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農(nóng)民工是我國社會中的一個特殊群體。他們的社會身份（戶口）是農(nóng)民，但主要從事的工作是非農(nóng)生產(chǎn)活動；他們大部分在城市就業(yè)，但其固定住所在農(nóng)村；他們?yōu)槌鞘袆?chuàng)造財富，但卻無法享受城市的住房、教育、醫(yī)療和社會保障等政策。自1984年開始允許農(nóng)民自帶口糧進城經(jīng)商務工以來，我國的農(nóng)民工現(xiàn)象已有近30年的歷史。目前，全國農(nóng)民工的總數(shù)達到2億多人，其中，異地流動的農(nóng)民工為1.49億人，他們已經(jīng)成為我國工業(yè)化進程中一支不可或缺的新型勞動大軍。這些農(nóng)民工能否在城鎮(zhèn)長期有序定居，事關我國社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和全面建設小康社會的大局。
一、農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)符合國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略
城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的引擎之一，也是解決“三農(nóng)”問題的根本出路，順利推進城鎮(zhèn)化是我國的一項重要國家戰(zhàn)略。去年末的中央經(jīng)濟會再次強調(diào)了推進城鎮(zhèn)化的重要任務和作用，提出“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務”，“要把推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力”，非常明確地把推進城鎮(zhèn)化作為實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要舉措。城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力，與經(jīng)濟發(fā)展形成了良性互動的關系，最直觀的表現(xiàn)是，改革開放以來，我國經(jīng)濟增長出現(xiàn)的地區(qū)差異與城鎮(zhèn)化水平的差異高度一致。2008年，我國的城鎮(zhèn)化率只有45.7%，與第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重的50%相比仍然較低，與達到城鎮(zhèn)化率70%~80%的高級階段相比，增長空間仍然較大。順應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律，引導農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化，是今后一個時期促進我國經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略選擇。
由于受戶籍和土地制度的影響，我國城鎮(zhèn)化的關鍵問題是農(nóng)民進城如何落戶和定居的問題。應當看到，雖然改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化速度非常快，但是目前的城鎮(zhèn)化卻存在著不穩(wěn)定的因素。2008年我國的城鎮(zhèn)人口達到6.07億人，但其中包含了約1.5億異地流動的農(nóng)民工，由于存在著戶籍、土地、保障、住房等方面的問題，他們難以真正在城市穩(wěn)定居住，隨時有可能回流到農(nóng)村，如果扣除這部分沒有扎根在城鎮(zhèn)里的農(nóng)民工，那么我國的城鎮(zhèn)化率有可能比統(tǒng)計數(shù)據(jù)低10個百分點左右。所以，中國的城鎮(zhèn)化，長期性的關鍵問題是農(nóng)民進城落戶定居問題。農(nóng)民工只有實現(xiàn)了定居城鎮(zhèn)，才能真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力的職業(yè)轉(zhuǎn)換和身份轉(zhuǎn)換的統(tǒng)一。如果農(nóng)民工不能定居城鎮(zhèn)，始終處于游離狀態(tài)，我們的城鎮(zhèn)化就是有水分的城鎮(zhèn)化、不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化、有假象的城鎮(zhèn)化。目前，農(nóng)民工已廣泛分布在國民經(jīng)濟各個行業(yè)，在加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)及環(huán)衛(wèi)、家政、餐飲等服務業(yè)中已占從業(yè)人員的半數(shù)以上。如果不穩(wěn)定的城鎮(zhèn)化長久存在，一方面，對經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會穩(wěn)定、城市運行、居民生活水平提高、農(nóng)民致富都將造成極大的威脅；另一方面，外出務工經(jīng)商的農(nóng)民工多數(shù)為中青年，如果在有就業(yè)能力的中青年時期不能在城市落戶定居，老年后再進城定居的動力和機會將大大減少，到那時，城鎮(zhèn)化進程事必將面臨嚴重困境。所以，在我國老齡化來臨之前，把具備條件的農(nóng)業(yè)人口通過穩(wěn)定居住轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的實質(zhì)性推動，是重要的歷史機遇。
