|
核心提示 新城市規模劃分標準將城市類型由四類變為五類，增設“超大城市” 1978—2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城市數量從193個增加到658個 社科院報告顯示，當前全國287個地級市中，處于健康發展狀態的不到十分之一 大城市與小城鎮：“門檻”提高意味著什么？ 【政策】《通知》明確，新的城市規模劃分標準以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔：城區常住人口50萬以下的城市為小城市，其中20萬以上50萬以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬以下的城市為Ⅱ型小城市；城區常住人口50萬以上100萬以下的城市為中等城市；城區常住人口100萬以上500萬以下的城市為大城市，其中300萬以上500萬以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬以上300萬以下的城市為Ⅱ型大城市；城區常住人口500萬以上1000萬以下的城市為特大城市；城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市。 對比原有標準，此次城市人口規模的“門檻”有了普遍提高。其中，小城市人口上限由20萬提高到50萬，中等城市的上下限分別由20萬、50萬提高到50萬、100萬，大城市的上下限分別由50萬、100萬提高到100萬、500萬，特大城市下限由100萬提高到500萬。 “門檻”提高的背后，是我國城鎮化發展的新形勢和新要求。 改革開放以來，伴隨著工業化進程的加速，我國城鎮化快速推進，城市數量和規模都有了明顯增長。在這種背景下，原有的城市規模劃分標準已難以適應城鎮化發展的新形勢要求。 事實上，這并非我國首次對城市劃分標準作出改變。 1980年，我國首次對1955年國家建委《關于當前城市建設工作的情況和幾個問題的報告》中城市劃定標準作出改變，將城市規模分為四個等級：城市人口100萬以上為特大城市，50萬以上到100萬為大城市，20萬以上到50萬為中等城市，20萬和20萬以下為小城市。但并沒有對城市人口作出清晰界定。1989年出臺的《中華人民共和國城市規劃法》再次進行修改，增加對城市人口界定，取消對特大城市的認定標準。 專家表示，此次調整城市規模劃分標準，有利于更好地實施人口和城市分類管理，滿足經濟社會發展需要。 “我國原有的城市規模劃分標準還是20多年前制定的，當時的城市化率不到27%，僅為現在的一半。此外，當時的城市規模普遍較小，各個城市存在的問題普遍是發育不足的問題。”中國社科院副研究員陳飛分析說，當前，隨著人口流動和聚集，部分城市因規模過大出現了城市病問題，部分城市因資源枯竭等出現衰退問題，出現結構性失衡問題，原有城市規模劃分標準因此缺乏針對性，亟須調整。 同舊的劃分標準相比，重新調整的城市規模劃分標準越發清晰。“新標準更能適應當前城鎮化實際要求，與一些政策的對應性更強，以戶籍管理制度為例，標準對什么城市需要限制人口，什么城市需要適度放開，都一目了然。”中國人民大學公共管理學院副院長許光建說。 當前，我國城鎮化進入深入發展的關鍵期，中小城市具有巨大的發展潛力。“新標準的出臺對城市發展規劃更大的意義在于一種導向，而非簡單的行政劃分。”國家行政學院經濟學部主任張占斌認為，新標準的出臺體現了城鎮化發展的新思路，不僅有利于城市的發展模式優化，更體現出國家加快發展中小城市和小城鎮的長遠思路。 大城市夢與大城市病：城市發展如何理性定位？ 【數據】 據北京市水務局統計，近年來北京市水資源總量約25億立方米，2012年全市用水總量約為36億立方米，十多億立方米的用水缺口不得不依靠超采地下水、增加從外省調水才能“解渴”。目前，北京每年增加20多萬輛機動車，2013年底機動車總數超過540萬輛，北京地鐵開通里程2013年底達465公里，位居世界大城市前列，但高峰時段北京地鐵仍較為擁擠。 北京市的現狀映射出我國很多特大城市發展正在面臨的困境。 改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。 統計顯示，1978—2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2173個增加到20113個。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的全國人口，創造了36%的國內生產總值，成為帶動我國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。 在城鎮化快速發展過程中，也出現了一些突出矛盾和問題。 “一方面是城市規模的急劇擴張，另一方面則是大城市病的整體爆發。”同濟大學副校長伍江指出，一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，一些城市空間無序開發、人口過度集聚，重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務，交通擁堵問題嚴重。 統計顯示，截至2013年，全國城區人口超過1000萬的城市已達7個，包括北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、武漢，按照新標準，這些城市已經達到“超大城市”標準；城區人口達到500萬—1000萬的有11個城市，包括成都、南京、佛山、東莞等。 