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一、在城鎮(zhèn)化大格局下理解人口發(fā)展戰(zhàn)略 關(guān)于十九大報(bào)告中提到的人口發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該站在新型城鎮(zhèn)化大格局下來(lái)認(rèn)識(shí)。首先是要尊重城市發(fā)展規(guī)律，其中一個(gè)重要規(guī)律是人口流動(dòng)是遵循市場(chǎng)規(guī)律的，而不是按照傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管控的方式。我國(guó)有13.8億人口，其中城鎮(zhèn)常住人口占57.4%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅41.2%。十九大報(bào)告中要求，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化率也要達(dá)到70%。因此，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要特別注意如何實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也就是十九大報(bào)告要求的“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各類(lèi)城市都要發(fā)揮作用，特大城市和超大城市也不例外，何況在以往的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，北京、上海、深圳和廣州以及城市群地區(qū)都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。 從北京的人口增長(zhǎng)進(jìn)程中看，三十年來(lái)一直在實(shí)行的所謂人口控制政策的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。原因不是因?yàn)橥鈦?lái)人口的大量進(jìn)入，而是行政主導(dǎo)的城市化進(jìn)程，使得大量市場(chǎng)資源隨著行政資源的流向進(jìn)入北京，各類(lèi)企業(yè)總部、各類(lèi)大型事業(yè)單位、各類(lèi)優(yōu)質(zhì)資源都集中在北京，當(dāng)然需要各類(lèi)人口進(jìn)入北京為他們提供各種服務(wù)，實(shí)際上市場(chǎng)也及時(shí)地提供就業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)行了有效補(bǔ)充。因此，從上個(gè)世紀(jì)八十年代北京城市發(fā)展總體規(guī)劃中提出了“1000萬(wàn)”的人口控制目標(biāo)后，目標(biāo)不斷進(jìn)行控制和調(diào)整，始終解決不了人口伴隨著其他要素流入的過(guò)程。直到現(xiàn)在又提出了2300多萬(wàn)的人口控制目標(biāo)。根本原因是對(duì)進(jìn)入北京的資源和要素缺乏深刻的認(rèn)識(shí)。真正要實(shí)現(xiàn)人口疏解，關(guān)鍵是要對(duì)圍繞北京的存量和增量?jī)?yōu)質(zhì)資源進(jìn)行空間的調(diào)整。北京市級(jí)行政機(jī)關(guān)向副中心遷移，設(shè)立雄安新區(qū)也是要疏解非首都功能，這都是中央對(duì)北京人口控制戰(zhàn)略的及時(shí)調(diào)整，把重點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)了優(yōu)質(zhì)資源的空間再配置。 北京出現(xiàn)的城市病問(wèn)題，根本在于城市的治理方式而不是人口數(shù)量。很多人把城市管理上出現(xiàn)的問(wèn)題，把政府行為不當(dāng)以及過(guò)去決策的失誤歸結(jié)于北京的人口過(guò)多，實(shí)際上是一種懶政的思維方式。北京的主城區(qū)五環(huán)以?xún)?nèi)667平方公里，人口1000萬(wàn)左右，和韓國(guó)的首爾核心區(qū)以及東京的都市區(qū)人口相當(dāng)，為什么他們沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)于人口的恐懼，或采取人口排斥政策？實(shí)際上我們出現(xiàn)的交通擁堵、環(huán)境污染等現(xiàn)象是城鎮(zhèn)化進(jìn)程到一定階段必然的產(chǎn)物，是需要花一段時(shí)間、通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施供給和公共服務(wù)的改善加以解決的。何況北京轄區(qū)有1.64萬(wàn)平方公里，而東京1.4萬(wàn)平方公里的都市圈已經(jīng)容納了4300萬(wàn)人口。我們經(jīng)常用主城區(qū)的思維方式來(lái)管理轄區(qū)，而忽視了轄區(qū)有調(diào)節(jié)城市人口分布的重要功能。我們?cè)?jīng)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的大都市進(jìn)行過(guò)調(diào)查，大都市周邊30-50公里半徑的輻射圈內(nèi)，有無(wú)數(shù)個(gè)中小城市和小城鎮(zhèn)疏解了主城區(qū)的功能，緩解了主城區(qū)的壓力。