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【提要】本文從傳統(tǒng)城市規(guī)劃常見誤區(qū)的剖析入手，針對(duì)城市規(guī)劃的政策化趨勢(shì)，分別從特征、內(nèi)容和形式等方面闡述了其政策化的主要表現(xiàn)，探討了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市規(guī)劃的政策化實(shí)施機(jī)制，并由此展望了城市規(guī)劃行業(yè)改革的前景。?
引言?
隨著全社會(huì)的城市意識(shí)普遍增強(qiáng)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)日益關(guān)心和重視規(guī)劃工作，普通市民也逐步意識(shí)到城市規(guī)劃與其切身利益密切相關(guān)。由于城市規(guī)劃的制定和實(shí)施必然涉及到各方面的根本利益，各種各樣的利益集團(tuán)和社會(huì)團(tuán)體將越來越頻繁地直接或間接地參與和影響到規(guī)劃的決策過程之中。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的城市規(guī)劃面臨越來越多的困難和挑戰(zhàn)。?
城市規(guī)劃的“可操作性”一直是規(guī)劃實(shí)踐中面臨的難題，規(guī)劃尚未審批就已“失效”或者因?qū)嵤┲械木植扛淖兌绊懻w規(guī)劃的現(xiàn)象比比皆是。這其實(shí)也不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為規(guī)劃的技術(shù)問題，而更多源于政策方面的問題。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，城市規(guī)劃的政策化趨勢(shì)愈來愈明顯。與其說規(guī)劃是一項(xiàng)技術(shù)編制工作，不如說它是一項(xiàng)政策制訂工作。本文試圖從傳統(tǒng)城市規(guī)劃常見誤區(qū)的剖析入手，探討城市規(guī)劃的政策化特征、內(nèi)容、形式和實(shí)施機(jī)制，由此找尋推進(jìn)城市規(guī)劃改革的突破口。
一、城市規(guī)劃常見誤區(qū)的剖析?
1.概念的誤區(qū)：?
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)城市規(guī)劃的理解往往停留于“目標(biāo)規(guī)劃”和“靜態(tài)規(guī)劃”的概念。既然經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)是可預(yù)先計(jì)劃的，那么規(guī)劃就被當(dāng)作計(jì)劃目標(biāo)的逐級(jí)分解和“物質(zhì)化”，因而規(guī)劃往往被當(dāng)作實(shí)施經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的“藍(lán)圖和對(duì)象”來看待。在城市規(guī)劃的概念上仍存在著強(qiáng)烈的可照?qǐng)D執(zhí)行和實(shí)施的“終極目標(biāo)”和“靜態(tài)方案”的觀念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)城市規(guī)劃的理論基礎(chǔ)，要求規(guī)劃師徹底擺脫“目標(biāo)規(guī)劃”和“靜態(tài)規(guī)劃”的舊觀念，盡快建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的“過程規(guī)劃”和“動(dòng)態(tài)規(guī)劃”的新概念。? 2.角色的誤區(qū)：? 規(guī)劃師在自己的角色認(rèn)同上存在著兩種相反的傾向。一方面，規(guī)劃師經(jīng)常誤以為在城市建設(shè)方面可以包攬一切，甚至應(yīng)該決定一切。而實(shí)際上，特別是在重大項(xiàng)目的決策程序中，規(guī)劃師往往只能參與“選址”決策，而在最初的“立項(xiàng)”決策中卻沒有發(fā)言權(quán)。而這些重大項(xiàng)目的確立又恰恰經(jīng)常是影響城市布局的關(guān)鍵因素，對(duì)此規(guī)劃師卻無能為力。有人就此提出規(guī)劃師應(yīng)該爭(zhēng)當(dāng)市長，以便有更大的決定權(quán)將規(guī)劃付諸實(shí)施。這其實(shí)是認(rèn)識(shí)上的一個(gè)嚴(yán)重誤區(qū)，其癥結(jié)在于片面地夸大了規(guī)劃師的決策權(quán)，將規(guī)劃的決策建立在“行政權(quán)威”和“專家權(quán)威”上，而忽視了公眾的力量在決策過程中的重要作用。?
