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“規(guī)劃工作的本質(zhì)是特定社會(huì)條件下、應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需求做出的一種制度安排(張庭偉，2006)。隨著社會(huì)條件的變遷，城市規(guī)劃這種制度安排的屬性特征也必然發(fā)生相應(yīng)的演變�？疾靽�(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，人們都可以發(fā)現(xiàn)較為明顯的演變軌跡，而且呈現(xiàn)出演變態(tài)勢(shì)的趨同性，即：向公共政策的轉(zhuǎn)變。國(guó)外城市規(guī)劃的發(fā)展大體上經(jīng)歷了從“關(guān)注物質(zhì)空間”向“關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)”再向“作為公共政策”的轉(zhuǎn)化過程，并基本上已經(jīng)形成了基于公共政策的城市規(guī)劃體制。相對(duì)于國(guó)外，我國(guó)城市規(guī)劃自建國(guó)以來則呈現(xiàn)出從“純粹的物質(zhì)工程設(shè)計(jì)的技術(shù)工具”向“獨(dú)立的行政職能”進(jìn)而向“綜合空間政策”的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)；而且，隨著我國(guó)政治體制改革的進(jìn)一步深化，特別是政府職能從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型的深刻轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃向公共政策的這種轉(zhuǎn)變顯得尤為緊迫與必要。
城市規(guī)劃向公共政策的本質(zhì)回歸，已為我國(guó)越來越多的規(guī)劃學(xué)者所認(rèn)同和關(guān)注，并且在新版《城市規(guī)劃編制辦法》中也得到了明確表述。然而，規(guī)劃界對(duì)于“城市規(guī)劃是公共政策”還更多地只是停留于“認(rèn)可”層面，對(duì)它的認(rèn)識(shí)還不夠深刻、理解也還不夠全面。鑒于此，為了更完整地認(rèn)清公共政策視角下的整個(gè)城市規(guī)劃體系，為了在城市規(guī)劃的實(shí)踐中更好地體現(xiàn)公共政策屬性，筆者試圖從公共政策內(nèi)涵的全面解讀出發(fā)，論證城市規(guī)劃在本質(zhì)上屆于一種公共政策，進(jìn)而對(duì)城市規(guī)劃的公共政策屬性展開系統(tǒng)剖析。
1、關(guān)于公共政策內(nèi)涵的解讀
1.1何為公共政策
對(duì)于“公共政策”涵義的界定國(guó)內(nèi)外學(xué)界給出了眾多表述。哈羅德?D?拉斯韋爾(H.D.Lasswell)和亞伯拉罕.卡普蘭(A.Kaplan)(1963)認(rèn)為，公共政策是一種具有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃；伍德羅.威爾遜認(rèn)為，公共政策是由政治家，即立法權(quán)者制定的，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)；戴維?伊斯頓(D.Easton)(1953)認(rèn)為，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配；詹姆斯?E.安德森(J.E.Anderson)(1990)則認(rèn)為，公共政策是政府的一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是一個(gè)或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的。國(guó)內(nèi)學(xué)者張世賢認(rèn)為，公共政策是政府為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)，經(jīng)由政治過程所產(chǎn)生的策略；王巧玲認(rèn)為，公共政策即人們(包括政府和官員以及普通民眾)所作的集體選擇的行為，公共政策的目的是對(duì)市場(chǎng)失靈的補(bǔ)充；張金馬(1992)認(rèn)為，公共政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)本國(guó)或本地有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南；陳振明(2002)認(rèn)為，政策是國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨以及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)而采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方針、條例等的總稱。在中國(guó)國(guó)家公務(wù)員考試資料中對(duì)公共政策給出的定義是；“公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)，為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與的和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達(dá)到解決社會(huì)公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過程”。