今年9月，中國社會科學院城市發展與環境研究所發布了第7期《城市藍皮書：中國城市發展報告》，報告指出，總體來看，當前全國287個地級市中，處于健康發展狀態的不到十分之一，包括北京、天津等在內的近九成城市處于“亞健康”發展狀態。 “城市病”的爆發促使我們重新考慮城市的定位和功能。“無論紐約、東京還是倫敦，這些目前被公認的世界城市，除了具有一般性的城市功能外，無一例外地都具有同一屬性：擁有極強的全球資源配置能力。從這些世界城市發展經驗來看，這些功能不是依靠城市中心城區來承擔的，而是依靠分散在城市的不同區域來實現的。”北京市社科院副院長趙弘說。 為推動城市科學發展，此前出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中也明確提出，城市規模結構更加完善，中心城市輻射帶動作用更加突出，中小城市數量增加，小城鎮服務功能增強。 “這一規劃和此次城市規模劃分標準的調整，客觀上要求很多地方的城市發展規劃需要重新調整布局，重新調整理念和思路。”清華大學建筑學院教授毛其智指出，這也意味著，隨著內外部環境和條件的深刻變化，城鎮化必須進入以提升質量為主的轉型發展新階段。 張占斌則指出，“城市病”的現實也在警示我們，城市的發展應堅持優化布局，科學高效的原則。要根據現實承載能力構建科學合理的宏觀布局，合理控制城市開發邊界，優化城市內部空間結構，促進城市實現綠色低炭、科學緊湊發展。 城市規模與治理能力：宜居感和幸福感如何提升？ 【探索】 今年以來，北京市重拳出擊，改造燃煤鍋爐，壓縮小客車年度配置指標，基本淘汰黃標車，將“水影響評價審查”作為建設項目立項的“硬杠杠”，推進教育領域綜合改革、科技體制改革、行政審批制度改革、財稅體制改革、城市管理體制改革……多個與破解“大城市病”相關的重點領域改革果斷“破冰”。 與此同時，在京津冀三地共同努力下，京津冀一體化發展正在步入實質實施階段。不久前，京冀兩省市在京簽署了七份協議及備忘錄，涉及經濟合作區、市場一體化、交通一體化、生態環境建設等。 推進京津冀區域一體化發展，是北京治理“城市病”的一個重要方向。北京的探索也讓我們這樣發問：人口的大量集聚和城市規模的擴大一定意味著“大城市病”的發生嗎？城市如何才能確定科學合理的規模和發展模式，其根源在于什么？ “研究表明，人口集聚與大城市病并沒有必然聯系。”中國社科院城市發展與環境研究所研究員單菁菁指出，城市發展中，在控制人口的同時，還要下功夫促進產業升級、推動空間結構優化、強化環境治理、著力改善民生等。 中國社會科學院城市與競爭力研究中心對中國城市幸福指數的全國性調查發現，全國35個大中型城市居民對本城市交通狀況滿意率合計僅為25.3%，35個大中城市居民對本城市衛生環境評價滿意率僅為38.9%。 “城鎮化中，我們不應更多為城市貼上大城市、特大城市的標簽，而是要努力提高社會治理能力，針對性預防和治理城市病，為所有城市居民創造一種幸福工作、樂在其中的氛圍。”毛其智說。 上海市政府參事左學金表示，如果要控制特大城市的人口規模，就要改變過多地用行政資源、行政力量把大量的資源配置在特大城市的情況。“對北京、上海、廣州、深圳這些特大城市來說，如果要減少人口，要適當減少、分散一些資源。如果不想分散資源，就很難減少人口。” 張占斌認為：“中小城市在未來向大城市、特大城市發展的過程中，并不能僅僅依靠人口數量單方面增長，而應當充分發揮各自的區域特色和比較優勢，更多依靠產業升級轉型和生態環境優化。” 國務院發展研究中心社會發展研究部研究員林家彬表示，破解中國的“城市病”，從根本上要求政府轉變政績觀，實現從管理到治理的新跨越，建立一個由多元主體、社會各個利益主體共同參與協商和協調的新模式。 伍江指出，要讓城市更加和諧宜人，就要求我們在城鎮化中穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務，覆蓋全部常住人口，基礎設施和公共服務設施更加完善，讓城市的消費環境更加便利，生態環境明顯改善，自然景觀和文化特色得到有效保護，城市管理更加人性化、智能化。
政策鏈接 城市發展更重“內涵” 實施差別化落戶政策 以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。大中城市可設置參加城鎮社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。 保障隨遷子女平等受教育權 將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，合理規劃學校布局，科學核定教師編制，足額撥付教育經費，保障農民工隨遷子女以公辦學校為主接受義務教育。 完善公共就業創業服務體系 強化企業開展農民工崗位技能培訓責任，鼓勵高等學校、各類職業院校和培訓機構積極開展職業教育和技能培訓，推進職業技能實訓基地建設。 擴大社會保障覆蓋面 完善職工基本養老保險制度，實現基礎養老金全國統籌，鼓勵農民工積極參保、連續參保。依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險。完善社會保險關系轉移接續政策，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度。 