另一方面，規(guī)劃師又經(jīng)常因?yàn)樵馐艽煺鄱D(zhuǎn)為埋頭處理“技術(shù)”問題（我國職稱評(píng)定制度中也歷來把“規(guī)劃師”歸入“工程技術(shù)”系列），將工作的重點(diǎn)放在集中解決規(guī)劃中的“技術(shù)門檻”問題，而忽視了因社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的因素造成的“政策門檻”。這其實(shí)也是規(guī)劃方案經(jīng)常缺乏“可操作性”的重要原因之一。從這方面來看，規(guī)劃師僅僅了解規(guī)劃的技術(shù)程序是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)更多地關(guān)心規(guī)劃的政策程序，應(yīng)盡快突破“技術(shù)綜合者”的角色局限，勇于擔(dān)當(dāng)起“政策協(xié)調(diào)者”的角色。成為政府的參謀、公眾利益的代表以及社會(huì)各方溝通的橋梁。?
3.方法的誤區(qū)：?
傳統(tǒng)城市規(guī)劃的編制方法通常表現(xiàn)為單向推進(jìn)的“線性模式”，即一個(gè)規(guī)劃項(xiàng)目只要經(jīng)過“原始資料調(diào)查→提出問題→分析問題→制定方案→評(píng)審方案→編制成果”等程序后即告完成。至于其后執(zhí)行的情況則一般無人過問，也缺乏有效的跟蹤和評(píng)價(jià)方法以及相應(yīng)的反饋渠道。因此經(jīng)常出現(xiàn)“規(guī)劃年年做、年年重做”的局面。我們不禁要問：這種將城市規(guī)劃當(dāng)作一個(gè)“工程項(xiàng)目”來進(jìn)行設(shè)計(jì)和管理、一旦“竣工交付使用”就萬事大吉的模式是否恰當(dāng)？這其實(shí)反映了規(guī)劃編制與管理之間存在的嚴(yán)重脫節(jié)問題。由此可見，城市規(guī)劃方法的變革也勢(shì)在必行。但是，如何解決這個(gè)問題，僅僅依靠改進(jìn)編制技術(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而是要依賴于整個(gè)行業(yè)機(jī)制的改革。?
二、城市規(guī)劃的政策化特征?
“城市規(guī)劃是政府行為”已成為大家的共識(shí)，這是就其行為特征而言，主要表現(xiàn)在：行為的主體、動(dòng)機(jī)、價(jià)值觀以及決策的程序和組織形式均體現(xiàn)了政府特征。而當(dāng)我們把城市規(guī)劃看作一項(xiàng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的政府政策時(shí)，其特征主要表現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：?
1.城市規(guī)劃的立場(chǎng)和原則表現(xiàn)為“前瞻性”特征?
毫無疑問，城市規(guī)劃始終是站在政府立場(chǎng)，以維護(hù)公眾利益為己任，并以長遠(yuǎn)發(fā)展為目標(biāo)。尤其是在急功近利的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，規(guī)劃的“前瞻性”這一特征更加明顯。所謂“前瞻性”，應(yīng)該說比過去常常提到的規(guī)劃的“長期性”具有更深遠(yuǎn)的內(nèi)涵，特別是“可持續(xù)發(fā)展”概念的確立，大大突破了傳統(tǒng)城市規(guī)劃10年、15年或20年的“遠(yuǎn)期”或“遠(yuǎn)景”的概念，而是要考慮到幾十年甚至上百年以后的子孫后代的生存環(huán)境問題。“可持續(xù)發(fā)展”已成為城市規(guī)劃的基本立場(chǎng)和普遍原則，其“前瞻性”特征是極其突出的。?
2.城市規(guī)劃的地位和作用表現(xiàn)為“法定性”特征?