二、目前農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的條件正在形成中
改革開放30年，我們經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化的快速增長和城市大規(guī)模的擴張時期。2008年與1978年相比，我國的城鎮(zhèn)人口增長了4.4億人，建筑連接成片、基礎設施配套齊全的城市建成區(qū)面積擴大了4倍。這一時期的快速城鎮(zhèn)化，有補歷史欠賬的因素，有行政區(qū)劃調(diào)整的因素，有政府行政力推動的城市結構調(diào)整的因素，靠城市規(guī)模的擴張，許多農(nóng)民被動變成了市民。今后，城鎮(zhèn)發(fā)展不可能再持續(xù)這樣粗放的模式，城鎮(zhèn)化的順利推進必須要依靠城鎮(zhèn)集約式發(fā)展，靠農(nóng)民的主動性因素。在農(nóng)民主動進入城鎮(zhèn)過程中，農(nóng)民工是最有條件率先變成市民的。經(jīng)過長期的積累，我們可喜地看到，農(nóng)民工變市民的條件正初步具備。
首先，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)經(jīng)商務工出現(xiàn)了長期化、家庭化和年輕化的趨勢，致使定居城鎮(zhèn)的意愿增強。農(nóng)民工在經(jīng)歷了對其限制流動、控制流動、引導流動、鼓勵流動等一系列政策變化之后，目前，不但農(nóng)民工的數(shù)量已經(jīng)非常龐大，而且農(nóng)民工進城務工的實際狀況也發(fā)生了很大的變化。一是長期化趨勢增強。由于農(nóng)民工外出務工的收入明顯高于務農(nóng)收入，農(nóng)民工外出打工成為農(nóng)民家庭脫貧致富的重要途徑，所以，在外務工的年限逐年加長。根據(jù)2007年對北京市城八區(qū)的一項調(diào)查表明，有10%的農(nóng)民工外出年限在16年以上，平均外出年限為8年；農(nóng)民工在外打工時間每增加1年，愿意返回老家的概率將會減少0.5%，而愿意成為城市居民的概率會增加0.6%%（李強，2009）。二是家庭化趨勢顯現(xiàn)。目前已經(jīng)有一定數(shù)量的農(nóng)民工不再是單身一人在外打工，而是傾向于舉家移居，農(nóng)民工流動已呈現(xiàn)家庭化的趨勢。根據(jù)有關學者的研究，有家庭人口隨遷的農(nóng)民工比重從1995年的29.5%，增長到2000年的37.5%，再增長到2007年的54.7%，2007年比1995年幾乎增加了一倍;3人家庭的比重從1995年的6.2%，增加到2008年的21.2%，增長了15個百分點；有子女跟隨打工的比重從1995年的9.7%，增長到2008年的28%，增長了2倍（朱明芬，2009）。農(nóng)民工家庭化流動，成為定居城鎮(zhèn)的重要動力。三是年輕化趨勢明顯。隨著我國開放程度的不斷加大和農(nóng)業(yè)剩余勞動力面臨的持續(xù)壓力，農(nóng)民工外出打工的年齡程度越來越低，目前新生代農(nóng)民工逐漸成為我國農(nóng)民工群體的主體。一項教育部2006年關于“農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會政策研究”表明，年齡在45歲以下的農(nóng)民工占到90%以上，其中16~25歲的占42.1%，這幾年比重更有所提高。其它多項研究也都證實這個結論。這些年輕的新一代農(nóng)民工，特別是那些出生在城市里的農(nóng)民工，文化綜合素質(zhì)普遍提高，鄉(xiāng)土依戀情結逐漸淡化，城市歸屬感不斷增強，物質(zhì)要求和價值追求提升，融入城市社區(qū)的進程加快，定居城鎮(zhèn)的意愿明顯提高。
其次，農(nóng)民工收入的提高，為進城定居奠定了物質(zhì)基礎。盡管總體上看，農(nóng)民工的收入與城鎮(zhèn)職工有很大差距，但與自身相比，已經(jīng)有了明顯的提高。根據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊等的調(diào)查，2004年農(nóng)民工外出務工的月平均收入為780元，2006年為966元，其中男性達到1068元;2007年上半年為1109元，其中男性達到1182元。特別是，高技能熟練工的月收入相對較高，2007年達到1500～3000元，北京和廣州等特大城市的農(nóng)民工月均工資也相對較高，2007年分別平均達到1200元和1400元左右。由此表明，農(nóng)民工的工資水平近年來有了一定幅度的明顯提升。農(nóng)民工收入的提高除了正常增長外，與政府的政策干預密不可分，其中，加大力度解決農(nóng)民工工資拖欠問題、依法保障簽約農(nóng)民工收入、建立農(nóng)民工工資保障金制度、落實農(nóng)民工最低工資標準等工作取得了顯著成效。