即便是在人口密度較高的日本和韓國(guó)也是如此。而我們提出的人口控制政策，竟然把所有的轄區(qū)都包括在內(nèi)，嚴(yán)格控制轄區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)，放棄了通過(guò)更大空間范圍來(lái)配置要素和人口，導(dǎo)致主城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源和要素的高度集中，應(yīng)該是城市治理的一大誤區(qū)。 為什么類(lèi)似北京和上海不愿意通過(guò)轄區(qū)來(lái)調(diào)節(jié)城市功能，原因在于公共服務(wù)的封閉性。三十多年來(lái)積累的體制矛盾，戶口上附著福利的排他性，導(dǎo)致了這些城市不愿意在現(xiàn)有的財(cái)政供給能力下，開(kāi)放更多的公共服務(wù)資源給外來(lái)人口。這個(gè)問(wèn)題不是城市治理的問(wèn)題，也和城市病無(wú)關(guān)，而是利益格局固化的問(wèn)題。正是因?yàn)檫@種封閉的公共服務(wù)利益，使得我們忽視了大范圍城市空間對(duì)城市核心區(qū)治理的調(diào)節(jié)功能，不愿意過(guò)多地投入公共資源來(lái)改善城市轄區(qū)的治理現(xiàn)狀、改變住房供給狀況，從而把壓力推向了另一個(gè)釋放途徑，采取行政的人口控制手段，就是人口的排他性。由于北京和上海等大都市的這種封閉的公共服務(wù)管理的思維模式，遇到任何情況把責(zé)任推給人口過(guò)多，而回避了自身狹隘的控制人口的思維模式。因此也導(dǎo)致了全國(guó)城市的上行下效，戶籍管理制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化之所以在十八大以來(lái)推行不順利，這是非常重要的原因。 二、發(fā)揮都市圈周邊中小城市在解決中低收入人口住房供給方面的作用 按照人口控制的思路，特大城市不愿意提供更多的住房供給來(lái)解決外來(lái)人口的居住問(wèn)題。因?yàn)閾?dān)心提供了住房就會(huì)吸引更多的外來(lái)人口涌入北京，會(huì)帶來(lái)更大的壓力。而占北京總?cè)丝诮话氲耐鈦?lái)人口，憑他們的收入，自然看不到解決住房的希望，當(dāng)然就會(huì)抱怨高房?jī)r(jià)。而全世界大都市的住房供給，基本上遵循一個(gè)規(guī)律，就是在城市30-50公里的輻射半徑內(nèi)，根據(jù)遠(yuǎn)近關(guān)系，提供不同價(jià)位的住房。政府要做的就是解決好軌道和公路等交通設(shè)施的配置和規(guī)劃。高房?jī)r(jià)問(wèn)題之所以引發(fā)很多媒體的高度關(guān)注，也是因?yàn)橄喈?dāng)多的媒體人也是外來(lái)人口，他們也看不到購(gòu)買(mǎi)自己能支付得起的住房的預(yù)期。我們?nèi)|京做過(guò)調(diào)查，距離東京三十公里左右的筑波，房?jī)r(jià)也就相當(dāng)于人民幣2萬(wàn)多一平米，相比于東京市區(qū)便宜了很多�？梢�(jiàn)在大范圍空間內(nèi)，市場(chǎng)會(huì)自動(dòng)發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。但是在我國(guó)的超大城市、特大城市，卻紛紛采取了限制周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)和居住空間的措施，等于讓買(mǎi)不到住房的人把怒怨氣對(duì)準(zhǔn)了高房?jī)r(jià)，嚴(yán)重扭曲了住房供給問(wèn)題的社會(huì)輿論導(dǎo)向。 租賃住房在全世界都是解決住房供給的一個(gè)主渠道。問(wèn)題是出租住房應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)建設(shè)，由誰(shuí)來(lái)提供，建在哪里？如果是政府建設(shè)出租房，肯定是完全遵照政府的安排，問(wèn)題是距離就業(yè)地是遠(yuǎn)還是近？可是政府能夠把出租住房建設(shè)在距離就業(yè)地較近的空間嗎？顯然不可能，根據(jù)級(jí)差地租理論，這反而會(huì)是最大的浪費(fèi)。如果選擇距離就業(yè)地較遠(yuǎn)的地方建出租房，還會(huì)有人去那里租房子住嗎？當(dāng)然會(huì)。我們應(yīng)該清楚，北京的就業(yè)空間分布在北京的所有角落。如果按照規(guī)劃和計(jì)劃安排，只能選擇有限的地塊來(lái)建設(shè)出租住房，那么對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，一定會(huì)距離就業(yè)地很元，當(dāng)然就會(huì)增加居住者的交通和時(shí)間成本，同時(shí)也給公共交通帶來(lái)了巨大的壓力。全世界的城市出租住房基本上是分布在城市的所有地方，提供出租的既有公寓里的城市居民，也有土地住宅所有者，當(dāng)然也有城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民。特別是在中國(guó)，集體土地建設(shè)的以戶為單位的出租房是廣東、浙江以及各類(lèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍的出租模式。