從上述對(duì)公共政策的定義的眾多表述中，可以大致歸納出公共政策涵義的五個(gè)基本方面：①公共政策的制定主體是政府或社會(huì)權(quán)威機(jī)構(gòu)；②公共政策要形成一致的公共目標(biāo)；⑧它的核心作用與功能在于解決公共問題，協(xié)調(diào)與引導(dǎo)各利益主體的行為；④它的性質(zhì)是一種準(zhǔn)則、指南、策略、計(jì)劃(劉玉等，2005)；⑤公共政策是一種公共管理的活動(dòng)過程。
1.2公共政策的基本特征
基于不同的視角和研究目的，不同的學(xué)者對(duì)于公共政策的特征有不同的理解。陳慶云(2006)認(rèn)為公共政策的特征有：階級(jí)性、整體性、超前性、層次性、多樣性和合法性；劉玉等(2005)認(rèn)為公共政策具有權(quán)威性、階級(jí)性、廣泛性和動(dòng)態(tài)性；張金馬(1992)認(rèn)為公共政策具有階級(jí)性、價(jià)值相關(guān)性、合法性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、功能多樣性和過程性。在上述所列出的眾多特征中，筆者認(rèn)為公共政策所具有的最基本特征有三個(gè)。
1.2.1權(quán)威性
一方面，公共政策是一種在市場(chǎng)、企業(yè)的社會(huì)成本很高的情況下的現(xiàn)實(shí)選擇或者替代選擇，它強(qiáng)制性地規(guī)定人們必須做什么或不得做什么，并要求人們必須服從之(李文釗，2003)；因此，權(quán)威性是公共政策發(fā)揮作用的前提特征；另一方面，公共政策在解決公共問題、維護(hù)公共利益的過程中，必須制定法規(guī)和措施約束各利益主體的行為，協(xié)調(diào)和兼顧各種利益，在促進(jìn)整體利益、公共利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的同時(shí)，最大限度地減少對(duì)局部利益、個(gè)人利益和近期利益的損害；所以，從這個(gè)角度講，權(quán)威性又是公共政策得以實(shí)施并發(fā)揮作用的基本保障。總之，權(quán)威性是公共政策具有且必須具有的首要的基本特征。
1.2.2動(dòng)態(tài)性
公共政策并不因?yàn)榫哂袡?quán)威性就成為固定不變的僵化指令，而具有普遍的動(dòng)態(tài)性。首先，公共政策的核心作用在于解決當(dāng)前實(shí)際的公共問題，由于任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在不同的歷史時(shí)期都會(huì)面臨不同的公共問題，因而不同時(shí)期的公共政策就必須隨著發(fā)展環(huán)境的變化、公共問題的變遷做到適時(shí)而變、與時(shí)俱進(jìn)，只有這樣才能確保公共政策產(chǎn)生最佳的正面效用。而且，越是具體的政策，在實(shí)施執(zhí)行過程中的問題、矛盾會(huì)越具體、激化和突出，也就越是需要調(diào)整。其次，公共政策總是制定在前，實(shí)施在后，這就使得一項(xiàng)新的公共政策頒布后，必然導(dǎo)致新的政策生態(tài)環(huán)境下的新的行為的產(chǎn)生，即一項(xiàng)新政策出臺(tái)會(huì)引起原先的社會(huì)行為針對(duì)性地采取一些新的應(yīng)對(duì)措施，面對(duì)已經(jīng)發(fā)生變化的外部環(huán)境，新的公共政策又會(huì)顯示出新的不適應(yīng)，從而必須進(jìn)行新的調(diào)整才能重新適應(yīng)(也就是說新政策在彌補(bǔ)舊政策的漏洞的同時(shí)也會(huì)逐步暴露出新的漏洞再通過更新的政策來彌補(bǔ)，正如在新物種出現(xiàn)打破原有生態(tài)平衡后，又會(huì)出現(xiàn)更新的物種變化來達(dá)成新的生態(tài)平衡)，為此，公共政策就需要在不斷的動(dòng)態(tài)調(diào)整中才能更好地發(fā)揮作用。
1.2.3層次性