城市規(guī)劃一經(jīng)審批，即可作為行政管理的基本依據(jù)。不同層次、不同類型的規(guī)劃具有不同的法定地位和效力。一般來講，法律可分為四個(gè)層次：一是“法”，即國家級(jí)大法，如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》；二是“法規(guī)”，即地方條例，如經(jīng)由地方人大批準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)劃條例或標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則等；三是“規(guī)章”，即由地方政府頒布實(shí)施的各類管理規(guī)定等；四是“規(guī)范性文件”，包括政府各行政管理部門發(fā)布的行業(yè)管理規(guī)定和操作規(guī)程等。對(duì)照以上四個(gè)層次，簡(jiǎn)單而言，“總體規(guī)劃”通常處于第二層次，“分區(qū)規(guī)劃”通常處于第三層次，而“詳細(xì)規(guī)劃”通常處于第四層次。從理論上講，凡違反城市規(guī)劃的行為均屬違法行為，均應(yīng)追究法律責(zé)任。遺憾的是實(shí)踐中往往并未嚴(yán)格執(zhí)行，有法不依、違法不究的情況時(shí)有發(fā)生。?
3.城市規(guī)劃的內(nèi)容和形式表現(xiàn)為“策略性”特征?
“政策”二字從字面上理解就是“政府策略”。而所謂“策略”，就必須講究實(shí)效，不僅要因地制宜，而且要因“時(shí)”制宜，可經(jīng)常根據(jù)新的發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行適時(shí)的調(diào)整。城市規(guī)劃正體現(xiàn)了這一特征。它不象數(shù)理邏輯那樣可以通過單純地演繹和推理得出唯一正確的答案。城市規(guī)劃的方案從來都不是唯一的，總是不斷優(yōu)化和選擇的結(jié)果，有時(shí)甚至是某種程度的折衷，其正確性永遠(yuǎn)需要實(shí)踐的檢驗(yàn)。因此，城市規(guī)劃的內(nèi)容和形式均表現(xiàn)為一種實(shí)施的“策略”，而不是一種一成不變的結(jié)論。?
三、城市規(guī)劃的政策化內(nèi)容?
由于城市規(guī)劃涵蓋面廣、跨度大，涉及的內(nèi)容極其龐雜，幾乎影響到城市建設(shè)的方方面面。因此，概括而言，城市規(guī)劃的內(nèi)容也在不同層次上體現(xiàn)了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三方面的政策。?
1.城市規(guī)劃作為一項(xiàng)“社會(huì)政策”?
由于城市規(guī)劃必然涉及各方面的根本利益，因此它必須在平衡社會(huì)各階層的利益上作出抉擇并取得最廣泛的共識(shí)。在宏觀方面，城市規(guī)劃可以合理地進(jìn)行資源分配，控制人口規(guī)模，通過產(chǎn)業(yè)政策提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。與此同時(shí)，通過制訂住房標(biāo)準(zhǔn)與政策，合理確定高檔別墅、普通住宅以及廉價(jià)租屋的比例和空間布局，滿足不同社會(huì)階層的需要。此外，還要保障諸如風(fēng)景區(qū)、海岸線等作為市民共享的財(cái)產(chǎn)不受少數(shù)利益集團(tuán)的侵占。在微觀方面，要為居民提供足夠而便利的城市公益設(shè)施（包括“無障礙”設(shè)施），滿足最廣大市民和特殊人士的需要。還要通過精心設(shè)計(jì)加強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，促進(jìn)人的交往，提高文化素質(zhì)。? 2.城市規(guī)劃作為一項(xiàng)“經(jīng)濟(jì)政策”?
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市政府的一把手都熱衷于抓經(jīng)濟(jì)工作。而現(xiàn)在，書記、市長親自抓規(guī)劃工作似乎成為一種新時(shí)尚。這其實(shí)是由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌帶來的必然結(jié)果。政府已不再直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，只能以市場(chǎng)為杠桿來間接調(diào)控經(jīng)濟(jì)。而城市規(guī)劃正是影響市場(chǎng)的重要手段。城市規(guī)劃在宏觀上可以通過道路交通、水電供應(yīng)等市政設(shè)施的建設(shè)不斷創(chuàng)造良好的投資條件，促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)也可以通過城市土地的空間布局合理地引導(dǎo)投資方向，包括工商業(yè)、房地產(chǎn)的區(qū)位選擇等。在微觀上，城市規(guī)劃可以通過地塊性質(zhì)和開發(fā)規(guī)模的控制直接影響土地的市場(chǎng)價(jià)格，從而也影響到房地產(chǎn)市場(chǎng)。而房地產(chǎn)業(yè)在許多城市中所占的經(jīng)濟(jì)比重越來越大，甚至有成為支柱產(chǎn)業(yè)的趨勢(shì)。因此，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，其重要性越來越引起人們的普遍重視。有人甚至提出城市規(guī)劃是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要手段的論點(diǎn)，這也就不足為奇了。?
