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佛山通過地方立法權(quán)，已出爐《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》。 城篇 城市管理 2015年5月28日，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)12年之久的努力，佛山終于獲得地方立法權(quán)。這意味著，此后佛山可以對(duì)城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)。 汽車尾氣整治、河涌污染防治、貨車超限超載治理、物業(yè)管理、排水管理……困擾佛山多年、亟待通過立法解決的城市治理難題，實(shí)在太多。通過征詢市民意見、專家組研究，最終，涉及歷史建筑保護(hù)、機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治、貨車超限超載治理、排水管理的4個(gè)項(xiàng)目，被確定為首批安排立法的項(xiàng)目。 佛山通過立法、加強(qiáng)城市治理的急迫性有多強(qiáng)？獲得立法權(quán)200多天后，首部地方性法規(guī)便已誕生；目前，已制定三部法規(guī)并經(jīng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)后頒布實(shí)施，另外兩部法規(guī)也在加速出爐。甚至，沒有納入2016年度立法預(yù)備項(xiàng)目的揚(yáng)塵污染防治，因?yàn)閲?yán)峻的環(huán)�，F(xiàn)狀，已被考慮“插隊(duì)”納入2017年度優(yōu)先推進(jìn)的立法項(xiàng)目。  飽嘗辛酸 缺乏地方立法權(quán)治理難 沒有地方立法權(quán)，在城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)及歷史文化保護(hù)等方面，佛山可謂嘗盡了辛酸，甚至用“阿喀琉斯之踵”形容也不為過。 以治理“黑煙車”為例，佛山市環(huán)保局的執(zhí)法不可謂不賣力；佛山出臺(tái)的環(huán)�？己宿k法不可謂不多，僅2014年便一口氣出臺(tái)了38份環(huán)保方面的政策文件。然而，針對(duì)“黑煙車”的整治效果并不理想，原因何在？“紅頭文件”權(quán)威性不足，加大處罰、治理力度的一些措施需要立法，但佛山?jīng)]有立法權(quán)。 這就可以理解，2015年5月佛山獲得立法權(quán)后，出臺(tái)的第二部地方性法規(guī)，便是《佛山市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》。“治理黑煙車，就是號(hào)稱‘史上最嚴(yán)’的新《環(huán)保法》也沒有辦法，累計(jì)處罰適用于企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，很難適用于黑煙車治理。而通過立法，政府可以通過限行、交警扣分的方式進(jìn)行治理，威懾性大大增強(qiáng)”，陳治艷表示。作為市人大常委會(huì)法工委備案審查科的科長(zhǎng)，陳治艷曾參與該條例的起草修改和調(diào)研論證工作。 然而，在佛山城市治理的難點(diǎn)中，“黑煙車”只是冰山一角。河涌污染防治、違法建設(shè)治理、貨車超限超載治理、歷史建筑保護(hù)……佛山需要通過立法解決的城市治理難點(diǎn)，實(shí)在太多。 根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，佛山獲得立法權(quán)后，市人大常委會(huì)面向市民征詢首批立法項(xiàng)目意見，結(jié)果征集到的立法建議超過200條；即使梳理過后、屬于佛山立法權(quán)限范圍的，仍有62條之多，其中47條涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、9條涉及環(huán)境保護(hù)。 佛山對(duì)于擁有地方立法權(quán)的渴求有多強(qiáng)？2016年1月21日，佛山制定的首部地方性法規(guī)獲得省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)，即《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》。制定首部地方性法規(guī)，佛山創(chuàng)了紀(jì)錄：全省新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市中，首部被批準(zhǔn)通過的地方性法規(guī)，時(shí)間僅為217天。 多重考量 現(xiàn)實(shí)決定哪項(xiàng)建議優(yōu)先 佛山需要通過立法解決的城市治理難點(diǎn)，太多，每一個(gè)難點(diǎn)幾乎都亟待解決。然而，哪項(xiàng)建議會(huì)優(yōu)先納入立法計(jì)劃，這是對(duì)佛山加強(qiáng)城市治理的考量。 佛山獲得地方立法權(quán)后，通過對(duì)市民及職能部門的意見征詢、專家組討論，市人大常委會(huì)最終制定了2016年度立法計(jì)劃。根據(jù)計(jì)劃，4個(gè)項(xiàng)目為提請(qǐng)常委會(huì)審議的立法項(xiàng)目，剩余的5個(gè)列為預(yù)備項(xiàng)目。 目前，佛山通過地方立法權(quán)，已經(jīng)出爐的法規(guī)共有3部，分別是《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》、《佛山市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例》、《佛山市制定地方性法規(guī)條例》；另外兩部地方性法規(guī)，《佛山市治理貨物運(yùn)輸車輛超限超載條例》、《佛山市排水管理?xiàng)l例》，前者本周五就會(huì)正式提交市人大常委會(huì)進(jìn)行第二次審議，而后者的政府草案送審稿正在向市民征求意見。 