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城市規(guī)劃是政府掌握的為數(shù)不多但行之有效的重要公共政策，它能高效地將經(jīng)濟社會發(fā)展自覺的意圖綜合反映在空間環(huán)境建設上，促進空間秩序的優(yōu)化。城市規(guī)劃是典型的公共政策范式，技術性只是他的次要屬性，從公共政策制定過程反思城市規(guī)劃的問題，為人們認識城市規(guī)劃的本質(zhì)提供一種參考。
關鍵詞：公共政策城市規(guī)劃
1．公共政策屬性給城市規(guī)劃帶來改革要求
1．1公共政策
美國學者托馬斯.戴易認為“凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策”，實質(zhì)是政府對全社會利益所作的權(quán)威性的分配，包括兩層含義：公共政策解決的是超出個人和集團范疇的具有廣泛性和普遍性的社會公共問題，具有公共性內(nèi)涵；然而公共利益是一個結(jié)構(gòu)復雜的系統(tǒng)，各利益主體存在不同的利益訴求，影響著公共利益的實現(xiàn)和正常的社會秩序，政府作為“一個國家或社會的代理機構(gòu)”行使公共權(quán)力來協(xié)調(diào)利益關系，承擔實現(xiàn)公共利益的公共責任，因此公共政策政必須體現(xiàn)政府意志，具有政治性特征。
1．2公共政策是城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性
從現(xiàn)代城市規(guī)劃的起源來看，無論是始于十九世紀后期的公共衛(wèi)生運動、環(huán)境保護運動和城市美化運動，還是隨后英國社會學家霍華德提出的田園城市理論，就其產(chǎn)生的深層次原因來說，都是由于社會現(xiàn)狀與社會期望之間的差距而引發(fā)的對特定社會公共問題解決，因此城市規(guī)劃從一開始就被賦予了公共政策屬性。
在計劃經(jīng)濟時期，政府對資源配置起主要作用，政府作為投資主體，幾乎包辦一切投資與建設活動，城市規(guī)劃是運作程序中“國民經(jīng)濟計劃的延續(xù)和在空間上的落實”環(huán)節(jié)，突出了技術屬性。改革開放以后，資源按照市場機制配置，社會利益關系呈現(xiàn)出多元化和復雜化的格局，城市規(guī)劃不再是單純的空間形態(tài)問題，而是“政府調(diào)控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，溫家寶總理指出“城市規(guī)劃是城市建設和發(fā)展的藍圖，是建設和管理城市的基本依據(jù)，是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個領域”�？梢娦骂C布的《城市規(guī)劃編制辦法》闡明了城市規(guī)劃本質(zhì)特征，同時在國家層面上被則賦予了更加突出的定位。
1．3 公共政策范式凸現(xiàn)城市規(guī)劃的改革需求
從本質(zhì)上認識城市規(guī)劃，目的就是為了從公共政策的視角思考規(guī)劃編制存在的問題和改革的方向，探索按照公共政策范式進行規(guī)劃編制的體制和辦法，加強對城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型帶來的規(guī)劃理念、方法手段的創(chuàng)新和工作重點的轉(zhuǎn)移的研究。
2．突出“過程式規(guī)劃”理念
美國學者C·O·瓊斯提出的階段性政策周期理論認為政策經(jīng)過制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)形成一個周期，新的政策常常是老政策的延續(xù)，是適應新情況對原有政策的修改或調(diào)整，從而形成新的政策周期，實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。以此來對城市規(guī)劃的階段性特征進行分析，可以得出這樣的結(jié)論：任何規(guī)劃的穩(wěn)定性和目標性是相對的，而變動性和過程性是絕對的，造成穩(wěn)定與變動交替、目標與過程轉(zhuǎn)換的關鍵因素是時機而不是時間，因此對時間和時機的把握、對目標和過程的追求成為了區(qū)別城市規(guī)劃的技術導向和公共政策導向的重要參照。重視對時機的把握是一種客觀的態(tài)度，強調(diào)對過程的追求是一種務實的理念。
