內蒙古包頭市東河區北梁棚戶區。 新華社發

搶鏡李克強的“光屁股”小孩高宇博和爺爺奶奶在家門口。李克強探望包頭市北梁棚戶區居民時，

電視鏡頭中意外出現的“光屁股”小孩走紅網絡。在李克強到訪4個月后，

爺爺高俊平就和街坊們一起站在敞亮的“樣板房”里。新華社發

    第五記棚戶區改造

    總顧問：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任 李鐵

    過去的50多年里，高俊平一直生活在內蒙古包頭北梁棚戶區一間不足15平方米的小平房里。在這樣的環境中，高俊平結婚、生子，再看著兒子娶妻生子，帶孫子，小平房見證了高俊平幾乎所有人生的重要時刻。當然，這些重要時刻一定也包括今年春節前，李克強的那次意外來訪。他沒想到，李克強的一句話，讓他大半生的心愿將要實現了。

    如果說新區規劃建設是城鎮化進程中的增量擴容，那么棚戶區改造可以視為城市的存量更新。改革開放后，在計劃經濟體制壓抑下的中國城鎮化動力隨之喚醒，然而伴隨著城市擴容生長，我國許多城市的老城區都出現了衰落跡象，大量歷史遺留下來的礦工房和老工業基地建設過程中形成的簡易房變成了棚戶區。還有些城市由于外來人口大量涌入，城市迅速包圍未及改造的村莊形成了“城中村”地帶。避免貧民窟的產生，是我國推進城鎮化必須注意防范的問題。

    北梁棚戶區的形成與城市變遷有關，而決定當地改造成敗的關鍵將是政府、市場和居民的三方合作機制。未來五年，我國還將改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶區1000萬戶，這不僅關系到當地人居條件的改善，還將對我國的城市更新起到決定作用。

    “光屁股”小孩一家有望年底遷新居

    今年2月3日，李克強到包頭市考察，來到了北梁連片的棚戶區。正在準備小年夜晚飯的高俊平看著院門被推開、一群人呼啦啦地走進院子時，頓時有點發懵，李克強和他一塊坐在床沿上拉家常，問他房子住得怎么樣，是不是方便。

    當然，讓他印象最深的，還是李克強那一席話，“看到你住的狀況，我心里面覺得不安”。高俊平回憶，李克強握著他的手說，“我們正在加快推進棚戶區的改造工程，希望能讓你們住上更好的房子，也讓你們的生活逐步好起來。這里的棚戶區改造必須加快。”

    后來，高俊平一家不止一次圍坐在一起，回看《新聞聯播》的片段。畫面里，5歲的小孫子光著屁股從衣柜里爬進爬出，這條新聞迅速成為網絡上最熱門的視頻之一。也是從這段視頻中，大家看到了北梁棚戶區泥濘、狹窄的巷道，李克強深一腳淺一腳地走進高家。

    高家的院子是高俊平的父親留下的，曾經的三兄弟現在只剩高俊平一人在棚戶區居住。他工作的機械廠曾經分過一套包頭市區的小房子，高俊平本有機會離開北梁，卻選擇把小房賣掉，給婚后的兒子置備一套東河城區50來平方米的二手房。兒子兒媳住在城區，老夫婦倆舍不得一手帶大的孫子，就帶著孫子繼續留在北梁。

    15平方米的平房里，有一張炕，一張單人床，冬天還有個火爐子，既是客廳也是臥室，還是廚房。平房沒有廁所，當地家家戶戶都要排隊上公共廁所，老高心疼孫子，不敢讓這么小的孩子去公共廁所，倒痰盂成了他每天例行的任務。屋子離公共廁所只有五六米的距離，有時候吹一股風，就有味道飄過來。

    高家里另一件常備的“法寶”是梯子，由于屋頂材質老化，時常漏雨，高俊平就買來水泥，順著梯子冒雨爬上5米多的房頂，把水泥糊在漏洞上。

    高俊平一家其實只是北梁棚戶區的一個縮影，大多數居民做夢都想住上樓房。幸運的是，他們的愿望很快就要實現了。在李克強到訪4個月后，高俊平夫婦就和街坊們一起站在敞亮的“樣板房”里。

    目前，棚戶區改造的入戶征收工作已經開始。根據當地政府規劃，到今年年底的時候，北梁棚戶區將有1.15萬戶居民得到安置；到2015年，北梁棚戶區的搬遷改造任務將全部完成。

    北梁棚改，包頭城發源地艱難重生路

    北梁位于包頭市東河區的北部，與現在包頭的中心城區昆都侖區之間，直線距離約有20公里。東河區是以前的包頭老城區，新中國成立初期曾作為包頭黨政機關所在地。歷史上，北梁是包頭城的發源地。依靠黃河上的水旱碼頭，北梁成為連接華北地區和西北地區之間的一個通商樞紐。對包頭來說，“根在東河，魂在北梁”。

    而眼下的北梁則是另一番景象。低矮的小平房組成了連片的棚戶區，被周邊的高樓大廈圍住，形成鮮明的對比，而最寬的一條巷子僅能容許錯車通過，多數則是羊腸小道。

    上個世紀50年代，市委、市政府隨當地巨頭企業包鋼遷往新區。八九十年代，剩余的幾十個局級單位紛紛去了包頭新城區，工業配套的小企業也隨之遷走。2000年之后，包頭市的各項投資向新興城區和工業區傾斜，對于東河區來說，財政收入減少，聚集龐大數量的下崗工人，造成沉重的負擔，東河的經濟狀況急轉直下。

