是政府市民共同的愿景。為什么經常有人批評規劃滯后？為什么個別城市換了一屆政府就要換一個規劃？為什么我們有些城市的領導和市民對自己城市的規劃和發展缺少認同感？我想這就是在規劃的編制過程中，沒有真正把政府與市民對城市未來發展的意圖和愿景，充分地、智慧地、科學地體現。

　　這就要求市長們和政府的相關部門，要與規劃單位的專家很好地討論，也還要廣泛征求市民的意見。現在很多城市建了規劃館，一個重要的意義就是規劃讓全體市民都看到城市的未來，增加對城市的認同感，同時，也約束政府領導要一任接著一任干。

　　規劃是一項公共政策，要有所為有所不為。過去的規劃理念是哪兒用地的理念，現在要求我們轉變了，是哪兒不能用地的理念，這是一個重大的轉變。

　　原來規劃局長的任務是把項目放在哪，現在作為一個規劃局長，首先要把一個城市劃好“幾個區”，劃好“幾條線”。劃好什么是禁建區、什么是限建區、什么是宜建區。要劃好湖泊、河道的藍線，劃好各項公共設施的黃線，劃好城市公共綠地的綠線，還要劃好文物保護的紫線。有了這樣一些“區”和“線”的規劃，才能使我們的城市可持續發展，發展得更加科學。

　　創新還要處理好三個關系：一是經濟社會發展規劃，二是城市總體規劃，三是土地利用規劃。這三個規劃在政府規劃中各有所重，經濟社會發展規劃定的是“目標”，城市總體規劃定的是“坐標”，土地利用規劃定的是“指標”。

　　這“三標”還具有“三性”，經濟發展具有條件性，城市總體規劃具有發展性，土地利用規劃具有約束性，也就是我們把它比喻為經濟發展的“柔性”，城市規劃的“彈性”，土地利用的“剛性”，所以，在城市規劃的頂層設計中，把握好“三性”才能使我們的規劃更加科學，更加美好。(本文內容根據“城市成長與政府創新”論壇錄音整理) 中國規劃網北京10月14日電