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【提要】本文從傳統城市規劃常見誤區的剖析入手，針對城市規劃的政策化趨勢，分別從特征、內容和形式等方面闡述了其政策化的主要表現，探討了在市場經濟條件下城市規劃的政策化實施機制，并由此展望了城市規劃行業改革的前景。?
引言?
隨著全社會的城市意識普遍增強，各級領導日益關心和重視規劃工作，普通市民也逐步意識到城市規劃與其切身利益密切相關。由于城市規劃的制定和實施必然涉及到各方面的根本利益，各種各樣的利益集團和社會團體將越來越頻繁地直接或間接地參與和影響到規劃的決策過程之中。市場經濟條件下的城市規劃面臨越來越多的困難和挑戰。?
城市規劃的“可操作性”一直是規劃實踐中面臨的難題，規劃尚未審批就已“失效”或者因實施中的局部改變而影響整體規劃的現象比比皆是。這其實也不能簡單地歸結為規劃的技術問題，而更多源于政策方面的問題。隨著市場經濟體制的建立和完善，城市規劃的政策化趨勢愈來愈明顯。與其說規劃是一項技術編制工作，不如說它是一項政策制訂工作。本文試圖從傳統城市規劃常見誤區的剖析入手，探討城市規劃的政策化特征、內容、形式和實施機制，由此找尋推進城市規劃改革的突破口。
一、城市規劃常見誤區的剖析?
1.概念的誤區：?
在計劃經濟條件下，對城市規劃的理解往往停留于“目標規劃”和“靜態規劃”的概念。既然經濟的發展目標是可預先計劃的，那么規劃就被當作計劃目標的逐級分解和“物質化”，因而規劃往往被當作實施經濟計劃的“藍圖和對象”來看待。在城市規劃的概念上仍存在著強烈的可照圖執行和實施的“終極目標”和“靜態方案”的觀念。市場經濟體制的建立從根本上動搖了傳統城市規劃的理論基礎，要求規劃師徹底擺脫“目標規劃”和“靜態規劃”的舊觀念，盡快建立起適應市場經濟規律的“過程規劃”和“動態規劃”的新概念。? 2.角色的誤區：? 規劃師在自己的角色認同上存在著兩種相反的傾向。一方面，規劃師經常誤以為在城市建設方面可以包攬一切，甚至應該決定一切。而實際上，特別是在重大項目的決策程序中，規劃師往往只能參與“選址”決策，而在最初的“立項”決策中卻沒有發言權。而這些重大項目的確立又恰恰經常是影響城市布局的關鍵因素，對此規劃師卻無能為力。有人就此提出規劃師應該爭當市長，以便有更大的決定權將規劃付諸實施。這其實是認識上的一個嚴重誤區，其癥結在于片面地夸大了規劃師的決策權，將規劃的決策建立在“行政權威”和“專家權威”上，而忽視了公眾的力量在決策過程中的重要作用。?
另一方面，規劃師又經常因為遭受挫折而轉為埋頭處理“技術”問題（我國職稱評定制度中也歷來把“規劃師”歸入“工程技術”系列），將工作的重點放在集中解決規劃中的“技術門檻”問題，而忽視了因社會、經濟、法律等方面的因素造成的“政策門檻”。這其實也是規劃方案經常缺乏“可操作性”的重要原因之一。從這方面來看，規劃師僅僅了解規劃的技術程序是遠遠不夠的，還應更多地關心規劃的政策程序，應盡快突破“技術綜合者”的角色局限，勇于擔當起“政策協調者”的角色。成為政府的參謀、公眾利益的代表以及社會各方溝通的橋梁。?
3.方法的誤區：?
傳統城市規劃的編制方法通常表現為單向推進的“線性模式”，即一個規劃項目只要經過“原始資料調查→提出問題→分析問題→制定方案→評審方案→編制成果”等程序后即告完成。至于其后執行的情況則一般無人過問，也缺乏有效的跟蹤和評價方法以及相應的反饋渠道。因此經常出現“規劃年年做、年年重做”的局面。我們不禁要問：這種將城市規劃當作一個“工程項目”來進行設計和管理、一旦“竣工交付使用”就萬事大吉的模式是否恰當？這其實反映了規劃編制與管理之間存在的嚴重脫節問題。由此可見，城市規劃方法的變革也勢在必行。但是，如何解決這個問題，僅僅依靠改進編制技術是遠遠不夠的，而是要依賴于整個行業機制的改革。?