第三，社會保障制度全面推行，將加速推進農(nóng)民工進城定居。根據(jù)民政部的報告，目前農(nóng)村社會保障體系初步形成，主要包括了農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村醫(yī)療救助制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、自然災害生活救助制度等主要內(nèi)容。到2020年，農(nóng)村社會保障工作基本可以做到有法可依、有章可循。可以預見，隨著城鄉(xiāng)一體的社會保障逐步實施，城鄉(xiāng)基礎設施、就業(yè)、教育等一體化進程的大大加快，將極大地解除農(nóng)民工的后顧之憂，進城定居的愿望將會更加迫切。
三、農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)需要住房政策引導
我國城市化不僅僅是經(jīng)濟、社會和環(huán)境變化的自然產(chǎn)物，更是受到公共政策的顯著影響，在農(nóng)民工進城定居的條件已經(jīng)初步具備之時，加強政策引導正當其時。居住是農(nóng)民工融入城市社會、完成農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的關鍵一環(huán)，是農(nóng)民工市民化的基礎。安居才能樂業(yè)，如果居住問題不能很好地解決，其他問題如成家的問題、子女教育的問題、社會保障問題、業(yè)余精神文化生活問題等也無從談起。所以農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)首先要解決住的問題，這已經(jīng)成為新時期我國各個城市政府面臨的挑戰(zhàn)。把這個問題解決好，不僅有利于改善農(nóng)民工在城市的待遇和生活質(zhì)量，解除農(nóng)民工的后顧之憂，有利于促進農(nóng)民工在城市永久定居，而且也有利于農(nóng)民工與城市市民之間的社會融合，防止某些發(fā)展中國家城市化過程中曾出現(xiàn)過的“貧民窟”現(xiàn)象。
解決農(nóng)民工的居住問題，須關注農(nóng)民工住房的狀況和尊重農(nóng)民意愿。綜合多項研究，目前農(nóng)民工的住房有以下方面的特點：
第一，農(nóng)民工的住房狀況普遍較差，對住房的滿意程度較低。根據(jù)我們的調(diào)查，建筑業(yè)和制造業(yè)吸納了進城務工人員總數(shù)的半數(shù)左右，他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中;城鄉(xiāng)結合部、城中村、居民樓地下室、經(jīng)營場所是農(nóng)民工自己租房的主要居住地，只有極少部分農(nóng)民工購買或租住了條件良好的城鎮(zhèn)住房；在農(nóng)民工自租的住房中，80％以上居住的是臨建房或簡易房，這些房子位置偏遠、建筑密度大、安全隱患高；農(nóng)民工人均住房面積低（建設部調(diào)查，2006），居住集體宿舍的平均只有5平方米，集中居住在建筑業(yè)單位提供的宿舍的平均甚至不足3平方米，三人以上合住一間住房的占半數(shù)以上；農(nóng)民工的居住環(huán)境惡劣，多數(shù)房屋缺少陽光、通風、集中取暖、獨立衛(wèi)生間等條件，陰暗、潮濕，衛(wèi)生條件差；絕大多數(shù)農(nóng)民工的住房的支出并沒有隨收入提高而增加，他們傾向于與同鄉(xiāng)扎堆居住，融入城市的程度很低，健康的文體休閑娛樂等精神需求無法滿足。農(nóng)民工的整體居住狀況需要政府高度關注，監(jiān)督管理好農(nóng)民工最基本的居住安全和質(zhì)量問題，防止出現(xiàn)貧民窟和安全事故，是政府的一項重要的公共職能。
第二，隨著越來越多的農(nóng)民工家庭流入城市，對出租房的需求愿望大大增加。2008年對杭州農(nóng)民工的一項研究表明（朱明芬，2009），農(nóng)民工及其家庭租住城郊農(nóng)民房屋的比重由1995年的9.7%%猛增到2008年的37.6%%。同期，農(nóng)民工租住城市居民房屋的比重也從2.2%%大幅度上升到7.2%%。在我們調(diào)查的農(nóng)民工中，也有超過44%%的農(nóng)民工更傾向于在其務工的城市租房居住。這雖然可能隱含著農(nóng)民工及其家庭在城市居住成本的提高，但也意味著農(nóng)民工及其家庭在城市有了自己相對獨立和安定的“家”，可以享受相對隱私而溫暖的家庭生活。盡管農(nóng)民工自己獨立租房的愿望增強，但大城市住房的市場租金相對農(nóng)民工的收入來講仍然較高。據(jù)相關統(tǒng)計，我國目前有超過60%%的農(nóng)民工在長三角、珠三角等大城市和本省的省會城市就業(yè)，即使農(nóng)民工家庭月收入達到3000元，租賃住房仍然困難。所以，政府應關注如何增加大城市中適合農(nóng)民工租賃的住房供應，政策引導十分重要。
