|
一、在城鎮(zhèn)化大格局下理解人口發(fā)展戰(zhàn)略 關(guān)于十九大報告中提到的人口發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該站在新型城鎮(zhèn)化大格局下來認識。首先是要尊重城市發(fā)展規(guī)律，其中一個重要規(guī)律是人口流動是遵循市場規(guī)律的，而不是按照傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟管控的方式。我國有13.8億人口，其中城鎮(zhèn)常住人口占57.4%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅41.2%。十九大報告中要求，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化率也要達到70%。因此，在推進新型城鎮(zhèn)化進程中，要特別注意如何實現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也就是十九大報告要求的“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各類城市都要發(fā)揮作用，特大城市和超大城市也不例外，何況在以往的城鎮(zhèn)化進程中，北京、上海、深圳和廣州以及城市群地區(qū)都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。 從北京的人口增長進程中看，三十年來一直在實行的所謂人口控制政策的目標并沒有達到。原因不是因為外來人口的大量進入，而是行政主導(dǎo)的城市化進程，使得大量市場資源隨著行政資源的流向進入北京，各類企業(yè)總部、各類大型事業(yè)單位、各類優(yōu)質(zhì)資源都集中在北京，當然需要各類人口進入北京為他們提供各種服務(wù)，實際上市場也及時地提供就業(yè)機會進行了有效補充。因此，從上個世紀八十年代北京城市發(fā)展總體規(guī)劃中提出了“1000萬”的人口控制目標后，目標不斷進行控制和調(diào)整，始終解決不了人口伴隨著其他要素流入的過程。直到現(xiàn)在又提出了2300多萬的人口控制目標。根本原因是對進入北京的資源和要素缺乏深刻的認識。真正要實現(xiàn)人口疏解，關(guān)鍵是要對圍繞北京的存量和增量優(yōu)質(zhì)資源進行空間的調(diào)整。北京市級行政機關(guān)向副中心遷移，設(shè)立雄安新區(qū)也是要疏解非首都功能，這都是中央對北京人口控制戰(zhàn)略的及時調(diào)整，把重點對準了優(yōu)質(zhì)資源的空間再配置。 北京出現(xiàn)的城市病問題，根本在于城市的治理方式而不是人口數(shù)量。很多人把城市管理上出現(xiàn)的問題，把政府行為不當以及過去決策的失誤歸結(jié)于北京的人口過多，實際上是一種懶政的思維方式。北京的主城區(qū)五環(huán)以內(nèi)667平方公里，人口1000萬左右，和韓國的首爾核心區(qū)以及東京的都市區(qū)人口相當，為什么他們沒有出現(xiàn)對于人口的恐懼，或采取人口排斥政策？實際上我們出現(xiàn)的交通擁堵、環(huán)境污染等現(xiàn)象是城鎮(zhèn)化進程到一定階段必然的產(chǎn)物，是需要花一段時間、通過基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)的改善加以解決的。何況北京轄區(qū)有1.64萬平方公里，而東京1.4萬平方公里的都市圈已經(jīng)容納了4300萬人口。我們經(jīng)常用主城區(qū)的思維方式來管理轄區(qū)，而忽視了轄區(qū)有調(diào)節(jié)城市人口分布的重要功能。我們曾經(jīng)對發(fā)達國家的大都市進行過調(diào)查，大都市周邊30-50公里半徑的輻射圈內(nèi)，有無數(shù)個中小城市和小城鎮(zhèn)疏解了主城區(qū)的功能，緩解了主城區(qū)的壓力。即便是在人口密度較高的日本和韓國也是如此。