二、城市規劃的政策化特征?
“城市規劃是政府行為”已成為大家的共識，這是就其行為特征而言，主要表現在：行為的主體、動機、價值觀以及決策的程序和組織形式均體現了政府特征。而當我們把城市規劃看作一項市場經濟背景下的政府政策時，其特征主要表現于以下幾個方面：?
1.城市規劃的立場和原則表現為“前瞻性”特征?
毫無疑問，城市規劃始終是站在政府立場，以維護公眾利益為己任，并以長遠發展為目標。尤其是在急功近利的市場經濟背景下，規劃的“前瞻性”這一特征更加明顯。所謂“前瞻性”，應該說比過去常常提到的規劃的“長期性”具有更深遠的內涵，特別是“可持續發展”概念的確立，大大突破了傳統城市規劃10年、15年或20年的“遠期”或“遠景”的概念，而是要考慮到幾十年甚至上百年以后的子孫后代的生存環境問題。“可持續發展”已成為城市規劃的基本立場和普遍原則，其“前瞻性”特征是極其突出的。?
2.城市規劃的地位和作用表現為“法定性”特征?
城市規劃一經審批，即可作為行政管理的基本依據。不同層次、不同類型的規劃具有不同的法定地位和效力。一般來講，法律可分為四個層次：一是“法”，即國家級大法，如《中華人民共和國城市規劃法》；二是“法規”，即地方條例，如經由地方人大批準實施的規劃條例或標準準則等；三是“規章”，即由地方政府頒布實施的各類管理規定等；四是“規范性文件”，包括政府各行政管理部門發布的行業管理規定和操作規程等。對照以上四個層次，簡單而言，“總體規劃”通常處于第二層次，“分區規劃”通常處于第三層次，而“詳細規劃”通常處于第四層次。從理論上講，凡違反城市規劃的行為均屬違法行為，均應追究法律責任。遺憾的是實踐中往往并未嚴格執行，有法不依、違法不究的情況時有發生。?
3.城市規劃的內容和形式表現為“策略性”特征?
“政策”二字從字面上理解就是“政府策略”。而所謂“策略”，就必須講究實效，不僅要因地制宜，而且要因“時”制宜，可經常根據新的發展形勢進行適時的調整。城市規劃正體現了這一特征。它不象數理邏輯那樣可以通過單純地演繹和推理得出唯一正確的答案。城市規劃的方案從來都不是唯一的，總是不斷優化和選擇的結果，有時甚至是某種程度的折衷，其正確性永遠需要實踐的檢驗。因此，城市規劃的內容和形式均表現為一種實施的“策略”，而不是一種一成不變的結論。?
三、城市規劃的政策化內容?
由于城市規劃涵蓋面廣、跨度大，涉及的內容極其龐雜，幾乎影響到城市建設的方方面面。因此，概括而言，城市規劃的內容也在不同層次上體現了社會、經濟和環境三方面的政策。?
1.城市規劃作為一項“社會政策”?
由于城市規劃必然涉及各方面的根本利益，因此它必須在平衡社會各階層的利益上作出抉擇并取得最廣泛的共識。在宏觀方面，城市規劃可以合理地進行資源分配，控制人口規模，通過產業政策提供足夠的就業機會，維護社會的穩定。與此同時，通過制訂住房標準與政策，合理確定高檔別墅、普通住宅以及廉價租屋的比例和空間布局，滿足不同社會階層的需要。此外，還要保障諸如風景區、海岸線等作為市民共享的財產不受少數利益集團的侵占。在微觀方面，要為居民提供足夠而便利的城市公益設施（包括“無障礙”設施），滿足最廣大市民和特殊人士的需要。還要通過精心設計加強社區的凝聚力，促進人的交往，提高文化素質。? 2.城市規劃作為一項“經濟政策”?
在計劃經濟體制下，城市政府的一把手都熱衷于抓經濟工作。而現在，書記、市長親自抓規劃工作似乎成為一種新時尚。這其實是由于經濟體制的轉軌帶來的必然結果。政府已不再直接干預經濟事務，只能以市場為杠桿來間接調控經濟。而城市規劃正是影響市場的重要手段。城市規劃在宏觀上可以通過道路交通、水電供應等市政設施的建設不斷創造良好的投資條件，促進城市的經濟發展。同時也可以通過城市土地的空間布局合理地引導投資方向，包括工商業、房地產的區位選擇等。在微觀上，城市規劃可以通過地塊性質和開發規模的控制直接影響土地的市場價格，從而也影響到房地產市場。而房地產業在許多城市中所占的經濟比重越來越大，甚至有成為支柱產業的趨勢。因此，城市規劃作為一項經濟政策，其重要性越來越引起人們的普遍重視。有人甚至提出城市規劃是宏觀經濟調控的主要手段的論點，這也就不足為奇了。?