3.城市規(guī)劃作為一項(xiàng)“環(huán)境政策”?
改善城市環(huán)境一直是城市規(guī)劃的一項(xiàng)核心工作。一方面，城市規(guī)劃要在宏觀上致力于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，如嚴(yán)格劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝保護(hù)區(qū)、城市組團(tuán)隔離帶等，有時(shí)還要制定相關(guān)的法規(guī)條例。這些環(huán)境政策不可避免的會(huì)經(jīng)常與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度發(fā)生矛盾，但這恰好體現(xiàn)了政府的基本立場(chǎng)。另一方面，城市規(guī)劃還要在微觀上切實(shí)進(jìn)行生活環(huán)境的營造，如精心安排各類公園綠化和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，有效防治噪聲、廢氣污染等，為市民提供健康舒適的居住環(huán)境。?
四、城市規(guī)劃的政策化形式?
傳統(tǒng)城市規(guī)劃的成果集中體現(xiàn)于“幾圖一書”，即“規(guī)劃圖”和“說明書”。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下是適用的，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)完全由政府包攬，依靠的是單一的財(cái)政投資。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下投資主體和投資渠道的多樣化，使城市建設(shè)行為日益分散化，而且其動(dòng)機(jī)更依賴于市場(chǎng)的需求。傳統(tǒng)的“理想藍(lán)圖”越來越難以實(shí)施，城市規(guī)劃的“可操作性”因此成了熱門話題。為了適應(yīng)新的管理要求，城市規(guī)劃的成果形式也亟待變革。既然城市規(guī)劃是規(guī)劃管理的基本依據(jù)，它不應(yīng)該僅僅是一種“技術(shù)成果”，而更應(yīng)以一種“政策化形式”出現(xiàn)。這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：?
1.從技術(shù)型的“說明書”轉(zhuǎn)向管理型的“文本”?
雖然在建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》中已多處用“文本”一詞替換了原來的“說明書”，同時(shí)對(duì)“文本”的主要內(nèi)容也作了相應(yīng)的規(guī)定。但是，并沒有詳細(xì)闡明“文本”與傳統(tǒng)“說明書”的聯(lián)系和區(qū)別以及它的根本意義所在。因此，在實(shí)踐中大家根據(jù)各自的理解編制著各自的“文本”，具體寫法也五花八門。盡管如此，這種探索也是非常可貴的。因?yàn)楦鞯氐墓芾韺?shí)際存在著較大差異，不可能用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去強(qiáng)求統(tǒng)一。但有一點(diǎn)應(yīng)該明確，即各個(gè)層次的規(guī)劃均須單獨(dú)編制“文本”。這不僅僅是便于管理操作，而且也是加強(qiáng)“文本”的法定性，以便為將來?xiàng)l件成熟時(shí)推進(jìn)規(guī)劃立法打下良好的基礎(chǔ)。
2.從包攬型的“規(guī)劃圖”轉(zhuǎn)向控制型的“圖則”?
