|
《偽滿洲國首都規(guī)劃》是東京大學教授越澤明所著的關于長春作為偽滿洲國首都期間的城市規(guī)劃的歷史書籍。越澤明曾經任職于神奈川縣政府，住宅宅地分科會長、都市計畫·歷史風土分科會長，因此其從政和治學的經歷使得越澤明的研究不同于往常一直處于象牙塔內的學術研究，而更加的注重實踐和歷史對于當今規(guī)劃實踐的影響，因而其所作的歷史研究也更具現實意義，比如作者在談及如何探究城市規(guī)劃的本質時必然會涉及某些現實問題，“比如在建設道路、公園和廣場時，如果不考慮公有土地如何保有、如何配置、如何設計的話，最終規(guī)劃是無法實現的。”作者甚至直指城市規(guī)劃跟各個國家所固有的土地形態(tài)、稅收政策以及城市居民的生活方式密切相關。因此，相比慣常的將日本的城市規(guī)劃與歐美發(fā)達國家的城市規(guī)劃進行簡單的橫向比較，作者更加贊賞從各個國家不同的社會制度、特殊性、歷史發(fā)展等角度進行綜合的考量。 越澤明的主要著作有：《東京都市計畫物語》、《東京的都市計畫》、《復興計畫》、《偽滿洲國首都計畫》、《哈爾濱的城市規(guī)劃》。從越澤明的主要著作中可以看出其對于日本近代城市規(guī)劃的緣起和歷史的長期關注，正如作者自己所說的：“對新京城市規(guī)劃的研究，我個人認為可以得出這樣的結論，那就是有關近代城市規(guī)劃的理念、制度、實施方法和相關技術，日本在20世紀30年代就已經基本確立并趨于成熟了。”“殖民地城市規(guī)劃可以說是近代日本城市規(guī)劃的源頭之一”。（P59）作者認為對城市規(guī)劃進行歷史性的評價應該從歷史遺產的高度，因為這是城市個性和身份的體現，另外“在面對現實中的城市規(guī)劃和城市問題時，如果能夠熟覽城市規(guī)劃史的話，很可能就會找到解決的關鍵或者得到有益的啟示，而且，還可能會預測到城市規(guī)劃未來的發(fā)展方向。” 也許是作者在政府規(guī)劃行政部門工作的經歷，使得作者十分強調規(guī)劃和政治之間的關系。比如在日本和俄國分別為對方興建貨物站臺和事務所時雙方的技術較量的事例中，作者總結道：“是否具有規(guī)劃實施殖民地城市建設能力，可以說是顯示殖民統治能力的指針。從這個意義上講，城市規(guī)劃不單單是一個工學技術問題。”（P64）作者還談及政府首腦在東京的城市改造中發(fā)揮了領袖作用。越澤明認為近代社會實施先進的城市規(guī)劃需要有三個必要條件，即行政首長的領袖作用、擁有優(yōu)秀的設計人員和技術人員以及地方當權階級（議會）的支持。這個說法套用到中國近代社會，就是政府、專業(yè)技術人員（如規(guī)劃師）和士紳階層三方的共同合作。 全書關于偽滿洲國新京（長春）的內容分為七章，序章和終章是作者后加上去的，將新京長春至于近代日本城市規(guī)劃的歷史背景中，將新京跟昭和時期的東京規(guī)劃進行比較分析。第一章“前史——長春的起源”簡述了在清初清朝實施滿洲封禁政策的情況下還是有大齡的漢族人口移居長春、吉林地區(qū)。后來長春商人為防匪患，自發(fā)集資修建城墻。因此長春是一個自然形成，后來才修筑城墻的城市，其形態(tài)也很不規(guī)整。1895年俄羅斯在長春寬城子地區(qū)修建了火車站，成為“鐵路附屬地區(qū)”，實際上是俄國的租界，但是日俄戰(zhàn)爭后，俄國將寬城子至旅順的鐵路轉讓給了日本，從此長春從地方性小站成為連接北面俄國東清鐵路和南面日本南滿洲鐵路的聯接點。 第二章“滿鐵的城市經營與街區(qū)規(guī)劃”講述了日本通過成立滿鐵株式會社這樣一個公司來承擔城市經營的角色，其經營范圍包括礦山、港口、鋼鐵及滿鐵附屬地的城市規(guī)劃和電、煤氣、電車等公共事業(yè)。