而我們提出的人口控制政策，竟然把所有的轄區(qū)都包括在內(nèi)，嚴格控制轄區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)，放棄了通過更大空間范圍來配置要素和人口，導(dǎo)致主城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源和要素的高度集中，應(yīng)該是城市治理的一大誤區(qū)。 為什么類似北京和上海不愿意通過轄區(qū)來調(diào)節(jié)城市功能，原因在于公共服務(wù)的封閉性。三十多年來積累的體制矛盾，戶口上附著福利的排他性，導(dǎo)致了這些城市不愿意在現(xiàn)有的財政供給能力下，開放更多的公共服務(wù)資源給外來人口。這個問題不是城市治理的問題，也和城市病無關(guān)，而是利益格局固化的問題。正是因為這種封閉的公共服務(wù)利益，使得我們忽視了大范圍城市空間對城市核心區(qū)治理的調(diào)節(jié)功能，不愿意過多地投入公共資源來改善城市轄區(qū)的治理現(xiàn)狀、改變住房供給狀況，從而把壓力推向了另一個釋放途徑，采取行政的人口控制手段，就是人口的排他性。由于北京和上海等大都市的這種封閉的公共服務(wù)管理的思維模式，遇到任何情況把責(zé)任推給人口過多，而回避了自身狹隘的控制人口的思維模式。因此也導(dǎo)致了全國城市的上行下效，戶籍管理制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之所以在十八大以來推行不順利，這是非常重要的原因。 二、發(fā)揮都市圈周邊中小城市在解決中低收入人口住房供給方面的作用 按照人口控制的思路，特大城市不愿意提供更多的住房供給來解決外來人口的居住問題。因為擔心提供了住房就會吸引更多的外來人口涌入北京，會帶來更大的壓力。而占北京總?cè)丝诮话氲耐鈦砣丝冢瑧{他們的收入，自然看不到解決住房的希望，當然就會抱怨高房價。而全世界大都市的住房供給，基本上遵循一個規(guī)律，就是在城市30-50公里的輻射半徑內(nèi)，根據(jù)遠近關(guān)系，提供不同價位的住房。政府要做的就是解決好軌道和公路等交通設(shè)施的配置和規(guī)劃。高房價問題之所以引發(fā)很多媒體的高度關(guān)注，也是因為相當多的媒體人也是外來人口，他們也看不到購買自己能支付得起的住房的預(yù)期。我們?nèi)|京做過調(diào)查，距離東京三十公里左右的筑波，房價也就相當于人民幣2萬多一平米，相比于東京市區(qū)便宜了很多。可見在大范圍空間內(nèi)，市場會自動發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。但是在我國的超大城市、特大城市，卻紛紛采取了限制周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)和居住空間的措施，等于讓買不到住房的人把怒怨氣對準了高房價，嚴重扭曲了住房供給問題的社會輿論導(dǎo)向。 租賃住房在全世界都是解決住房供給的一個主渠道。問題是出租住房應(yīng)該由誰來建設(shè)，由誰來提供，建在哪里？如果是政府建設(shè)出租房，肯定是完全遵照政府的安排，問題是距離就業(yè)地是遠還是近？可是政府能夠把出租住房建設(shè)在距離就業(yè)地較近的空間嗎？顯然不可能，根據(jù)級差地租理論，這反而會是最大的浪費。如果選擇距離就業(yè)地較遠的地方建出租房，還會有人去那里租房子住嗎？當然會。我們應(yīng)該清楚，北京的就業(yè)空間分布在北京的所有角落。如果按照規(guī)劃和計劃安排，只能選擇有限的地塊來建設(shè)出租住房，那么對絕大多數(shù)人來說，一定會距離就業(yè)地很元，當然就會增加居住者的交通和時間成本，同時也給公共交通帶來了巨大的壓力。全世界的城市出租住房基本上是分布在城市的所有地方，提供出租的既有公寓里的城市居民，也有土地住宅所有者，當然也有城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民。