    此外，1996年包頭一場6.4級的地震造成大量房屋損壞。北梁由于受損并不嚴重，未被納入改造范圍。而改造后的東河城區建設了130萬平方米住宅，更多買不起安置房的居民選擇來到生活成本更低的北梁，這使得北梁與東河城區的差距更大了。

    根據包頭市政府的數據，在13平方公里的北梁棚戶區，有4.7萬戶家庭，共12.4萬人。全包頭市25%的失業人口在東河區，其中70%住在北梁；50%的低保戶在東河，其中北梁占據了80%。

    事實上，北梁也曾經作為改造的對象，被賦予“國際化新城”的夢想。但當時的改造方案在運作中遇到了極大的難題。

    2003年，東河區與上海家化置業公司等三家公司合作，準備對北梁棚戶區進行整體開發改造，總投資為60億元，計劃分三期實施，首期改造的對象是內環路以里0 .53平方公里的范圍，按照國際水準對北梁進行保護性開發。

    不過，在北梁的棚戶區住了一輩子的居民們并沒有表露出對“國際化新城”的渴望，由于購買力的欠缺，高端住宅市場在北梁無路可走，此前的改造方案推進緩慢。9年間，改造僅僅完成了內環路以內0 .53平方公里的區域。

    東河區的領導事后分析說，當年的改造模式中，政府所起作用有限，為了節省資金，企業牽頭邊拆遷邊開發。不過，先拆遷后安置的方式給居民留下諸多疑慮，造成大量“釘子戶”的存在。

    另一方面，至今尚未結束的這次舊城改造，先后投入了7.4億元用于建房，加上逐漸增加的過渡期租房補貼，盈利對于企業來說更像是“天方夜譚”。

    2010年，東河區組成棚改拆遷辦，成立棚改建設公司，處理這段曲折改造的善后事宜，并且逐漸將策略從先拆遷后安置轉向先安置再拆遷，試圖將目光轉移大型央企，未見收效。

    按照測算，搬遷12 .4萬北梁居民需要建設30 0萬平方米左右的住宅，而前期的啟動資金需要大概55億元，僅僅靠東河區財力投入遠難以實現。

    面對資金緊缺的難題，近日，內蒙古自治區主席巴特爾親自率隊赴京會見國開行董事長胡懷邦。最終，北梁棚戶區獲得總規模20億元的貸款，其中首批11 .2億元已通過評審，這對于曾經捉襟見肘的棚戶區改造來說，無異于一場“及時雨。”

    “遼寧奇跡”，能否惠及1000萬棚戶

    2008年至2012年間，全國共開工改造各類棚戶區1260萬戶。李克強曾經提到，棚改是城鎮化繞不過去的一道坎。而在棚戶區改造實施過程中，資源枯竭型城市的棚戶區也成了最為關鍵、最難攻堅的一道坎。

    今年6月26日，國務院常務會議做出部署，決定今后5年再改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶區1000萬戶。國務院7月初發布意見明確，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造。

    以往，改造的棚戶區往往處在市中心，房地產開發商或政府，都能從棚改項目中獲利，開發商參與熱情非常高。剩下的棚改地段主要集中在林區、礦區和中西部地區，商業價值很低，配套設施較差，市場化模式難以運作。

    有統計數據顯示，已制定計劃的十幾個省份未來5年投資計劃已經超過萬億元。而現實的問題是，這些地方政府財政自身難保。

    過去幾年間，不乏有地方“下死命令”加緊改造棚戶區。棚改一旦發展成“運動”，所需資金就會遠遠超過政府財力范圍。有業內人士擔心，一方面，激進的改造計劃挑戰著政府的資金鏈，形成巨大資金缺口；另一方面，強拆、地方債務重壓，問題接踵而至，導致棚改失控。

    李克強主政遼寧期間，就大力推動老工業基地的棚改工程，在4年時間內改造棚戶區2910萬平方米，被聯合國人居署稱贊為“世界奇跡”。2008年，李克強出任副總理后，中央啟動保障性安居工程，全國范圍內加快棚戶區改造步伐。

    曾經深入研究遼寧棚改模式的中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛對南都記者指出，對于棚戶區改造中土地價值有限，無法用市場化的方法來操作的區域，如遼寧阜新和撫順這兩個老工業基地密集的資源型城市，資金來源主要由政府籌措，運作模式也采取政府主導的方法。

    西南財大副校長丁任重也曾經表示，遼寧在棚戶區改造中間最大的亮點就是體制上進行了新的探索和改革。丁任重認為，2007年以后，我國采取的“政府+市場”的雙軌制是現在世界各國通行體制，而遼寧棚改最終是“政府+市場+社會”三軌制，在中國這樣一個大國實屬罕見的模式，解決了上百萬人的棚戶區改造。

    高俊平家幾公里外的“惠民新城”小區正在熱火朝天的建設中，每天都有前來參觀新房的棚戶區居民。高俊平說，這些年看到一些親朋好友住上樓房，其實自己心里早就發癢了。不過，因為下崗收入微薄，他和周圍的鄰居一樣，只能被迫生活在棚戶區。

    在棚戶區住了一輩子，高俊平說，這點苦他吃得了。不過，慢慢長大的孫子也開始懂得要跑去爸媽那里，住涼快又舒適的樓房，這讓對孫子疼愛有加的高俊平既愧疚又糾結———他希望棚改能幫助他完成自己唯一的心愿，能分個大房子把兒孫都聚攏在身邊。

    采寫：南都記者 劉佳 實習生 陳亞聰 張婧

    統籌：南都記者 王衛國 李召