其中在城市經營（城市規(guī)劃開發(fā)和公共設施建設方面的投資）方面占到支出的23%。在征收了大量的土地后，開始著手長春附屬地的街區(qū)規(guī)劃。街區(qū)規(guī)劃采用沒有采用巴黎和大連那樣的多心放射狀路網，而是采用矩陣式規(guī)劃，為了避免方格網式路網的單調，規(guī)劃建設了廣場。道路實行步道和車道分離，甚至規(guī)劃了合流式的排水管道。東西兩側各規(guī)劃了一個公園，東公園利用原來的森林建設，西公園（現為勝利公園）充分利用溪流和坡地等現有地形，至今是長春主要公園之一。另外滿鐵比日本國內還早實行了區(qū)劃制度（use zoning），即根據用途劃分土地的制度，比如滿鐵附屬地就特意規(guī)劃了糧棧區(qū)以吸引更多的糧食批發(fā)商來此經營。 第三章“長春的街區(qū)與城市發(fā)展”記述了滿鐵在完成了附屬地基礎設施建設和主要公共建筑后，將土地采用有償租賃的方式租給普通民眾使用，即土地公有化制度下的城市經營策略，因此吸引了大量的中國人進入滿鐵附屬地糧棧進行經營活動。針對一戰(zhàn)后大量新建和改建房屋的熱潮，滿鐵制定了一系列的建筑條例和規(guī)定來控制土地建筑物的形態(tài)，比如規(guī)定了建筑面積率的最低限度從而避免空地現象，控制建筑高度來美化街區(qū)。當然建筑規(guī)范的實行也不是一帆風順，比如在日本人的一般觀念中，“在自己的土地上建房屋，房屋的大小和構造還要受到限制？”但是經過滿鐵和日本工商業(yè)者的妥協和博弈，滿鐵附屬地的城市建設還是得到了較好的控制，人口不斷增加，到1930年，人口已經達到35000人，其中日本約為10000人。由此可見，滿鐵附屬地先進的城市經營和城市規(guī)劃吸引了大量的中國人，中國當地官員為了跟滿鐵抗衡，制定了“商業(yè)區(qū)”的街區(qū)規(guī)劃，特別是在高官和巨商聯合成立的一個民間開發(fā)公司的影響下，大馬路兩側商家林立，成為遠超長春城內部的新的商業(yè)區(qū)，并且成為聯接滿鐵附屬地和長春城的重要組成部分，三個區(qū)域相互補充，成為現在的長春的雛形。 第四章“偽滿洲國的首都規(guī)劃”分析了新京長春首都規(guī)劃制定的經過和原委。1934年，“滿洲國”成立，因為相比奉天和哈爾濱被俄國占據的影響和便宜的地價有利于城市規(guī)劃，長春成為首都，并稱“新京”。而早在1932年，偽滿洲國政府就設立了國都建設局（沒有官制），開始了調查和立項工作，并很快于1933年頒布了《關于國都建設事業(yè)計畫執(zhí)行的根本方針》。由于首都規(guī)劃是在關東軍、滿洲經濟調查會合偽滿洲國三方參與的情況下制定的，因此在具體的方案制定過程中也充滿了三方的爭論和博弈。最后規(guī)劃區(qū)域面積200平方公里，其中近郊用地100平方公里，國都建設規(guī)劃事業(yè)面積100平方公里。國都建設規(guī)劃事業(yè)區(qū)域的土地又分為官公用途和因私用途，分別占47%和53%，其中道路用地占比達21%，公園和運動場占比達7%，可見新京首都規(guī)劃的高規(guī)格和對其政治城市的定位。新京首都計劃中的財政計劃是首先統一征購土地，讓后將這些土地改造成住宅用地后再出售，所得的收入作為城市開發(fā)建設的資金。也就是后來在中國大行其道的土地財政的政策。但是由于日本大藏�。ㄈ毡矩斦浚⿲τ诔鞘幸�(guī)劃方面的財政支出采取消極的態(tài)度，又加上新京是日本本土外的城市規(guī)劃，因此偽滿洲國轉而向法國辛迪加財團貸款，但是最終使用法國貸款的只有政府辦公樓項目，新京的建設最終還是憑借日本的技術和資金完成的。 