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2003年全國實施新型農村合作醫療制度以來，由國家財政投入和農民自費繳款共同構成的新農合基金規模逐年增長，被譽為農民的“救命錢”。然而，一些腐敗分子和個別醫療機構、監管部門沆瀣一氣，將新農合基金視為中飽私囊的“提款機”，瘋狂造假套取新農合補償款，在少數地方甚至成為“公開的秘密”，其中暴露出的制度弊端令人深思。 新農合基金被套取成為腐敗新動向 最近，云南省文山壯族苗族自治州廣南縣發生一起新農合基金被套取案件，多名涉案人員被判處有期徒刑。在這起典型的職務犯罪腐敗案件中，新農合基金的監管部門——廣南縣新合辦和多家新農合定點醫療機構都成為涉案被告。令人驚異的是，廣南縣新合辦利用虛開病例等方式套取資金在當地竟然成為“公開的秘密”。 本應當承擔新農合資金監管責任的新合辦，通過“上下聯合、內外勾結”鄉鎮衛生院和定點合作醫療機構，偽造住院病歷、費用收據等方法，編織套取新農合補償資金的地下“產業鏈”。廣南縣衛生局原副局長兼新合辦主任陸旭曾被人稱為“新農合專家”，面對年年增長的巨額資金，他開始研究制度漏洞。他與鄉鎮合管辦、私立醫院按補償款的4∶3∶3的比例分成，逐步構筑了一個套取新農合基金的利益鏈，共虛報套取新農合補償款37萬余元。 作為廣南縣套取資金最多的公立醫院，廣南縣婦幼保健院2009年5月至2010年3月，安排職工憑空輸入近千例虛假住院病人信息資料，共虛報套取新農合補償267萬多元，同時也向提供“保護傘”的陸旭行賄數萬元。 更令人不齒的是，廣南縣新合辦在對全縣新農合定點醫療機構審核和考評的過程中，一旦發現醫院存在違規操作和虛報病歷等情況，不是依照考核辦法對其進行處罰，而是向醫院要挾索賄，甚至誘導醫院故意作假。 “這個案件并非偶發。新農合存在的制度漏洞，導致農民救命錢被頻繁套取。”文山壯族苗族自治州檢察院檢察長周和玉介紹說，2009年1月至2010年7月，云南檢察機關共立案查辦新農合領域職務犯罪案件43件47人，涉案金額達1000多萬元。 衛生部門“既是裁判員又是運動員”導致監管難 新農合管理是一種松散型管理，新農合醫療資金監管機構主要涉及各級管委會、衛生行政主管部門和州、縣、鄉三級合管辦。地方管委會發揮政策決策、協調、領導作用，不進行具體監管；衛生局作為衛生行政主管部門進行業務指導、協調監督；具體監管工作實際上由三級合管辦來完成。 “這種機制很難適應監管需要。”周和玉說，實踐中，醫療機構的合管辦設在本單位，新農合的日常管理工作由衛生行政部門負責，導致衛生行政部門既代表了農村居民需求方，又在管理或一定程度上代表了衛生服務的提供者，這樣衛生部門身兼二職，既是“運動員”，又是“裁判員”，既代表供方又代表需方管理新農合基金，難以有效地發揮對供方行為的監督和制約作用。 鄭州大學公共衛生學院教授、河南省新型農村合作醫療技術指導組組長田慶豐說，目前新農合一般以縣為單位統籌，縣內監管能力較強，但對省市級和省級以外的定點醫療機構則往往鞭長莫及。 由于合管辦對定點醫療機構的管理都是采用協議式管理，在監管中發現問題，往往只能按協議處以違約金或扣撥補償款，很難起到震懾作用。云南省文山縣天丹醫院套取新農合補償款，縣合管辦已經發現問題，并處以數萬元違約金，甚至暫停其定點醫療機構資格，但天丹醫院仍我行我素。 缺乏法律規范，內外部監督機制不暢 截至2009年年底，全國新農合籌資總額已達近千億元人民幣。“對于一項涉及幾億農民利益、資金總量如此龐大的制度來說，國家對新農合的規范，還停留于政策引導及部門、地方法規的規范上。”云南華度律師事務所主任蔣天勝說，對于資金性質、管理機構組建、性質、管理方式、各方權利義務、法律責任、考核等問題，國家只有原則性規定，執行中各地各行其是，監管不力。 目前縣合管辦、鄉鎮合管辦、鄉鎮衛生院均屬縣衛生局下屬平級單位，合管辦的內部監督很難開展。記者調查發現，文山壯族苗族自治州合管辦每年人均承擔1.4萬人次參合病人的醫療補助款辦理工作，沒有力量進行監管。此外，新農合資金的安全運行，涉及審計、藥監、工商、物價、衛生等各部門職責，但彼此之間存在信息不通的問題。據了解，云南馬關縣華健醫院曾因藥品問題，多次被馬關縣藥監局查處，而馬關縣衛生局對此毫不知情，依舊保留其新農合定點醫療機構資格。此外，全國多數地方尚未建立科學的新農合定點醫療機構準入、退出、審核制度，也難以進行規范管理。 目前國家尚未統一開發新農合信息系統，也未對新農合信息做統一要求，是由地方自行進行信息建設，執行中問題較多。云南省衛生廳副廳長杜克琳說，參合人員信息不清，最初時，有的參合人員信息只有名字，后來雖得到進一步完善，但仍然存在信息不全的情況，帶來的問題就是對補償情況難以核查。 管理各自為政，亟待政策調整 調整新農合資金管理主體。專家建議，應將新農合基金的管理職能從部門管理向行業集中，將新型農村合作醫療基金管理職能從衛生部門調整到社保部門，納入統一的醫保系統，由社保部門承擔新型農村合作醫療基金管理的職能。周和玉說，社保部門在鄉鎮都設有勞動就業和社會保障所，不必再單獨設立一個專門機構來管理新農合基金，同時還能充分利用已有網絡信息資源，避免重復建設。 建立新農合信息化管理系統。田慶豐建議，應在省市和縣之間建立暢通的信息溝通機制，防止不同區域之間信息不對稱而出現監管漏洞。 盡快出臺新農合醫療管理監督條例，建立和完善基金封閉運行機制。云南省財政廳社保處處長袁國書建議，應建立定點醫療機構準入和退出機制，強調醫療費用的三級審核，嚴格核減不合理的醫藥費用。云南大學法學院副教授沈壽文建議，應嚴格執行財政專項管理、銀行專項存儲、合管辦嚴格審核、審計部門執行外部監督的監督機制，應定期審計并向社會公示審計結果。（《半月談內部版》2011年第4期/記者 劉娟） |
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