對(duì)應(yīng)于公共政策制定主體的行政權(quán)力的不同級(jí)別和其作用地域的不同范圍或不同的政策內(nèi)容，公共政策呈現(xiàn)出明顯的層次性。從權(quán)力主體等級(jí)和作用地域看，公共政策有國(guó)家公共政策、區(qū)域(省)公共政策和地方(市、縣、區(qū)等)公共政策。從政策內(nèi)容看，公共政策又可以分為三個(gè)層次(劉玉等，2005)。其中：①元政策是制定基本政策和具體政策的政策，指規(guī)范制定政策行為的理念和方法；②基本政策是具體政策的主導(dǎo)性政策，主要確定具體政策應(yīng)采取的假設(shè)和應(yīng)遵循的基本原則；③具體政策在廣義上指除基本政策之外的所有公共政策，狹義上則指實(shí)質(zhì)性政策。
1.3公共政策的基本價(jià)值取向
公共政策的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)直接影響甚至決定公共政策的性質(zhì)、方向、合法性、有效性和社會(huì)公正的程度。因此，價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)和選擇是公共政策的決定性因素之一。一般而論，公共政策最基本的、必須遵從的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)有以下幾個(gè)方面：
1.3.1社會(huì)公正準(zhǔn)則
社會(huì)公正是公共政策價(jià)值理性范疇的基本準(zhǔn)則(張金馬，1992)。公共政策的社會(huì)公正準(zhǔn)則集中體現(xiàn)于兩點(diǎn)(張國(guó)慶，2004)：①公民及公民團(tuán)體對(duì)于公共政策制定過程的參與權(quán)，與此相聯(lián)系，除特別規(guī)定需保密的以外，現(xiàn)代公共政策講求政策制定過程的透明度，講求公眾發(fā)表意見的合法途徑，講求新聞監(jiān)督。只有具備一定的公開性，公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公眾的利益；②公共政策必須符合利益普惠的原則。它是指，公共政策由其性質(zhì)所決定，其目的在于為全體公民謀取利益，而不是為少數(shù)人或特殊利益集團(tuán)謀取利益。據(jù)此，每個(gè)受法律保護(hù)的公民都有獲得公共政策所帶來利益的權(quán)利。當(dāng)然，一項(xiàng)公共政策，尤其是方面性的公共政策不可能同時(shí)滿足全體公民的愿望或要求，但只要是公共政策就必須符合某種公眾認(rèn)可且法律確認(rèn)的規(guī)則。
1.3.2發(fā)展效率準(zhǔn)則
發(fā)展效率準(zhǔn)則是任何公共政策都必須嚴(yán)肅考慮的問題。一般來說，最佳的投入產(chǎn)出比是經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)的主要判別標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這里的投入與產(chǎn)出，并非是指建一個(gè)項(xiàng)目的投入與產(chǎn)出，而是指推行一項(xiàng)政策所投入的人力、物力、財(cái)力等的內(nèi)容與政策產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。公共政策通過引導(dǎo)相關(guān)主體的行為、協(xié)調(diào)不同的利益訴求、有效配置公共資源，以取得最佳的綜合發(fā)展效益，從而達(dá)到最優(yōu)的投入產(chǎn)出比，是其維護(hù)公共利益的基本內(nèi)容和重要前提。
1.3.3實(shí)踐檢驗(yàn)準(zhǔn)則
公共政策是為解決公共問題而采取的行為措施，其功能必須付諸實(shí)踐才可體現(xiàn)；而且，與政策效果直接相聯(lián)的理論、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等政策因素的正確與否，都必須在政策實(shí)踐中才能得到檢驗(yàn)。政策的實(shí)踐檢驗(yàn)準(zhǔn)則體現(xiàn)在：一方面，公共政策必須為大眾所認(rèn)可，從而獲得可行的基礎(chǔ)保障；另一方面，公共政策必須由實(shí)踐來檢驗(yàn)其優(yōu)劣好壞，只有符合社會(huì)公平或主持公正或維護(hù)社會(huì)公理、低投入高產(chǎn)出、得到社會(huì)普遍支持和沒有對(duì)社會(huì)造成不良后果的政策才是好的政策。
2、城市規(guī)劃本質(zhì)上屬于一種公共政策
對(duì)照公共政策內(nèi)涵的不同方面，考察國(guó)內(nèi)外當(dāng)代的城市規(guī)劃，可以發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃在本質(zhì)上屬于一種公共政策，下面將從公共政策的概念、基本特征和價(jià)值取向三個(gè)方面來加以論證。
2.1城市規(guī)劃符合公共政策的概念涵義