第五章“國都建設規(guī)劃事業(yè)的實施1922~1937”是全書的重點部分，具體介紹了新京規(guī)劃和建設的全過程。從最初成立國都建設局等機構，進行規(guī)劃前的地形勘測，建筑材料的囤積，到用地的征購和土地經營，再到具體的路網和廣場的規(guī)劃和建設、給排水管網、公園綠地以及建筑活動的管理。1932年，國都建設局成立，專門負責新京的城市規(guī)劃和建設。建設局職員大多是40歲左右的壯年，團隊年輕而富有活力，每天建設局科長以上人員中午在局長室舉行午餐會議，對工作進行匯報，因此建設局高效的工作使得建設局1932年12月5日負責國都建設項目實施規(guī)劃（國都建設規(guī)劃綱要及項目預算方案），同月27日就上報審查。國都建設局在土地經營上采用的是利用出售價格上漲的土地所得的開發(fā)利潤，來作為公共投資的資金。甚至在1932年頒布了《國都建設局土地建筑物賣卻及貸付規(guī)則》，規(guī)定了有關土地轉讓、租賃的標準和實施方法。而土地轉讓原則上此采用普通競標的方法，所有已轉讓土地的用途都是明確的，比如居住、商業(yè)、工業(yè)和其他用途區(qū)域，規(guī)定用途以外的建筑是被禁止的。因此國都建設局是一個集土地所有者、開發(fā)商和政府角色于一身的“三位一體”式的機構。新京的道路系統是綜合了放射狀、環(huán)狀和矩陣狀的優(yōu)點，主干道呈放射狀有利于表現求心性和通景的（vista）的效果，支路路網呈矩陣狀則有利于土地分塊出售和開發(fā)。新京規(guī)劃還體現了許多國際上都是比較新型的規(guī)劃策略，比如規(guī)劃了直徑達300米的大型圓形廣場來分散中心區(qū)的機能，并兼做公園；道路交叉要求采取直角式；公園和公園之間規(guī)劃具有公園性質的寬幅道路（parkway）；通訊、電話、給排水、煤氣、電等地下管網沿著支路直通各家各戶，防止干線道路由于鋪設管網而反復填挖，保證大街道路的美觀。同時干線道路雖然呈直線設計，但是保留了許多或上或下的緩坡，即道路縱坡設計得很大，給人一種在廣闊無垠的大陸地帶奔馳的感覺。同時新京的規(guī)劃理念也體現在每一個細節(jié)，比如新京的街道禁止戶外隨意張貼廣告，仿照歐洲城市在街路樹旁設立廣告專用的廣告塔。新京建設了凈月潭蓄水池來解決水源問題，排水方面則要求新街區(qū)強行推行水沖廁所，因此新京成為亞洲首個全市全面實現水沖廁所的城市。排水管網采用當時日本國內也沒有先例的雨污分流式設計，收集的雨水則注入規(guī)劃的人工湖，成為親水公園。因此新京這個沒有較大河流的城市，“在某種程度上給人一種非常干燥的感覺。但是，我們把公園的小河改造成人工湖后，這個城市隨之也就朗潤起來了。”新京的公園綠地規(guī)劃的特點是新街區(qū)預留地內的小河及濕地都被規(guī)劃為公園，伊通河支流也被規(guī)劃為帶狀公園，小河用堰堆成人工湖，成為親水公園。比較知名的有大同公園、牡丹公園、南湖公園等等。此外，建設法規(guī)還對建筑的構造、形態(tài)等作出了詳細的規(guī)定，比如規(guī)定了建蔽率的最低限度以避免土地的浪費，規(guī)定建筑的高度不超過23米，住宅間要保持一定的間距，建筑后退紅線和強制規(guī)定對建筑門前的空地進行鋪裝，從而創(chuàng)造出寬敞舒適的空間。最后，一期工程（1932年3月~1937年12月）完工后，國都建設局在1938年“悄無聲息得解散”，建設工程移交給新京特別市負責實施管理，特別市設立了臨時國都建設局，進行為期三年的二期工程的建設。 