為何這五個(gè)項(xiàng)目，可以拿到首批立法的“入場(chǎng)券”？以《佛山市治理貨物運(yùn)輸車輛超限超載條例》為例，相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，一方面，作為制造業(yè)大市，佛山本身的物流非常發(fā)達(dá)；另一方面，作為聯(lián)系珠三角、粵西的交通樞紐，路經(jīng)佛山貨車很多，“其中很多貨車超載，導(dǎo)致目前佛山每年的路產(chǎn)、路權(quán)維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用非常高，而且，超限超載極容易造成道路交通安全事故，極大地危及人民群眾的生命安全，可以說是觸目驚心，但上位法的規(guī)定又不夠具體，佛山亟待在此方面細(xì)化立法”。 除屬于佛山立法權(quán)限、存在多年問題亟待解決、對(duì)佛山影響較大等因素外，因社會(huì)發(fā)展、導(dǎo)致形勢(shì)異常嚴(yán)峻的部分社會(huì)治理難題，也會(huì)被考慮“插隊(duì)”優(yōu)先進(jìn)入立法計(jì)劃。以揚(yáng)塵治理為例，多次全省排名墊底的佛山空氣質(zhì)量，今年第三季度再次全省墊底，而上月的霧霾更讓市民詬病不已。為此，今年11月28日召開的市人大常委會(huì)主任會(huì)議中，《佛山市揚(yáng)塵污染防治條例》，已被討論作為2017年優(yōu)先推進(jìn)的立法項(xiàng)目。 那么，隨之產(chǎn)生一個(gè)問題，如果發(fā)生“插隊(duì)”行為，之前列入2016年度立法計(jì)劃的5個(gè)備選項(xiàng)目，命運(yùn)如何？“命運(yùn)可能出現(xiàn)兩極分化。具體對(duì)哪個(gè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先立法，要在新時(shí)期判斷哪個(gè)項(xiàng)目更急迫、更必要、條件更成熟，而不是說按照順序、‘論資排輩’式地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立法”，陳治艷表示。 據(jù)悉，今年7月，市人大常委會(huì)除啟動(dòng)2017年立法工作計(jì)劃項(xiàng)目建議征集工作外，還開展了未來五年立法規(guī)劃項(xiàng)目建議征集。“這會(huì)令立法項(xiàng)目庫更充實(shí)，也有利于市人大常委會(huì)立法時(shí)，可以更客觀、全面地考量，不同時(shí)期，庫中哪些項(xiàng)目立法的急迫性、必要性更強(qiáng)”，陳治艷表示。 這意味著，佛山在加強(qiáng)城市治理方面，考量城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域的難點(diǎn)時(shí)，誰會(huì)被更優(yōu)先、更重點(diǎn)考慮解決，并不固定，而是處于彈性的變化中。 不容小覷 政府規(guī)章威力同樣重要 2016年8月4日，佛山首部地方政府規(guī)章《佛山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》正式公布。需要注意的是，佛山擁有制定地方政府規(guī)章的權(quán)力，是與佛山擁有地方立法權(quán)同時(shí)獲得。 地方政府規(guī)章，這是佛山解決社會(huì)治理難點(diǎn)的又一利器，雖然相比地方性法規(guī)，前者的法律效力、威懾力略弱，但其存在地方性法規(guī)不能比擬的優(yōu)點(diǎn)。首先，在具體條例的設(shè)定上，規(guī)章可以設(shè)置更為具體的條款；其次，在解決比較急迫的社會(huì)治理難點(diǎn)上，出臺(tái)速度更快，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定即可出臺(tái)，而地方性法規(guī)的出臺(tái)程序更為嚴(yán)謹(jǐn)，還需市人大常委會(huì)三次審議并報(bào)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)才可通過。 目前，急需出臺(tái)的政府規(guī)章，也已排起長(zhǎng)龍�！斗鹕绞惺称飞a(chǎn)加工小作坊集中管理辦法》、《佛山市建筑垃圾管理辦法》、《佛山市物流寄遞業(yè)安全管理辦法》、《佛山市違法建設(shè)查處辦法》、《西樵山風(fēng)景名勝區(qū)管理辦法》等數(shù)部政府規(guī)章，正在等待出臺(tái)。 有意思的是，陳治艷稱，具體政府職能部門考量之后，“有一些部門的選擇是，通過制定規(guī)章、而不是地方性法規(guī)，來解決本部門所面臨的社會(huì)治理難題”。 而作為立法機(jī)關(guān)的市人大常委會(huì)，也有著自己的思考。根據(jù)《佛山市制定地方性法規(guī)條例》，即“小立法法”，立法部門要求，“提出年度立法計(jì)劃項(xiàng)目建議的，應(yīng)當(dāng)報(bào)送立法建議項(xiàng)目書，并附地方性法規(guī)建議稿和必要的參閱資料，明確送審時(shí)間”。 “這就為建議立法項(xiàng)目設(shè)了一個(gè)門檻。不是任何難題都可以通過立法手段解決。如何利用立法手段，為佛山社會(huì)治理解決更重要、更迫切、更具操作性的難題，立法機(jī)關(guān)需要有更全面、更客觀的考量，需要和職能部門、專家組、全社會(huì)更充分的討論與交流”，陳治艷表示。 采寫：南都記者 馮雷亮 攝影：南都記者 孫振飛 (責(zé)任編輯：白雪松) |