�、僭诓煌捏w制環(huán)境里，城市規(guī)劃都是以政府或其職能部門為主體來組織制定的，這一點(diǎn)尤其在我國(guó)新版的《城市規(guī)劃編制辦法》中得到了加強(qiáng)。②形成一致的共同目標(biāo)作為城市或其次區(qū)域發(fā)展的總體綱領(lǐng)，是每個(gè)城市規(guī)劃的一種必用手段，特別是在全球競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，更表現(xiàn)為一種聚集發(fā)展要素、提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的共同的“營(yíng)銷宣言”：③解決城市發(fā)展的公共問題始終是城市規(guī)劃工作的立足點(diǎn)，協(xié)調(diào)各相關(guān)利益主體的行為來共同解決問題則愈益成為一種必需過程；④一旦城市規(guī)劃經(jīng)過多方協(xié)商被確定下來以后，其成果內(nèi)容(文本和圖件)都將在某種程度上成為相關(guān)利益主體進(jìn)行城市建設(shè)的一種“社會(huì)契約”和“行為準(zhǔn)則”；⑤在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市規(guī)劃已不再僅僅是“一紙藍(lán)圖”，而更多地強(qiáng)調(diào)其編制、實(shí)施、調(diào)整、反饋的過程性，表現(xiàn)為一種管理公共事務(wù)的過程。
可見，城市規(guī)劃完全符合公共政策的概念涵義�；诖�，可將城市規(guī)劃定義為：為彌補(bǔ)市場(chǎng)或政府“失靈”、解決公共問題以及維護(hù)和協(xié)調(diào)城市公共利益，由政府及其它相關(guān)利益主體共同協(xié)商所形成的、由政府強(qiáng)制力保障的空間使用政策。
2.2城市規(guī)劃具備公共政策的基本特征
2.2.1城市規(guī)劃的權(quán)威性
在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，由于法規(guī)制度較為完善、社會(huì)民主程度高，城市規(guī)劃一般都不僅具有法定效力，而且本身就是一種法律，因而城市規(guī)劃具有較強(qiáng)的權(quán)威性。在我國(guó)，隨著政治體制的改革以及公民社會(huì)的日益興起，城市規(guī)劃的權(quán)威性也在不斷地得到加強(qiáng)和顯現(xiàn)。城市規(guī)劃的權(quán)威性可以集中地從其承載信息的政治性上來理解。就如同在新公共管理學(xué)的理解中不存在威爾遜所言的“政治和行政二分法”的神話一樣，城市規(guī)劃也不可能是在“向權(quán)力講授真理”過程中凌駕于政治權(quán)力之上保持價(jià)值中立的技術(shù)工具。如果一定要說規(guī)劃方案的制定過程還可以多少想象為所謂的技術(shù)工作的話，那方案的確定過程就是不折不扣的政治行為。在規(guī)劃院作為空間方案的城市規(guī)劃一旦經(jīng)過批準(zhǔn)以后，就不再是一個(gè)純粹的技術(shù)性文件，而是一個(gè)政府與其他相關(guān)利益主體協(xié)商后形成的政治協(xié)議，成為了所規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)所有建設(shè)開發(fā)行為的空間利用準(zhǔn)則，規(guī)范著所有人的行為(也包括政府自身的行為)廠對(duì)政府而言，城市規(guī)劃不是建設(shè)部門的職能，而是政府的公共職能；城市規(guī)劃不僅應(yīng)該指導(dǎo)具體的建設(shè)活動(dòng)，而且應(yīng)該對(duì)于其它部門規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，同時(shí)城市規(guī)劃應(yīng)該整合其他部門的規(guī)劃，發(fā)揮空間抓手的優(yōu)勢(shì)，讓政府真正倚重城市規(guī)劃(石楠，2006)。例如，新一輪的北京城市總體規(guī)劃獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，北京市政府要求一切工作(包括各部門的專業(yè)規(guī)劃)都得圍繞實(shí)施總體規(guī)劃來進(jìn)行，規(guī)委被政府視為理所當(dāng)然的綜合部門，經(jīng)常召集其它部門協(xié)調(diào)解決問題(楊保軍，2006)。也就意味著城市規(guī)劃作為一個(gè)統(tǒng)一意志、達(dá)成共識(shí)的過程，規(guī)范和協(xié)調(diào)了政府自身的行為。
2.2.2城市規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性
與權(quán)威性相對(duì)應(yīng)的是城市規(guī)劃具有普遍的動(dòng)態(tài)性。城市規(guī)劃是基于城市現(xiàn)實(shí)的公共問題以及對(duì)城市未來的發(fā)展態(tài)勢(shì)所作出的統(tǒng)籌安排，對(duì)于這種面向未來的行為，即使再高明的規(guī)劃師采用再高超的技術(shù)手段都無(wú)法精確預(yù)測(cè)城市未來的發(fā)展格局。因此，城市規(guī)劃必須依據(jù)城市發(fā)展的需要而進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。對(duì)于此，有學(xué)者作了形象的比喻：“城市規(guī)劃并不是終極狀態(tài)的作品，而是一盤連續(xù)發(fā)展開的棋局”(趙燕菁，2005)；“城市規(guī)劃就是對(duì)變化的管理”(張庭偉，1996)。
