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城市生態(tài)環(huán)境，一般是指圍繞城市居民而存在的，直接影響居民生存與健康的大氣、水、土地、森林等自然環(huán)境，以及在此基礎上形成的以城市建筑、道路、交通工具、綠化帶等為內容的人工環(huán)境。作為城市存在和發(fā)展必不可少的物質基礎，城市生態(tài)環(huán)境的好壞直接關系著城市發(fā)展水平和居民的生活質量。我國改革開放以來，伴隨著城市經濟高速增長、城鎮(zhèn)化進程不斷加快和城市居民生活水平顯著提高，城市生態(tài)環(huán)境也面臨著前所未有的壓力，大氣污染、水污染、土壤污染等破壞城市生態(tài)環(huán)境的事件時有發(fā)生，生態(tài)環(huán)境惡化在一定程度上成為城市未來發(fā)展的瓶頸。2015年12月20日，時隔37年后，中央城市工作會議在北京召開，會議強調城市發(fā)展要把握好生產空間、生活空間、生態(tài)空間的內在聯系，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。同時，會議還指出城市發(fā)展要善于調動各方面的積極性、主動性、創(chuàng)造性，尊重市民對城市發(fā)展決策的參與權，鼓勵市民通過各種方式參與城市建設和管理�？梢�，良好的城市生態(tài)環(huán)境需要全社會的共同努力，尤其離不開社會公眾的有效參與，公眾參與成為今后城市生態(tài)環(huán)境治理的必然出路和選擇。
公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主要模式 從國內外實踐經驗來看，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理主要有以下兩種模式： 一是政府主導下的公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，主要包括引導公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理方面的立法、行政決策、監(jiān)督執(zhí)法、宣傳教育等方面的內容。一般而言，政府及管理部門作為公共事務的管理者，當然具有治理城市生態(tài)環(huán)境的職能，包括采取立法手段對造成或者可能造成城市生態(tài)環(huán)境污染和損害的行為進行規(guī)制;采取行政手段，出臺行政決策，進行監(jiān)督執(zhí)法，對破壞或者可能破壞城市生態(tài)環(huán)境的行為進行約束、引導和處罰;還可以加強城市生態(tài)環(huán)境治理方面的宣傳教育活動。政府及管理部門在開展上述治理活動時，完全可以引導公眾參與到城市生態(tài)環(huán)境治理中來。比如，在立法和出臺涉及城市生態(tài)環(huán)境方面的行政決策時，引入公眾參與機制，聽取公眾的意見。 二是公眾自發(fā)參與城市生態(tài)環(huán)境治理。公眾自發(fā)參與屬于自我管理的范疇，由于經濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境存在破壞作用，基于保護個人及家庭健康、維護城市生態(tài)環(huán)境等種種因素考慮，社會公眾對破壞或者可能破壞城市生態(tài)環(huán)境的行為往往持強烈的警惕、反對態(tài)度，當有證據證明或者主觀感受到城市生態(tài)環(huán)境可能遭受侵害時，即使沒有政府引導，城市居民也可能自發(fā)地采取其認為有效的治理措施。在這種情況下，公眾可能采取的措施往往是多樣化的，比如，公眾可能會對政府及管理部門的行政不作為提起環(huán)境公益訴訟，或者通過投訴、舉報、信訪等方式要求政府及管理部門切實履行其治理生態(tài)環(huán)境的職責。 當前我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之現狀 隨著我國城市治理模式的不斷完善，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，無論是體制機制還是實踐操作方面，都在不斷發(fā)展，取得了一定的成績。 一是從公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的依據來看，隨著近年來全面依法治國戰(zhàn)略的不斷深入推進，國家越來越重視通過立法手段來加強城市生態(tài)環(huán)境治理，從中央到地方出臺了多部法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理作出相應規(guī)定，使公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理逐漸有法可依。比如，2014年新修訂的《環(huán)境保護法》第五條明確規(guī)定“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，并在第五章中對“公眾參與”作了專門規(guī)定;《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關法律也對公眾參與作了類似規(guī)定，明確了環(huán)境影響評價、大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治和水污染防治等生態(tài)環(huán)境治理過程中的公眾參與權�！