2．1規(guī)劃期限是時機而不是時間
面對高速城市化的沖擊和市場經(jīng)濟體制下太多的“測不準”，理想的“超”穩(wěn)定規(guī)劃在現(xiàn)實中不存在，因此規(guī)劃期限難以用主觀確定的具體時間來劃定，而是應該通過加強對政策環(huán)境、政策失效原因等條件的分析評價來確定一輪規(guī)劃的生命周期，主動而準確地把握規(guī)劃修改調(diào)整的“時機”，適時地進行新舊規(guī)劃的交替循環(huán)，不斷適應社會經(jīng)濟的發(fā)展需求。
2．2 從重目標到重過程
任何公共政策都有目標設定，城市規(guī)劃也不例外，然而目標的實現(xiàn)是由若干的“過程”階段組成的，也可以把“過程”理解為對目標的不斷修正和無限接近，在兩個政策周期之間二者還可以轉(zhuǎn)換。過去由于注重規(guī)劃的技術屬性，更多強調(diào)的是藍圖式的終極目標，弱化了目標實現(xiàn)的動態(tài)過程，忽略了政策環(huán)境的變動因素，成為城市規(guī)劃失效的主要原因之一。淡化目標性，城市規(guī)劃由終極目標式規(guī)劃變?yōu)?ldquo;過程”式規(guī)劃，是提高城市規(guī)劃科學性和操作性的基礎。
3．改進規(guī)劃編制的工作方式
新版《城市規(guī)劃編制辦法》增加了“堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與”的編制原則，這一原則性的變化實質(zhì)上包含了改進規(guī)劃編制組織方式、推進科學民主決策的要求和基本方向。
3．1科學組織城市規(guī)劃編制
城市規(guī)劃的公共政策屬性決定了城市規(guī)劃編制不能等同于工程勘察設計類別，編制主體是政府而非市場，規(guī)劃編制單位的確定也不應該按照市場的規(guī)則和方式運作。打破誰主管、誰審批的傳統(tǒng)做法，認識到規(guī)劃編制不只是城市規(guī)劃行政主管部門的職責，應加強與政府各部門的合作，對各部門的政策進行整合，并將其它部門的發(fā)展訴求在空間上予以落實。
3．2改進城市規(guī)劃決策體制
公共政策的決策成本與參與決策的人數(shù)成正比，也就是說隨著參與決策的人增加，決策的成本就越來越大。而美國政治經(jīng)濟學家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克從另外一個角度，探索了人們?yōu)槭裁磿敢庵Ц稕Q策成本的問題。他們認為，一項公共政策的制定不僅涉及到?jīng)Q策成本，而且還涉及到外部成本，也就是說決策者可能對不參與決策的人強加的成本。一項公共政策的外部成本與參與決策的人數(shù)成反比，即隨著參與決策的人數(shù)的增加，外部成本就越來越少，因為每增加一個決策者，都可以利用參與決策的權(quán)力制止對自己不利的決策。
3．2．1決策權(quán)力的重新分配
城市規(guī)劃實質(zhì)是一個充滿價值判斷的政治決策過程，當前面臨著來自要求快速發(fā)展和倡導社會公平兩方面的壓力，在決策時要同時兼顧效率與公平，尋求一個決策成本與外部成本相等的均衡點。這一轉(zhuǎn)變必將導致政策主體的多元化，并體現(xiàn)在決策權(quán)利的重新分配上。因此在由“政府”和“部門”組成的官方政策主體擁有權(quán)威的公共決策權(quán)利不可動搖的前提下，應具有“還權(quán)于民”的思想，充分發(fā)揮由“專家與公眾”組成的非官方政策主體的作用，“專家”通過技術把關或直接參與規(guī)劃編制有助于提高決策質(zhì)量，“公眾”通過聽證、投票以及大眾傳媒等多種方式直接影響規(guī)劃過程和結(jié)果。
3．2．2改進決策的程序和方式