傳統(tǒng)的“規(guī)劃圖”包攬一切，面面俱到。這從工程技術(shù)的要求上說是完全必要的。但是，從規(guī)劃管理的角度看，“規(guī)劃圖”如果直接作為管理的依據(jù)，正因?yàn)槠錁訕佣脊埽炊裁匆补懿蛔。?ldquo;規(guī)劃圖”的失效現(xiàn)象比比皆是即為明證。究其原因，不外乎兩點(diǎn)：一是圖紙內(nèi)容重點(diǎn)不突出，控制層次不明確，該管的不嚴(yán)不細(xì)，而不該管的則過細(xì)過雜。二是圖紙表達(dá)方式長期以來采用工程圖的制圖方法，僅僅反映技術(shù)成果，而不體現(xiàn)管理政策。這一點(diǎn)在《城市規(guī)劃編制辦法》中也未作出相應(yīng)的改革規(guī)定，不能不說是一種遺憾。實(shí)際上，已在全國推行多年的“控制性詳細(xì)規(guī)劃”已形成了一套比較系統(tǒng)的不同于過去的做法，在實(shí)踐中也
取得了較好的效果，可以說是向控制型的“圖則”邁進(jìn)了重要而關(guān)鍵的一步。但是，也應(yīng)該看到，這一系列改革仍僅限于規(guī)劃編制體系內(nèi)部。要想實(shí)現(xiàn)“圖則”的最終目標(biāo)，必須依賴于整個(gè)政府管理體系和法規(guī)體系的支撐。目前，深圳市正在進(jìn)行的“法定圖則”的探索就是這方面的改革實(shí)踐。?
五、城市規(guī)劃的政策化實(shí)施機(jī)制與規(guī)劃行業(yè)改革的前景?
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃的政策化是必然趨勢(shì)。而要保障城市規(guī)劃的政策化實(shí)施，就必須突破傳統(tǒng)的習(xí)慣做法，建立全新的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃行業(yè)的改革與進(jìn)步。?
1.改革規(guī)劃編制體制，從“線性模式”轉(zhuǎn)向“動(dòng)態(tài)反饋模式”?
如前所述，“線性模式”的編制方法是“靜態(tài)規(guī)劃”的溫床，必須徹底改變。應(yīng)該盡快建立起規(guī)劃跟蹤體系，特別是有關(guān)規(guī)劃實(shí)施效果的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，同時(shí)引入反饋調(diào)校機(jī)制，將規(guī)劃實(shí)施的日常監(jiān)測(cè)工作納入制度化程序，形成可循環(huán)修訂的“動(dòng)態(tài)反饋模式”，以利于“過程規(guī)劃”和“動(dòng)態(tài)規(guī)劃”的操作實(shí)施。只有如此，才能適應(yīng)瞬息萬變的市場(chǎng)和快速增長的城市經(jīng)濟(jì)。?
與此同時(shí)，也要求改革現(xiàn)存的將規(guī)劃作為市場(chǎng)項(xiàng)目的管理模式，理順規(guī)劃主管部門和規(guī)劃編制部門之間的關(guān)系，真正將城市規(guī)劃從“市場(chǎng)行為”納入到“政府行為”中來，使城市規(guī)劃的編制和適時(shí)修訂成為政府的日常工作之一。?
2.建立科學(xué)的決策機(jī)制，從“經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?rdquo;轉(zhuǎn)向“參與模式”?
在規(guī)劃的內(nèi)部決策方面，現(xiàn)行的規(guī)劃審定制度較多地表現(xiàn)為“行政主導(dǎo)”和“專家主導(dǎo)”的方式，所依據(jù)的主要是行政官員和專家的經(jīng)驗(yàn)和直覺，而缺乏與公眾和其它專業(yè)部門的溝通和協(xié)調(diào)，經(jīng)常出現(xiàn)不同專業(yè)部門已審批的規(guī)劃相互打架的局面。而這又往往造成下一層次的規(guī)劃在依據(jù)上無所適從的困境。因此，切實(shí)理順參與管理城市的各局、委、辦之間的行政關(guān)系，為它們建立正式的協(xié)作程序而制定一系列嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)劃審批的操作規(guī)程，是加強(qiáng)各專業(yè)部門的溝通和協(xié)調(diào)的
必由之路。?
“決策與執(zhí)行相分離”是公認(rèn)的現(xiàn)代管理學(xué)的一般原則。要建立層次清晰、分工明確、科學(xué)高效的決策機(jī)制，首先應(yīng)以行政立法的形式明確界定規(guī)劃的決策機(jī)構(gòu)（如各類專業(yè)委員會(huì)）和執(zhí)行機(jī)構(gòu)（規(guī)劃主管部門）以及各自相應(yīng)的權(quán)限，明確各機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)作關(guān)系，從而規(guī)范決策行為。此外，咨詢體系的完善也是保障決策科學(xué)性的重要環(huán)節(jié)。無論是高等院校、科研院所的專家學(xué)者，還是普通的市民，都要提供便利的渠道使他們隨時(shí)隨地參與到規(guī)劃的決策過程中來，以保證決策的公平、公正和公開。?