第六章“國都建設二期工程與末期的百萬人口城市規(guī)劃”就是對二期工程的具體介紹。相比“開疆拓土”的一期工程，二期工程則更多的是“修修補補”，或者用當今的話說，是從增量規(guī)劃向存量規(guī)劃的轉變，因此公園被列入主要規(guī)劃建設項目，比如新京在城市規(guī)劃顧問的眼中是“應該把首都建設成為充滿鮮花綠色的公園城市。”為了緩解人口增長所帶來的壓力，二期項目還對“三不管”地帶的中國人村落進行搬遷，開辟新的住宅用地，擴充公園綠地和展開地鐵的前期調查。到1941年二期工程完工，新京人口突破50萬人，人均用地200平方米，并將其總人口控制在100萬，在規(guī)劃區(qū)外圍規(guī)劃有環(huán)狀綠化帶，如果人口超過100萬，則考慮在綠化帶外圍建設衛(wèi)星城市。后來修訂的百萬人口城市規(guī)劃方案對國都規(guī)劃進行了修改，比如引入美國在1920年首次提出的鄰里單位的理念（neighbourhood unit）以及將鄰里單位跟環(huán)線地鐵相連接，設想到地鐵站最長時間為15~20分鐘，到鄰里單位內部公共和商業(yè)設施最長時間為7~10分鐘。而末期工程隨著人口的進一步增加，城市建設也逐漸偏離原來的城市規(guī)劃構想，比如強制推行水沖廁所的政策也不得不放寬。比較一期、二期和末期的規(guī)劃建設，一期偏重城市基礎設施建設的設計人員，二期偏重公園、文化設施建設的造園方面的設計人員，末期則是負責調控民間建筑活動和整合住宅理論等建筑方面的設計人員為主，即“城市建設的發(fā)展階段是與設計人員的業(yè)務職能密切相關。”“城市規(guī)劃的課題隨著城市建設的歷史階段而不同，而且，所涉及的領域、人才及技術要求都有所不同。 第七章“新京的建筑風格與建筑的政治表現”探討了建筑形式和偽滿洲國的政治體系、意識形態(tài)以及列強對華政策之間的關聯。比如新京的官廳建筑被定為興亞式而沒有選擇歐美的古典樣式或者當時流行的現代風格就是出于偽滿洲國的五族（日、漢、滿、蒙、鮮）的“民族協和”的政治策略。同時， 最后終章“新京與東京”探討了在項目資金及開發(fā)利益返還，以及規(guī)劃的實施方面分析了新京（長春）的城市規(guī)劃跟同時代的城市規(guī)劃的聯系。對比當今日本東京都的地價上漲所導致的不勞所得和開發(fā)利益不僅沒有轉化成完善城市基礎設施的資金，反而成為阻礙城市規(guī)劃發(fā)展的問題，作者轉向對歷史的追溯，將歐美、日本國內和滿洲城市開發(fā)方式進行對比分析，從而找到問題的所在。歐美城市自古采用的就是“區(qū)域征用”（zone condemnation）的辦法，即將土地統一征購，修建道路后將沿途地塊進行平整后出售。法國在1841年開始了區(qū)域征用制度，后來在拿破侖三世時期的奧斯曼的巴黎改造就是在這種簡單明了的土地經營原則（開發(fā)利益返還）和建筑規(guī)則的法律制度下完成的。越澤明認為巴黎城市改造的本質是極力推行區(qū)域征用制度的行政官（城市規(guī)劃官員）與地主之間的斗爭。此后，英國、比利時等都引進了區(qū)域征用制度。德國因為地主階層的反對，1875年頒布了相對折中的普魯士建筑線法，即由政府來確定街道的路線，道路、公園、學校等基礎設施修建的費用則由周邊的住宅開發(fā)商和地主承擔。但是在1910年后德國也采用了區(qū)劃調整的開發(fā)辦法，采用土地增值稅政策，即在進行城市開發(fā)或者預期土地升值之際，對其升值步伐進行課稅的一種稅制。美國采用的則是受益者負擔金制度（Special Assessment; Benefit A ssessment; Betterment）受益者負擔金制度源于1662年的英國，后來在1666年的倫敦大火的街區(qū)重建中全面采用。