政策鏈接 城市發展更重“內涵” 實施差別化落戶政策 以合法穩定就業和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬—100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬—300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬—500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。大中城市可設置參加城鎮社會保險年限的要求，但最高年限不得超過5年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶通道調控落戶規模和節奏。 保障隨遷子女平等受教育權 將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，合理規劃學校布局，科學核定教師編制，足額撥付教育經費，保障農民工隨遷子女以公辦學校為主接受義務教育。 完善公共就業創業服務體系 強化企業開展農民工崗位技能培訓責任，鼓勵高等學校、各類職業院校和培訓機構積極開展職業教育和技能培訓，推進職業技能實訓基地建設。 擴大社會保障覆蓋面 完善職工基本養老保險制度，實現基礎養老金全國統籌，鼓勵農民工積極參保、連續參保。依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險。完善社會保險關系轉移接續政策，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度。 民生觀察 新標準引領新型城鎮化 新聞觀察員 陳恒 國務院日前印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，以城區常住人口為統計口徑，將城市劃分為五類七檔，增設了超大城市一類，各類城市人口規模的上下限普遍提高。 調整城市規模劃分標準，有利于更清楚地認識城市的變化，特別是人口規模的變化。1989年制定的《中華人民共和國城市規劃法》對城市標準有所規定，但此后二三十年來，我國城市發展極其迅速，原有的標準已經不能適應新形勢：一是原先以非農人口規模來劃分，沒有考慮到城鄉人口頻繁流動的現實。二是城市人口急劇膨脹，出現了突出的超大城市、特大城市現象，小城市的數目、規模也發生了巨大的變化。 新標準以常住人口來界定，能真實反映城市人口集聚情況，能夠確保各個城市在規劃基礎設施和提供公共服務時最大限度地實現供需均衡。調整城市人口規模上下限，則是為了根據新的統計口徑以及經濟社會發展現狀，更合理地進行城市規劃布局，制定更有針對性的城市治理政策。 今年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出了新型城鎮化的目標：“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局基本形成，城市群集聚經濟、人口能力明顯增強，東部地區城市群一體化水平和國際競爭力明顯提高，中西部地區城市群成為推動區域協調發展的新的重要增長極。城市規模結構更加完善，中心城市輻射帶動作用更加突出，中小城市數量增加，小城鎮服務功能增強。 當前，我國城鎮化正處于深入發展的關鍵時期，中小城市在面臨就業需求量大、產業發展程度低等諸多困境的同時，也具有巨大的發展潛力。新標準的出臺不僅要求超大城市、特大城市、大城市的發展應不斷優化，更體現出國家鼓勵重點發展中小城市的長遠思路。 一段時間以來，伴隨著城市高速發展，大城市出現了人口擁擠、交通堵塞、就業困難、住房緊張、公共衛生惡化、環境污染等問題。一些城市片面追求向大城市、特大城市邁進，已經出現不同程度的自然環境問題和社會問題。一個城市的規模是要靠資源來支撐的，所以必須要考慮資源承載力。新標準對城市的劃分更有利于一個城市的可持續發展。 依據新標準，超大城市的數量極少，主要是北、上、廣、深等這些大家公認的一線城市，精細劃分城市規模符合當前需要疏散這些超大城市功能的趨勢。對于大城市和特大城市，可以采取與超大城市不同的管理辦法，適當提高其人口聚集和產業聚集能力，成為城市群的龍頭城市。 此次將小城市和大城市分別劃分為兩檔，細分大城市主要是實施人口分類管理的需要，細分小城市主要為滿足城市規劃建設的需要。 考慮到我國現階段的經濟社會發展狀況，大城市人口壓力過大、自然環境承載力不足等問題已經突出顯現，中小城市亟須引進更多的產業和人口，并且擔負起農業人口轉型、農民工市民化的重要職責。因此，在新型城鎮化深入發展的過程中，中小城市應盡快提升人口聚集能力，廣泛招商引資、吸納社會資源和優秀人才，提升發展質量和水平。 中小城市在未來向大城市、特大城市發展的過程中，并不能僅僅依靠人口數量單方面增長，而應當充分發揮各自的區域特色和比較優勢，更多依靠產業升級轉型和生態環境優化。人口數量只是一個衡量指標，其他公共配套設施也應齊頭并進。 下一步，根據新的城市劃分標準，應當結合戶籍改革實行人口調控，引導更多的人口向中小城市流動，特大城市則會加大人口的控制，讓人口的流動更均衡。同時，從戶籍以及公共服務均等化等幾個角度，對人的城鎮化發展起到推動作用。
應該指出的是，以人口作為依據對城市的規模進行劃分，并不是說對這個城市的重視或者資源傾斜，而是為城市管理帶來可依據的科學標準。這才是其最大的意義。這次城市規模劃分標準的調整，客觀上要求很多地方的城市發展規劃需要重新調整布局，部分省份原計劃的大城市、特大城市設想可能因此中止。實際上，城市的發展也不應該貪大求全，吸納的人口數量、產業規模應與其實際的可承載量相符合，尊重經濟規律、自然規律和社會規律，真正走出一條立足地方實際、融合區域特色的可持續發展路徑。 (責任編輯：白雪松) |