3.完善法規(guī)體系，促進(jìn)規(guī)劃管理機(jī)制從“行政命令”轉(zhuǎn)向“法制管理”?
從某種意義上說，城市規(guī)劃的政策化實(shí)施的最高層次就是“立法”。城市規(guī)劃行業(yè)的改革不僅僅是規(guī)劃編制內(nèi)容和方法的變革，也不僅僅是規(guī)劃行業(yè)自身的內(nèi)部事務(wù)，而是依靠一整套法規(guī)體系的支撐。具體地說，完善法規(guī)體系包括兩方面，一是內(nèi)部支撐體系，即在部門內(nèi)部建立依法行政的法規(guī)體系，對(duì)內(nèi)實(shí)行依法行政，建立內(nèi)部約束機(jī)制。通過頒布一系列相關(guān)管理規(guī)定和辦法，明確其操作規(guī)程，嚴(yán)格其法定程序，使規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行、修訂都能做到有章可循、有法可依。二是外部支撐體系，即通過地方政府和人大制訂和頒布一系列地方條例、標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)等，促進(jìn)規(guī)劃立法，用法律的形式來明確確立各層次規(guī)劃的法律地位，切實(shí)加強(qiáng)法制化實(shí)施與監(jiān)督。總之，通過內(nèi)外部法規(guī)體系的建立和完善，從根本上規(guī)范規(guī)劃編制、管理和土地使用者的行為，協(xié)調(diào)本部門與其它政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，逐步將規(guī)劃管理機(jī)制由過去的“行政命令”方式納入法制軌道。?
4.強(qiáng)化執(zhí)行體系，在規(guī)劃實(shí)施機(jī)制中引入“契約制”和“合作制”?
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的規(guī)劃執(zhí)行方式通常表現(xiàn)為“單向貫徹”模式，即通過強(qiáng)硬的政府干預(yù)手段推動(dòng)規(guī)劃的實(shí)施。這種模式在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下則越來越顯得軟弱無力，特別是當(dāng)面對(duì)“舊城改造”這一類棘手問題時(shí)尤其如此。規(guī)劃實(shí)施的管理工作經(jīng)常處入“被動(dòng)應(yīng)付”的狀態(tài)。?
要在新的形式下切實(shí)強(qiáng)化執(zhí)行體系的力度，就必須在規(guī)劃實(shí)施機(jī)制中引入“契約制”。所謂“契約制”，即是一種須承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任的參與制。通過業(yè)主、開發(fā)商以及涉及其利益的公眾團(tuán)體和組織聯(lián)合簽署土地開發(fā)契約，不僅明確各自的權(quán)利，而且明確其義務(wù)，凡是在契約上簽字的團(tuán)體、組織和個(gè)人都自覺自愿地以此來規(guī)范自己的開發(fā)行為，維護(hù)大家共同的利益。這種方式往往比強(qiáng)制性的法
規(guī)更為有效。?
另一方面，還可通過引入政府與企業(yè)共同開發(fā)的“合作制”來加強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行力度，如成立政府屬下的“土地開發(fā)公司”，與民間實(shí)體進(jìn)行合作建設(shè)，保證公共投資的導(dǎo)向與規(guī)劃目標(biāo)的緊密結(jié)合。與此同時(shí)，規(guī)劃的編制和管理者也應(yīng)盡快加強(qiáng)“主動(dòng)促進(jìn)型”的規(guī)劃實(shí)施策略的研究和制訂工作。例如，確立政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)選址原則和頒布國有土地開發(fā)與保護(hù)管理細(xì)則等，從而有效地引導(dǎo)開發(fā)商的市場(chǎng)行為，促進(jìn)城市建設(shè)的健康發(fā)展。
? 【參考文獻(xiàn)】?
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(98年度青年學(xué)術(shù)論文競(jìng)賽優(yōu)秀獎(jiǎng))
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