第三，受收入較低而房價較高的影響，農(nóng)民工在大城市購房能力普遍較弱，在中小城鎮(zhèn)購房的意愿較強。一是，農(nóng)民工的收入雖然有了一定的增加，但平均收入仍大大低于城市居民收入，而且與大城市的房價相比支付能力很弱，他們基本不具備在大城市購房的條件，如2008年在杭州的農(nóng)民工居住在自購住房的比重僅有2.4%%（朱明芬，2009）。但與進城定居意愿相吻合的是，愿意回到家鄉(xiāng)附近中小城鎮(zhèn)購房定居的比重不低。2006年一項對上海、廣州、武漢、成都和阜陽等地農(nóng)民工住房問題研究表明（上海市房屋土地資源管理局，2006）農(nóng)民工愿意留在打工地居住的僅占30％，有35％的農(nóng)民工有意回家鄉(xiāng)附近的中小城鎮(zhèn)買房定居，另有35％的農(nóng)民工打算回鄉(xiāng)建房。二是，對于在大城市購房，不僅積累足夠的資金支付首付款對農(nóng)民工來講相當困難，而且由于缺乏工作保障，獲得貸款的可能性也很低。三是，農(nóng)民工群體就業(yè)的不穩(wěn)定性和高流動性對農(nóng)民工在城市購房決策也有重要影響。所有這些因素決定了，農(nóng)民工在大城市購房難度很大，租房是最好的選擇，相對而言，中小城市和小城鎮(zhèn)、大城市周邊的衛(wèi)星城鎮(zhèn)更有條件滿足農(nóng)民工的購房愿望和能力。
第四，農(nóng)民工在城里的購房愿望主要出自對子女教育的長遠考慮。我們對北京農(nóng)民工的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，也有33％的農(nóng)民工傾向于在城市買房，其中60%%是為子女今后的教育和生活考慮。2008年洛陽市統(tǒng)計局也曾就“進城農(nóng)民的心愿”作過一次調(diào)查，32%%的進城農(nóng)民最關心子女教育問題，77.3%%父母希望子女跟隨到市區(qū)上學，97.6%%的進城務工農(nóng)民希望子女接受高等教育。所以，政策引導農(nóng)民工在城市落戶和居住時，應充分考慮教育資源的開放。
四、解決農(nóng)民工住房問題的政策建議
滿足不斷擴張過程中的農(nóng)民工住房需求，堅持走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，體現(xiàn)在住房問題上，就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)利益關系的協(xié)調(diào)發(fā)展，要找到使遷徙城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口在城市定居下來的適當解決方式。既不能讓農(nóng)民工完全自發(fā)解決，任其長期在低劣的環(huán)境中居住，將矛盾、風險和問題集中;也不能由政府完全包辦，忽略企業(yè)和農(nóng)民工自身的積極性和主動性。政策思路是，針對農(nóng)民工就業(yè)特點、居住意愿和承受能力，政策重點應在中小城市、小城鎮(zhèn)和大城市各有側(cè)重。
1.中小城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)民工住房政策重點配置在購房定居上。中小城市和小城鎮(zhèn)是大部分農(nóng)民工經(jīng)商務工的第一站，也是許多農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重點地區(qū)；大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)是多數(shù)務工農(nóng)民工的暫住地，也是農(nóng)民工最熟悉、最容易融合的地方。在中小城市和小城鎮(zhèn)，把農(nóng)民工的住房政策重點配置到引導農(nóng)民工定居符合農(nóng)民工的愿望和實際能力，還可以最大限度地減少農(nóng)民工的盲目流動。2009年底中央經(jīng)濟工作會議提出的“促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，“要把重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上”，“放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”等一系列政策，將為農(nóng)民工定居中小城市和小城鎮(zhèn)創(chuàng)造最為有利的條件。具體建議包括：
