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[論文摘要]近幾年國家對房地產(chǎn)市場實(shí)行了一系列宏觀調(diào)控政策，旨在抑制房地產(chǎn)市場投資過熱，抑制房價(jià)快速增長，調(diào)控房地產(chǎn)市場供應(yīng)結(jié)構(gòu)，城市規(guī)劃應(yīng)從規(guī)劃編制、規(guī)劃管理等角度認(rèn)真落實(shí)調(diào)控政策，保證房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展。
2005年以來。國家對房地產(chǎn)行業(yè)出臺(tái)并逐步貫徹實(shí)施了一系列宏觀調(diào)控政策，從2005年3月26日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》(國辦發(fā)明電[2005]8號)，2005年5月9日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作意見的通知》(國辦發(fā)[2005]26號)，到2006年5月17日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，會(huì)上提出了促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的六項(xiàng)措施，包括住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、稅收、信貸、土地、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)等方面(俗稱“國六條”)。2006年5月29日，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價(jià)格的意見》(國辦發(fā)(2006)37號)，人稱9部委“十五條”，對“國六條”措施進(jìn)一步細(xì)化，而且在套型面積、小戶型所占比率、新房首付款等方面作出了量化規(guī)定，提出90平方米、雙70％的標(biāo)準(zhǔn)。2006年5月31日，國稅總局下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)住房營業(yè)稅征收管理有關(guān)問題的通知》(國稅發(fā)74號文件)，對“國六條”中二手房營業(yè)稅新政策的具體執(zhí)行問題予以明確。要求各級地方稅務(wù)部門要嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)整后的個(gè)人住房營業(yè)稅稅收政策，文件明確2006年6月1日后，個(gè)人將購買不足5年的住房對外銷售全額征收營業(yè)稅。2006年7月11日，建設(shè)部聯(lián)合其他5部委下發(fā)171號文件《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場外資準(zhǔn)入和管理的意見》，被業(yè)內(nèi)稱為“外資限炒令”，加強(qiáng)了對外商投資企業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營和境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人購房的管理。
這一系列政策文件的出臺(tái)，其密度是空前的，而且從土地、稅收、金融、建設(shè)、交易等多領(lǐng)域、多層次綜合治理，表明了中央進(jìn)行調(diào)控的決心。反觀這幾年房地產(chǎn)市場快速發(fā)展的同時(shí)，也確實(shí)存在諸多的問題，這其中既有政策的原因，如強(qiáng)調(diào)了住宅的商品屬性，忽視(沒有真正落實(shí))其公共屬性，商品住宅建設(shè)增長過快，而經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住宅建設(shè)量持續(xù)走低；也有市場本身的因素，如住宅戶型面積越來越大，價(jià)格越來越高，超出了普通百姓的承受預(yù)期。作為與房地產(chǎn)息息相關(guān)的城市規(guī)劃工作者，有必要引起足夠的思考。
從城市規(guī)劃的角度看近幾年房地產(chǎn)市場乃至城市建設(shè)存在以下幾方面問題：
1 隨著房地產(chǎn)開發(fā)規(guī)模的快速增長，城市規(guī)模急速擴(kuò)張，城市建設(shè)占用大量耕地。據(jù)國土資源部資料，許多城市的用地指標(biāo)已突破2010年建設(shè)指標(biāo)。目前，我國人均耕地在世界上處于低水平，只有1.59畝，不到世界人均耕地的一半。全國已有666個(gè)縣(區(qū))人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.8畝警戒線。研究表明城市化水平每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大1056 km2(158萬畝)。耕地減步41萬ha(615萬畝)。最近國務(wù)院要求國土資源部開始重新進(jìn)行《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》修編工作，要對《綱要》的各項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，明確18億畝耕地保有量死守到2020年。
2 商品住宅、商業(yè)地產(chǎn)大量開發(fā)建設(shè)，突破了近期建設(shè)規(guī)劃用地布局。由于房地產(chǎn)開發(fā)的巨大利益吸引，許多城市公共用地被調(diào)整為住宅商業(yè)建設(shè)用地，突破了近期建設(shè)規(guī)劃，不僅城市如此，不少農(nóng)村受利益驅(qū)動(dòng)，也熱衷于開發(fā)房地產(chǎn)。尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)了大量的高級住宅，擠占大量的耕地。土地財(cái)政、經(jīng)營城市的政策思路也推動(dòng)了房地產(chǎn)開發(fā)快速增長發(fā)展。
3 城市發(fā)展建設(shè)不均衡。大量的建設(shè)商品住宅，而城市基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，許多郊區(qū)住宅僅僅配套了基本的生活設(shè)施、市政設(shè)施，而醫(yī)療、教育、公交等嚴(yán)重滯后。任何城市的建設(shè)都是為人建的，人住、人行、人用、人看。規(guī)劃開發(fā)的內(nèi)容應(yīng)該以生態(tài)平衡為前提，以合理的強(qiáng)度為宗旨，建設(shè)適宜人居的城市環(huán)境。
4 城市快速擴(kuò)張?jiān)斐缮畈环奖悖股畛杀驹黾�。居住的舒適是規(guī)劃中的一個(gè)要求，舒適體現(xiàn)在住宅建筑結(jié)構(gòu)合理，體現(xiàn)在住宅周邊的規(guī)劃與人居相宜。居住的方便是對住宅規(guī)劃的第二個(gè)要求，出行方便是指道路設(shè)施良好、搭乘交通工具方便、交通方式多元化和與上班地點(diǎn)距離合適的要求，購物方便，住宅建設(shè)與市場相距不遠(yuǎn)，醫(yī)療、教育、銀行、郵電等都與住宅區(qū)相配套。居住舒適方便還應(yīng)該有氣候和氣象方面的要求。