決策權(quán)力的重新分配必然會帶來決策方式和程序的變化，因此城市規(guī)劃決策要變集權(quán)制為民主集中制，在保持傳統(tǒng)的技術審查、行政審批的決策程序基礎上，增加、完善城市規(guī)劃的批前公示和聽證制度，針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源利用、環(huán)境保護、公眾利益和公眾安全等方面的內(nèi)容，廣泛聽取社會各界意見和建議。對于有強化法律地位需求的規(guī)劃，還應報同級人民代表大會申請立法，通過立法程序進行決策。
4．彌補元政策的缺失
公共政策分為元政策、總政策、基本政策、具體政策，所謂“元政策”是相對于后三類政策而言的一種總的政策，它包括引導政策制定的前政策和規(guī)范政策執(zhí)行、政策評估的后政策。
4．1重新定義法定規(guī)劃概念
修訂中的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和新頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》對法定規(guī)劃編制的主體、程序、任務、內(nèi)容、深度都有要求明確，但是劃分法定和非法定的標準卻比較模糊。雖然許多涉及經(jīng)濟、文化、社會各領域的專業(yè)專項規(guī)劃不屬于任何法定序列的規(guī)劃，卻承擔著觀念與行為導向、利益調(diào)節(jié)和分配的公共職責，在法律上尚存在著身份地位不明、與法定規(guī)劃關系不清的問題，城市規(guī)劃元政策與現(xiàn)實脫節(jié)和“部門化”導向，影響著規(guī)劃龍頭地位和綜合作用的發(fā)揮。
因此按照是否具有公共政策屬性為標準來劃分法定和非法定規(guī)劃，重新界定法定規(guī)劃的內(nèi)涵和外延，有助于城市規(guī)劃從部門規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合規(guī)劃。
4．2建立規(guī)劃檢討制度
搜尋我們關于城市規(guī)劃的法律、法規(guī)元政策的表述， 僅限于政策制定階段，包括問題分析、方案評價及其合法化等環(huán)節(jié)，而在后政策階段，缺乏實施效果、信息反饋、實施評價等要求。
公共政策的穩(wěn)定性和變動性特征要求我們超越傳統(tǒng)的規(guī)劃目標和時間的概念，通過加強規(guī)劃實施的信息反饋和效果評估對“過程”和“時機”進行識別，以此來確定規(guī)劃是繼續(xù)、還是調(diào)整或更新。效果評估既是一個封閉循環(huán)政策周期中必不可少的一環(huán)，是新的公共政策問題形成與提出的基礎和搖籃，也是進一步提高城市規(guī)劃的科學性和生命力的重要手段。因此需要建立定期的規(guī)劃檢討制度，首先明確責任主體和事權(quán)劃分，既誰來做？做什么？怎么做？其次是明確任務，即把當初規(guī)劃和如今實際情況一一對照，分析規(guī)劃的核心意圖有多少得以實施，規(guī)劃失效的原因，規(guī)劃未來走向如何？
規(guī)劃檢討與我們習慣上所熟悉在規(guī)劃修編時進行的原規(guī)劃評價從有本質(zhì)的不同。首先是階段性差異，原規(guī)劃評價在規(guī)劃修編時進行，規(guī)劃檢討在規(guī)劃修編前開展；其次是目的性差異，前者著重于為規(guī)劃修編找理由，具有被動性，后者側(cè)重于公共政策的充分性、適宜性和有效性評估，具有主動性；因此，二者既不可混淆，更不能相互替代；從城市規(guī)劃的本質(zhì)來看，規(guī)劃檢討更具重要性。
結(jié)束語：公共政策學是社會學領域發(fā)展最迅速、影響面最大、應用領域最廣、實證性最強、社會效用最為明顯的科學，城市規(guī)劃逐步向公共政策轉(zhuǎn)變，不是簡單的學科交叉和融合，它涉及到城市規(guī)劃哲學體系、方法論等諸多方面的變革，這是一個漫長的探索過程，也是城市規(guī)劃的生命力之所在。
(責任編輯：瑋鋒)
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