美國到了1875年就有15個州采用了這一制度，比如開發(fā)街道、公園綠地時，周邊的收益者交納一定的負擔金來承擔大部分的建設和維修費用，而不是采用普通的財政預算。對比日本，像歐美城市的區(qū)域征用（超過征用）、特別稅（土地增值稅、空地稅、營業(yè)附加稅）、建筑線及全面的國庫補助等都沒有被納入，沒有制度化。但是在松村光磨的推動下，日本在戰(zhàn)后的復興規(guī)劃中開始實行既不同于區(qū)劃制度，又不同于土地國有化的地契制度，即有政府部門出面將所需土地一并征購，征購的同時向原土地所有者發(fā)行地契，帶基礎設施建設和復興計劃完成后，依據地契將土地進行再分配，同時，地契允許自由買賣，但是1946年松村光磨被解職，地契制度也最終夭折。新京長春的開發(fā)模式則是在土地公有化的基礎上進行城市規(guī)劃。正如書中第一二章所述，滿鐵將經驗港口和礦山所得利潤用于城市的開發(fā)和經營，城市居民不承擔城市開發(fā)和基礎設施建設的費用，滿鐵后期則采用住宅用地租恁的方式。偽滿洲國在新京則采用出售住宅用地的方式，因此城市建設初期興建基礎設施的費用直接轉嫁給了初期進駐的居民和企業(yè)，偽滿洲國利用利益返還政策，可以上馬投資相當于運轉資金4倍的大項目。 最后作者在本書的后記中敘述了成書的初衷，即討論城市規(guī)劃人員為什么進行這樣的規(guī)劃，其理由、背景、政治和經濟背景、項目實施的過程以及未完成部分的情況，還有資金問題、有影響人物和土地所有者們有何反應等有關問題。 通觀全書，在越澤明對新京長春的首都規(guī)劃的歷史溯源中給人最大的感受就是感嘆當時先進的城市規(guī)劃理念和規(guī)劃師對長春規(guī)劃的熱情，姑且不論日本建設長春的初衷，最后的結果的確是讓人嘆服，比如對比偽滿洲國首都規(guī)劃圖和現在的長春城市總體規(guī)劃圖，可以發(fā)現當時的首都規(guī)劃對于現在的城市骨架和基本格局的巨大影響力。特別是作者在最后討論的歐美、日本和新京的不同土地開發(fā)模式帶來的城市規(guī)劃能否實施的問題可謂一語中的，土地和資金的運作可謂是城市規(guī)劃實施的基礎和制度保障，因此不同的土地產權制度、流轉制度將帶來不同的規(guī)劃方式，進而帶來不同的城市面貌。作者在書中盛贊新京的土地公有制使得城市規(guī)劃得以讓規(guī)劃師的藍圖成為現實，并且哀嘆日本國內的城市規(guī)劃地位自1919年以來的降低，比如東京在20世紀90年代的經濟全盛期，未能在這次關鍵時期進行城市改造，以致在世界城市的競爭中失去了本可以獲得的城市繁榮、城市美觀和社會資本儲備。但是在城市建設的初期，城市形成基本骨架的時候，也就是趙燕菁所說的增量規(guī)劃的時候，也許土地公有制和土地財政能夠最大限度得為城市規(guī)劃的實施提供制度保障和資金支持，因而也是高效和最優(yōu)的方式。但是當城市基本的基礎設施建設完成，政府的土地也出售得差不多的時候，城市進入的建設和管理的完善期時，也就是進入存量規(guī)劃的時候，城市規(guī)劃的實施如何獲取后續(xù)的資金，規(guī)劃的重點應該從基礎設施建設轉向何方，城市規(guī)劃人才的知識結構將進行怎樣的調整來適應新的發(fā)展時期，而這些規(guī)劃的轉型問題也是城市規(guī)劃年會上的熱點問題，因此要厘清這些問題，在未來的規(guī)劃實踐中摸著石頭過河是一種方式，從過去的歷史中去尋找答案也是另外一種方式，也許對于中國近代城市規(guī)劃學科和行業(yè)的歷史，我們的確是了解得太少。
城市格局 (責任編輯：白雪松) |