5 經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等政策性住房比例過低，我國房改從實(shí)施開初就在某種程度上擔(dān)負(fù)了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的功能，沒有有效區(qū)分住房政策和房地產(chǎn)政策，基本住房保障嚴(yán)重缺位。過度地賦予了住房的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，目前，我國94％的住房開發(fā)定性為“商品房”，“經(jīng)濟(jì)適用房”只占6％，而廉租房制度根本就沒有真正建立起來，截至2005年底，全國累計(jì)用于最低收入家庭住房保障的資金為47.4億元，僅有32.9萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍。全國有13個(gè)省(區(qū))沒有將廉租住房制度建設(shè)納入省級人民政府對市(區(qū))、縣人民政府工作的目標(biāo)責(zé)任制管理，70個(gè)地級以上城市(占總數(shù)的近1/4比重)根本就沒有建立廉租住房制度。
6 住宅套型面積越來越大，商品房總價(jià)越來越高，既超出了普通百姓的承受預(yù)期，也與我國人多地少，需要嚴(yán)格控制建設(shè)用地的國情不符。另一方面住宅同質(zhì)化嚴(yán)重，品質(zhì)提高不多，比如住宅節(jié)能建設(shè)就遲遲得不到推廣。據(jù)建設(shè)部公布的2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2005年底全國城鎮(zhèn)房屋建筑面積164.51億平方米，其中住宅建筑面積i07.69億平方米，占房屋建筑面積的比重為65.46％。全國城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積26.11平方米。其中東部地區(qū)28平方米，中部地區(qū)23.9平方米。西部地區(qū)25.24平方米。全國城鎮(zhèn)戶均住宅建筑面積83.2平方米，戶均成套住宅套數(shù)0.85套。
7 居住區(qū)相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)不符合規(guī)劃要求，開發(fā)商的商業(yè)-行為決定了其資金流向效益最大化，規(guī)劃中的公益性項(xiàng)目有時(shí)不建或改建他用。甚至有些規(guī)劃帶有明顯的實(shí)用主義傾向。由于許多規(guī)劃是由開發(fā)商委托設(shè)計(jì)的，開發(fā)商在一定程度上左右了規(guī)劃設(shè)計(jì)。
城市規(guī)劃工作的特點(diǎn)是綜合性強(qiáng)，既是指導(dǎo)城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，又與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化息息相關(guān)，是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的重要組成部分，城市規(guī)劃領(lǐng)域落實(shí)宏觀調(diào)控政策，應(yīng)在規(guī)劃編制、規(guī)劃管理等幾個(gè)方面加強(qiáng)：
1 加強(qiáng)總體規(guī)劃的指導(dǎo)。總體規(guī)劃的編制應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、國土規(guī)劃密切結(jié)合，確保城市的發(fā)展與城市環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)共生，可持續(xù)發(fā)展。按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，正確處理好局部與整體、近期與長遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展、城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，推動(dòng)城市發(fā)展模式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。綜合考慮城市發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢，科學(xué)確定城市建設(shè)用地規(guī)模、能源消耗與各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)。
2 加強(qiáng)各專項(xiàng)規(guī)劃特別是住房建設(shè)規(guī)劃的編制，認(rèn)真分析落實(shí)城市發(fā)展與住宅需求的量化指標(biāo)，認(rèn)真研究城鎮(zhèn)人口集聚機(jī)制、市域城鄉(xiāng)人口分布和結(jié)構(gòu)變化，以及流動(dòng)人口的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，結(jié)合資源和環(huán)境等制約條件，科學(xué)預(yù)測城市人口發(fā)展規(guī)模，制定和實(shí)施住房建設(shè)規(guī)劃。住宅建設(shè)用地的供應(yīng)應(yīng)符合國土規(guī)劃，切實(shí)防止利用規(guī)劃修編盲目擴(kuò)大城市規(guī)模、圈占土地。
3 強(qiáng)化建設(shè)期規(guī)劃管理。城市規(guī)劃管理對城市建設(shè)通常通過公共政策制定、規(guī)劃的編制和規(guī)劃信息的管理來實(shí)現(xiàn)。通過總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃對城市的自然資源進(jìn)行配置。對自然環(huán)境的利用提出要求，對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)作出安排、對城市功能進(jìn)行布局、對城市土地的開發(fā)方式(序列、時(shí)間、開發(fā)強(qiáng)度等)作出規(guī)定。要加強(qiáng)各級各類規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制與實(shí)施，既要嚴(yán)格按國家規(guī)范審批規(guī)劃，又要保證規(guī)劃建設(shè)按設(shè)計(jì)實(shí)施。
4 強(qiáng)化規(guī)劃的龍頭作用，加強(qiáng)與國土、房地產(chǎn)開發(fā)管理等各政府部門的密切協(xié)作，確保各項(xiàng)調(diào)控政策落到實(shí)處。
總之，應(yīng)按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，提高城市規(guī)劃水平，充分發(fā)揮城市規(guī)劃在城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的先導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，充分發(fā)揮城市規(guī)劃對于城市發(fā)展的宏觀調(diào)控作用，確保房地產(chǎn)市場健康有序發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和協(xié)持續(xù)發(fā)展
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