3.城市規劃作為一項“環境政策”?
改善城市環境一直是城市規劃的一項核心工作。一方面，城市規劃要在宏觀上致力于生態環境的保護，如嚴格劃定農業保護區、水源保護區、風景名勝保護區、城市組團隔離帶等，有時還要制定相關的法規條例。這些環境政策不可避免的會經常與經濟發展速度發生矛盾，但這恰好體現了政府的基本立場。另一方面，城市規劃還要在微觀上切實進行生活環境的營造，如精心安排各類公園綠化和環境衛生設施，有效防治噪聲、廢氣污染等，為市民提供健康舒適的居住環境。?
四、城市規劃的政策化形式?
傳統城市規劃的成果集中體現于“幾圖一書”，即“規劃圖”和“說明書”。這在計劃經濟體制下是適用的，因為城市建設完全由政府包攬，依靠的是單一的財政投資。而市場經濟條件下投資主體和投資渠道的多樣化，使城市建設行為日益分散化，而且其動機更依賴于市場的需求。傳統的“理想藍圖”越來越難以實施，城市規劃的“可操作性”因此成了熱門話題。為了適應新的管理要求，城市規劃的成果形式也亟待變革。既然城市規劃是規劃管理的基本依據，它不應該僅僅是一種“技術成果”，而更應以一種“政策化形式”出現。這主要表現在以下兩個方面：?
1.從技術型的“說明書”轉向管理型的“文本”?
雖然在建設部頒布的《城市規劃編制辦法》中已多處用“文本”一詞替換了原來的“說明書”，同時對“文本”的主要內容也作了相應的規定。但是，并沒有詳細闡明“文本”與傳統“說明書”的聯系和區別以及它的根本意義所在。因此，在實踐中大家根據各自的理解編制著各自的“文本”，具體寫法也五花八門。盡管如此，這種探索也是非�？少F的。因為各地的管理實際存在著較大差異，不可能用一個標準去強求統一。但有一點應該明確，即各個層次的規劃均須單獨編制“文本”。這不僅僅是便于管理操作，而且也是加強“文本”的法定性，以便為將來條件成熟時推進規劃立法打下良好的基礎。
2.從包攬型的“規劃圖”轉向控制型的“圖則”?
傳統的“規劃圖”包攬一切，面面俱到。這從工程技術的要求上說是完全必要的。但是，從規劃管理的角度看，“規劃圖”如果直接作為管理的依據，正因為其樣樣都管，反而什么也管不住，“規劃圖”的失效現象比比皆是即為明證。究其原因，不外乎兩點：一是圖紙內容重點不突出，控制層次不明確，該管的不嚴不細，而不該管的則過細過雜。二是圖紙表達方式長期以來采用工程圖的制圖方法，僅僅反映技術成果，而不體現管理政策。這一點在《城市規劃編制辦法》中也未作出相應的改革規定，不能不說是一種遺憾。實際上，已在全國推行多年的“控制性詳細規劃”已形成了一套比較系統的不同于過去的做法，在實踐中也
取得了較好的效果，可以說是向控制型的“圖則”邁進了重要而關鍵的一步。但是，也應該看到，這一系列改革仍僅限于規劃編制體系內部。要想實現“圖則”的最終目標，必須依賴于整個政府管理體系和法規體系的支撐。目前，深圳市正在進行的“法定圖則”的探索就是這方面的改革實踐。?
五、城市規劃的政策化實施機制與規劃行業改革的前景?
在市場經濟條件下，城市規劃的政策化是必然趨勢。而要保障城市規劃的政策化實施，就必須突破傳統的習慣做法，建立全新的運行機制，促進規劃行業的改革與進步。?
1.改革規劃編制體制，從“線性模式”轉向“動態反饋模式”?
如前所述，“線性模式”的編制方法是“靜態規劃”的溫床，必須徹底改變。應該盡快建立起規劃跟蹤體系，特別是有關規劃實施效果的動態評價系統，同時引入反饋調校機制，將規劃實施的日常監測工作納入制度化程序，形成可循環修訂的“動態反饋模式”，以利于“過程規劃”和“動態規劃”的操作實施。只有如此，才能適應瞬息萬變的市場和快速增長的城市經濟。?