特別是在中國，集體土地建設(shè)的以戶為單位的出租房是廣東、浙江以及各類經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍的出租模式。這種出租房覆蓋面積很廣，可以從城市周邊各個方向進入主城區(qū)，對交通的壓力要小很多，也在一定程度上降低了居住者的交通成本。從另一個意義上講，這種專門以出租為目標的住房提供，相對于房地產(chǎn)開發(fā)的住房要穩(wěn)定得多，而且也適合集中管理。廣東的出租屋管理的經(jīng)驗，就是責(zé)任到村到戶，深入細致地管理，一方面租金增加了當?shù)剞r(nóng)民的收入，另一方面也能為打工的外來人口提供穩(wěn)定廉價的租賃住房。所謂廉價不是政府制定的價格，而是隨行就市的市場價。對于租賃者來說，在市場上可以有很多的選擇。而房主也會根據(jù)政府對安全的要求、市場上對住房的需求來建設(shè)，從而形成不同的房屋格局。這種各方皆大歡喜的市場供應(yīng)方式，也在政府的有效監(jiān)管下消除了各種安全隱患。 在考慮出租住房的供給的同時，還要考慮需求者的價格承受壓力。如果我們了解北京市城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的住房價格，大部分外來中低收入就業(yè)者，他們能承受的價格也就是幾百元。他們來到城市打工，就是希望能攢下更多錢，可以用這筆錢支付后代的教育費用，甚至還可以作為將來回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的資金。中央的城鎮(zhèn)化政策中鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其實就是考慮到這些外來打工者在城里從事非農(nóng)就業(yè)獲得的收入，有能力回到家鄉(xiāng)從事服務(wù)業(yè)或經(jīng)營生意。可是他們需要省吃儉用才可以做到資金的積累。住房成本則是最大的一塊支出。如果這部分能夠省出來，對家庭的未來發(fā)展具有重要意義。可是我們的城市管理者的思維方法距離他們的實際需求較遠，希望他們也付出與城市戶籍居民生活標準同等的成本，按照城市戶籍居民享受的各種公共服務(wù)標準來制定規(guī)則，否則就會排斥在我們的視野之外。這顯然不符合十九大報告中總書記提出的要“以人民為中心“的發(fā)展思想，人民中當然包括了這些為城市建設(shè)立下了汗馬功勞的外來就業(yè)人口。 三、城市治理是長期而精細的系統(tǒng)工程，首要原則是以人為本 城市治理不能是搞一陣風(fēng)的、運動式的治理，這是懶政的具體體現(xiàn)。其實城市治理是長期而精細的工程，需要我們的干部官員真正替人民著想，本著為人民辦實事的宗旨，特別是要學(xué)會換位思維。城市里各種服務(wù)業(yè)的進入，是對長期以來計劃經(jīng)濟的城市建設(shè)方式的有效補充，也確實方便了人民群眾的生活。而且他們也在為城市提供了穩(wěn)定的稅收。各類不同層次、不同環(huán)節(jié)的服務(wù)業(yè)的興起也滿足了不同收入水平人口的服務(wù)需求。他們需要在加強安全管理的前提下，給予更多的關(guān)心和服務(wù)。如果我們把更多的工作重點放在日常管理和細致服務(wù)中，就會把風(fēng)險的預(yù)防放到最前面，從而大幅度地減少風(fēng)險的發(fā)生。而不是在發(fā)生了事故之后，把問題歸結(jié)在外來人口身上，更不能以防范風(fēng)險為借口，通過攆和排斥來解決隱患，嚴重地傷害了外來人口的感情。也很有可能會傷害政府自身的形象。 十九大的召開和習(xí)總書記的報告都為城市發(fā)展的未來提供了鮮明的政治方向，正像習(xí)總書記在一系列講話中提到的，要尊重規(guī)律，要以人為本。如果我們真正理解了習(xí)總書記的講話精神，在特大城市的治理方面按照城市發(fā)展規(guī)律進行有效地決策，平等地善待在北京從事服務(wù)和建設(shè)的各類人口，必定會維護黨的形象，會使十九大的報告精神更加深入人心。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