第一，廉租住房和經(jīng)濟適用住房等城鎮(zhèn)住房保障政策應在中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工全面開放。地方政府應將農(nóng)民工的住房需求納入中小城市和城鎮(zhèn)的住房保障規(guī)劃，中央和省級的住房保障補助資金相應配套支持。
第二，設立專項啟動資金，實施農(nóng)民工宅基地與商品房的互換。農(nóng)民工宅基地和商品房的互換可由農(nóng)民工輸出地的中小城市和城鎮(zhèn)的政府組織實施，形成城鄉(xiāng)住房資源的聯(lián)動機制。政府可以將農(nóng)民退出的宅基地復墾或納入建設用地指標轉(zhuǎn)讓，所得資金用于補償退出宅基地的農(nóng)民，即，凡在城鎮(zhèn)定居購房的農(nóng)民工均可退出宅基地并得到補償。把農(nóng)民工在中小城市和小城鎮(zhèn)購房與農(nóng)村住房退出和盤活相銜接，可以促進農(nóng)村住房和宅基地資源的合理流動和充分利用，減少宅基地的閑置和浪費，實現(xiàn)農(nóng)民工宅基地的財產(chǎn)功能，放大農(nóng)民工在城市購房的支付能力，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)永久定居。退出宅基地的農(nóng)民工仍可自愿保留農(nóng)民戶口和農(nóng)業(yè)承包地，保證不降低農(nóng)民工已有的保障水平。
第三，教育資源應在中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)民工無條件開放。將農(nóng)民工子女義務教育納入當?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，列入教育經(jīng)費預算，保障農(nóng)民工子女平等接受義務教育。滿足農(nóng)民工對子女教育的需求，激發(fā)和帶動農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)和定居。
2.大城市的農(nóng)民工住房政策重點應針對薄弱環(huán)節(jié)，集中資源應對風險集中易爆發(fā)的潛在危機。大城市人口多、房價貴、生活成本高，受收入的限制，農(nóng)民工在大城市購房難度很大，改善居住條件、便宜租房是他們的最大愿望。在大城市，農(nóng)民工數(shù)量較多，形成了大分散、小集中的居住形態(tài)，雖然農(nóng)民工遍及城市的各個角落，但又相對集中居住在工地工棚、集體宿舍、城鄉(xiāng)接合部和城中村地區(qū)，大城市政府的政策應重點保障這些區(qū)域農(nóng)民工的居住安全，幫助他們改善居住環(huán)境，避免貧民窟現(xiàn)象和公共危機的出現(xiàn)。具體建議是：
第一，大城市的公共租賃住房向農(nóng)民工開放。租房是農(nóng)民工在大城市最可行的居住方式。由于大城市本身的住房保障壓力很大，廉租房和經(jīng)濟適用房的保障性資源在滿足本地常住居民的前提下，可對居住滿一定年限的農(nóng)民工提供。公共租賃住房介于保障房與市場商品房之間，政府的財政支持有限，更多地是調(diào)動租房者自身的能力，公共租賃住房應完全向有支付條件的農(nóng)民工開放。
第二，針對農(nóng)民工租住公共租賃住房，可以制定專門的“先租后買”的住房政策。政府和租房的農(nóng)民工持有共有產(chǎn)權，鎖定房價上漲風險，農(nóng)民工先期可以租房，按能力逐步購回全部產(chǎn)權，以此激發(fā)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房定居的積極性，鼓勵有條件的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)長期定居。
第三，從政策上鼓勵大企業(yè)建設符合衛(wèi)生安全標準的農(nóng)民工宿舍。大城市的大型建筑業(yè)企業(yè)和制造業(yè)企業(yè)較多，吸納了大量農(nóng)民工就業(yè)，政府要加強監(jiān)管，保證農(nóng)民工居住場所符合基本的衛(wèi)生和安全條件。城市政府可通過土地、稅收等政策鼓勵用工量大的企業(yè)和其它企業(yè)，在符合規(guī)劃的前提下，為農(nóng)民工建集體宿舍。在強化企業(yè)責任調(diào)動企業(yè)積極性的同時，政府還要負責制定規(guī)則和監(jiān)督實施。包括制定集體宿舍的最低建設標準，加強建設和使用監(jiān)管，確保農(nóng)民工居住安全。
第四，加強對城鄉(xiāng)接合部和城中村農(nóng)民工聚居地區(qū)的規(guī)劃、建設和管理，提高公共基礎設施保障能力。加大力度推動公共交通和軌道交通向城外延伸，增加商業(yè)配套設施，為農(nóng)民工的出行和生活提供便利。
第五，有條件的城市和單位將農(nóng)民工納入住房公積金體系，允許住房公積金用于農(nóng)民工購買或租賃自住住房。住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心課題組。
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