與此同時，也要求改革現存的將規劃作為市場項目的管理模式，理順規劃主管部門和規劃編制部門之間的關系，真正將城市規劃從“市場行為”納入到“政府行為”中來，使城市規劃的編制和適時修訂成為政府的日常工作之一。?
2.建立科學的決策機制，從“經驗模式”轉向“參與模式”?
在規劃的內部決策方面，現行的規劃審定制度較多地表現為“行政主導”和“專家主導”的方式，所依據的主要是行政官員和專家的經驗和直覺，而缺乏與公眾和其它專業部門的溝通和協調，經常出現不同專業部門已審批的規劃相互打架的局面。而這又往往造成下一層次的規劃在依據上無所適從的困境。因此，切實理順參與管理城市的各局、委、辦之間的行政關系，為它們建立正式的協作程序而制定一系列嚴謹的規劃審批的操作規程，是加強各專業部門的溝通和協調的
必由之路。?
“決策與執行相分離”是公認的現代管理學的一般原則。要建立層次清晰、分工明確、科學高效的決策機制，首先應以行政立法的形式明確界定規劃的決策機構（如各類專業委員會）和執行機構（規劃主管部門）以及各自相應的權限，明確各機構間的分工協作關系，從而規范決策行為。此外，咨詢體系的完善也是保障決策科學性的重要環節。無論是高等院校、科研院所的專家學者，還是普通的市民，都要提供便利的渠道使他們隨時隨地參與到規劃的決策過程中來，以保證決策的公平、公正和公開。?
3.完善法規體系，促進規劃管理機制從“行政命令”轉向“法制管理”?
從某種意義上說，城市規劃的政策化實施的最高層次就是“立法”。城市規劃行業的改革不僅僅是規劃編制內容和方法的變革，也不僅僅是規劃行業自身的內部事務，而是依靠一整套法規體系的支撐。具體地說，完善法規體系包括兩方面，一是內部支撐體系，即在部門內部建立依法行政的法規體系，對內實行依法行政，建立內部約束機制。通過頒布一系列相關管理規定和辦法，明確其操作規程，嚴格其法定程序，使規劃的編制、審批、執行、修訂都能做到有章可循、有法可依。二是外部支撐體系，即通過地方政府和人大制訂和頒布一系列地方條例、標準和法規等，促進規劃立法，用法律的形式來明確確立各層次規劃的法律地位，切實加強法制化實施與監督�？傊�，通過內外部法規體系的建立和完善，從根本上規范規劃編制、管理和土地使用者的行為，協調本部門與其它政府機構之間的關系，逐步將規劃管理機制由過去的“行政命令”方式納入法制軌道。?
4.強化執行體系，在規劃實施機制中引入“契約制”和“合作制”?
計劃經濟體制下的規劃執行方式通常表現為“單向貫徹”模式，即通過強硬的政府干預手段推動規劃的實施。這種模式在市場經濟條件下則越來越顯得軟弱無力，特別是當面對“舊城改造”這一類棘手問題時尤其如此。規劃實施的管理工作經常處入“被動應付”的狀態。?
要在新的形式下切實強化執行體系的力度，就必須在規劃實施機制中引入“契約制”。所謂“契約制”，即是一種須承擔義務和責任的參與制。通過業主、開發商以及涉及其利益的公眾團體和組織聯合簽署土地開發契約，不僅明確各自的權利，而且明確其義務，凡是在契約上簽字的團體、組織和個人都自覺自愿地以此來規范自己的開發行為，維護大家共同的利益。這種方式往往比強制性的法
規更為有效。?
另一方面，還可通過引入政府與企業共同開發的“合作制”來加強規劃的執行力度，如成立政府屬下的“土地開發公司”，與民間實體進行合作建設，保證公共投資的導向與規劃目標的緊密結合。與此同時，規劃的編制和管理者也應盡快加強“主動促進型”的規劃實施策略的研究和制訂工作。例如，確立政府投資項目的立項選址原則和頒布國有土地開發與保護管理細則等，從而有效地引導開發商的市場行為，促進城市建設的健康發展。
? 【參考文獻】?
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5.何興華，可持續發展論的內在矛盾以及規劃理論的困惑，城市規劃，1997（3）?
6.張兵，城市規劃編制的技術理性之評析，城市規劃匯刊，1998（1）
(98年度青年學術論文競賽優秀獎)
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