這種出租房覆蓋面積很廣，可以從城市周邊各個(gè)方向進(jìn)入主城區(qū)，對(duì)交通的壓力要小很多，也在一定程度上降低了居住者的交通成本。從另一個(gè)意義上講，這種專(zhuān)門(mén)以出租為目標(biāo)的住房提供，相對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的住房要穩(wěn)定得多，而且也適合集中管理。廣東的出租屋管理的經(jīng)驗(yàn)，就是責(zé)任到村到戶，深入細(xì)致地管理，一方面租金增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入，另一方面也能為打工的外來(lái)人口提供穩(wěn)定廉價(jià)的租賃住房。所謂廉價(jià)不是政府制定的價(jià)格，而是隨行就市的市場(chǎng)價(jià)。對(duì)于租賃者來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)上可以有很多的選擇。而房主也會(huì)根據(jù)政府對(duì)安全的要求、市場(chǎng)上對(duì)住房的需求來(lái)建設(shè)，從而形成不同的房屋格局。這種各方皆大歡喜的市場(chǎng)供應(yīng)方式，也在政府的有效監(jiān)管下消除了各種安全隱患。 在考慮出租住房的供給的同時(shí)，還要考慮需求者的價(jià)格承受壓力。如果我們了解北京市城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部的住房?jī)r(jià)格，大部分外來(lái)中低收入就業(yè)者，他們能承受的價(jià)格也就是幾百元。他們來(lái)到城市打工，就是希望能攢下更多錢(qián)，可以用這筆錢(qián)支付后代的教育費(fèi)用，甚至還可以作為將來(lái)回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的資金。中央的城鎮(zhèn)化政策中鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其實(shí)就是考慮到這些外來(lái)打工者在城里從事非農(nóng)就業(yè)獲得的收入，有能力回到家鄉(xiāng)從事服務(wù)業(yè)或經(jīng)營(yíng)生意。可是他們需要省吃?xún)�用才可以做到資金的積累。住房成本則是最大的一塊支出。如果這部分能夠省出來(lái)，對(duì)家庭的未來(lái)發(fā)展具有重要意義�？墒俏覀兊某鞘泄芾碚叩乃季S方法距離他們的實(shí)際需求較遠(yuǎn)，希望他們也付出與城市戶籍居民生活標(biāo)準(zhǔn)同等的成本，按照城市戶籍居民享受的各種公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)制定規(guī)則，否則就會(huì)排斥在我們的視野之外。這顯然不符合十九大報(bào)告中總書(shū)記提出的要“以人民為中心“的發(fā)展思想，人民中當(dāng)然包括了這些為城市建設(shè)立下了汗馬功勞的外來(lái)就業(yè)人口。 三、城市治理是長(zhǎng)期而精細(xì)的系統(tǒng)工程，首要原則是以人為本 城市治理不能是搞一陣風(fēng)的、運(yùn)動(dòng)式的治理，這是懶政的具體體現(xiàn)。其實(shí)城市治理是長(zhǎng)期而精細(xì)的工程，需要我們的干部官員真正替人民著想，本著為人民辦實(shí)事的宗旨，特別是要學(xué)會(huì)換位思維。城市里各種服務(wù)業(yè)的進(jìn)入，是對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的城市建設(shè)方式的有效補(bǔ)充，也確實(shí)方便了人民群眾的生活。而且他們也在為城市提供了穩(wěn)定的稅收。各類(lèi)不同層次、不同環(huán)節(jié)的服務(wù)業(yè)的興起也滿足了不同收入水平人口的服務(wù)需求。他們需要在加強(qiáng)安全管理的前提下，給予更多的關(guān)心和服務(wù)。如果我們把更多的工作重點(diǎn)放在日常管理和細(xì)致服務(wù)中，就會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防放到最前面，從而大幅度地減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。而不是在發(fā)生了事故之后，把問(wèn)題歸結(jié)在外來(lái)人口身上，更不能以防范風(fēng)險(xiǎn)為借口，通過(guò)攆和排斥來(lái)解決隱患，嚴(yán)重地傷害了外來(lái)人口的感情。也很有可能會(huì)傷害政府自身的形象。 十九大的召開(kāi)和習(xí)總書(shū)記的報(bào)告都為城市發(fā)展的未來(lái)提供了鮮明的政治方向，正像習(xí)總書(shū)記在一系列講話中提到的，要尊重規(guī)律，要以人為本。如果我們真正理解了習(xí)總書(shū)記的講話精神，在特大城市的治理方面按照城市發(fā)展規(guī)律進(jìn)行有效地決策，平等地善待在北京從事服務(wù)和建設(shè)的各類(lèi)人口，必定會(huì)維護(hù)黨的形象，會(huì)使十九大的報(bào)告精神更加深入人心。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
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