董h(huán)境保護法》作為城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法，《大氣污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關法律是專門針對大氣、環(huán)境噪聲、水資源等生態(tài)環(huán)境治理的專門法，《環(huán)境影響評價法》則屬于程序性法律，這些法律共同構成了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律依據。在這些法律的框架下，各部門、各地方也出臺了一些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理作出相應規(guī)定，初步形成了公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律體系。 二是從參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主體來看，參與城市生態(tài)環(huán)境治理的人員范圍不斷擴大。以往，主要是由人大代表、政協委員通過參政議政的方式，代表普通公民間接參與城市生態(tài)環(huán)境治理;現在，逐漸擴大到民間環(huán)保組織(NGO)和公民個人都能夠以自己的名義行使法定權利，直接參與城市生態(tài)環(huán)境治理。具體而言，以往一般只有人大代表或政協委員才能代表社會公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理，他們通過提出有關城市污染治理、城市生態(tài)環(huán)境建設等議案和建議，對有關城市生態(tài)環(huán)境治理立法行使表決權等參與城市生態(tài)環(huán)境治理，這本質上是一種間接參與。近年來，隨著公眾環(huán)境保護意識和參與意識的提高，可以參與城市生態(tài)環(huán)境治理的主體不再局限于人大代表或政協委員，社會公眾也可以通過成立民間環(huán)保組織或者個人直接參與城市生態(tài)環(huán)境治理，向政府發(fā)出聲音，在城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、建設、保護和可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮作用。比如，在《大氣污染防治法》《水污染防治法》修訂過程中已經引入了公眾參與機制，公眾可以通過直接向立法機構和行政機關表達意見和建議來參與立法。一些部門和地方人民政府還邀請民間環(huán)保組織、專家學者以及普通公民共同參與城市生態(tài)環(huán)境治理，聽取他們的意見和建議。 三是從公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的方式來看，近年來，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的方式不斷拓展，呈現出多樣化的特點。過去，公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理主要集中在對破壞、污染城市生態(tài)環(huán)境的行為進行投訴、舉報、信訪等方式，這是一種被動參與的事后監(jiān)督方式。當前，越來越多的社會公眾不再是僅僅通過事后監(jiān)督來被動參與城市生態(tài)環(huán)境治理，也不限于投訴、舉報、信訪等方式，而是通過參與城市生態(tài)環(huán)境治理立法、行政決策，自發(fā)組織開展宣傳教育以及依法提起公益訴訟等多種方式，主動參與城市生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、建設、治理等事前、事中和事后全過程。以公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理行政決策為例，目前，越來越多的城市居民主動要求參加行政機關組織召開的聽證會、論證會和座談會等決策程序，在會議上發(fā)表意見、表達觀點，對行政決策進行評價、評議，監(jiān)督政策執(zhí)行的權力，及時反饋政策實施成效，以便于行政機關吸納改進。 當前我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理之不足 雖然近年來公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在我國取得了長足的發(fā)展，但同國外先進城市相比，由于城市生態(tài)環(huán)境治理和公眾參與本身在我國都屬于新生事物，尚處在剛剛起步的階段，我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在制度體系、參與意識和能力等諸多方面還存在明顯不足，有待進一步完善和加強：
一是制度供給明顯匱乏。如前所述，當前我國公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理的基本法律體系雖然已經初步形成，但需要看到的是，由于公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理在我國實踐經驗尚少，與之相關的理論研究也不多，相關法律因此規(guī)定得比較原則，缺少具有可操作性的制度措施，對具體的參與過程要求、參與深度、參與范圍、相關權利義務及其保障機制等內容都沒有詳細規(guī)定，不利于規(guī)范和引導社會公眾合法有序地參與城市生態(tài)環(huán)境治理，給公眾參與城市生態(tài)環(huán)境治理造成了障礙。 |