城市規(guī)劃動(dòng)態(tài)性的這一基本特征在國(guó)內(nèi)外都有不同程度的體現(xiàn)。例如，在美國(guó)城市空間的發(fā)展已經(jīng)相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)下，作為“法律”的區(qū)劃也不得不隨著發(fā)展環(huán)境的變化而作出修改、調(diào)整，不僅在方法上從傳統(tǒng)區(qū)劃(traditional zoning)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;新”區(qū)劃(nco-zoning)(侯麗，2005)，而且區(qū)劃法由于修改頻繁還成為了美國(guó)諸多管理法中一個(gè)經(jīng)常被改動(dòng)的法律(黃艷，1998)。我國(guó)的城市空間正處于快速發(fā)展階段，城市規(guī)劃更顯示出動(dòng)態(tài)性的特征：城市總體規(guī)劃每隔5-10年就要進(jìn)行調(diào)整或修編，而控制性詳細(xì)規(guī)劃更是在不斷的調(diào)整中才得以實(shí)施，深圳的法定圖則也同樣是在滾動(dòng)調(diào)整中發(fā)揮作用。
2.2.3城市規(guī)劃的層次性
從城市規(guī)劃的等級(jí)結(jié)構(gòu)來看，具有明顯政府職能特征的城市規(guī)劃，其體系結(jié)構(gòu)與政府部門的行政體制架構(gòu)有著極強(qiáng)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，各國(guó)家、各地區(qū)也都建立了基于政府事權(quán)的不同層次具有不同職能和不同作用范圍的城市規(guī)劃體系。英國(guó)于1968年就建立了明確而清晰的基于政府事權(quán)的規(guī)劃體系，即：由結(jié)構(gòu)規(guī)劃(structure plan)和地方規(guī)劃(local plan)構(gòu)成的的二級(jí)城市規(guī)劃體系(孫施文，2005；唐子來，1998)。其中，結(jié)構(gòu)規(guī)劃由中央政府批準(zhǔn)，為未來15年或以上時(shí)期的地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略框架，作為地方規(guī)劃的依據(jù)，確保地區(qū)發(fā)展與國(guó)家和區(qū)域政策相符合；而地方規(guī)劃由地方政府負(fù)責(zé)制定和實(shí)施，是為未來10年的地區(qū)發(fā)展制定詳細(xì)政策，作為開發(fā)控制的主要依據(jù)。而且，自2001年以后英國(guó)新的規(guī)劃體系改革也仍然沒有擺脫結(jié)合地方政府架構(gòu)變化的基本原則。瑞士建立了基于聯(lián)邦、州和城鎮(zhèn)三級(jí)政府行政體制的聯(lián)邦規(guī)劃方案和全國(guó)性專題規(guī)劃(由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé))、指導(dǎo)性規(guī)劃(由州政府負(fù)責(zé))和土地使用規(guī)劃(由各城鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé))構(gòu)成的三層次規(guī)劃體系(張勤，2006)。而城市規(guī)劃對(duì)應(yīng)于政府事權(quán)的層次性在我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境下也有所表現(xiàn)：宏觀層次的城市總體規(guī)劃實(shí)質(zhì)上成為了地方政府(市、縣)與中央(省)政府之間的博弈平臺(tái)，突出表現(xiàn)于城市規(guī)模的確定；而中觀層次的控制性詳細(xì)規(guī)劃則是市與區(qū)政府之間(以及政府與市場(chǎng)之間)的博弈平臺(tái)，突出表現(xiàn)于空間開發(fā)強(qiáng)度和用地性質(zhì)的確定。對(duì)此，還需要指出的是，由于我國(guó)當(dāng)前政治環(huán)境等諸多因素的局限，城市規(guī)劃還未形成對(duì)應(yīng)于政府事權(quán)的良性結(jié)構(gòu)，這也是導(dǎo)致我國(guó)城市規(guī)劃不能較好發(fā)揮實(shí)施績(jī)效的一個(gè)重要原因。
作者：何流 來源：《城市規(guī)劃學(xué)刊》
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