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近年來，大連市在城市環境總體規劃編制及實施方面走在了全國前列，積累了豐富的經驗。2009年，大連市政府編制并發布了《大連市環境保護總體規劃(2008-2020年)》((以下簡稱《規劃》)。2012年，對《規劃》進行了修編，同年9月大連市還被環保部列為全國第一批啟動城市環境總體規劃編制試點城市，并名列試點城市之首。大連市有效協調發展與環保關系的實踐說明：城市科學發展有賴綠色導航。

編制環保總體規劃，為城市發展提供綠色導航

近年來，隨著工業化、城鎮化進程的加快，作為支撐城市發展的最基本要素條件，資源和環境逐漸成為制約我國城市未來可持續發展的瓶頸因素。大量濕地、山嶺、灘涂、海岸線等被蠶食，占用生態資源去換取發展空間已成為一些地方發展經濟、規避土地限制紅線的主要手段。為了破解環保工作難題，謀求在宏觀上實現經濟社會與環境保護協調發展，大連市在2008年初就組織編制了《規劃》，也是在全國城市中最早組織實施的。

據大連市環保局工作人員介紹，《規劃》通過全域謀劃、生態優先、遠近結合，將環保目標、環境要素、環保項目落實到全域每個時段的各具體空間，明確了大連市未來的環保工作重心和發展趨勢，統籌經濟建設和環境保護的關系，確定了大連市通向生態宜居城市的和諧發展之路，把環保規劃的思想融入城市發展的大戰略中。

劃定生態紅線和4類經濟開發區域是《規劃》的最大亮點。 《規劃》劃定了生態保護區范圍，即劃定基本生態控制線(生態紅線)，著力打造一條綠色中脊、多個山海開放廊道的“魚翅型”自然生態系統，在空間上規定了生態保護的范圍及重點保護區域。

同時，根據不同區域的資源環境承載力、現有開發密度和發展潛力，對全市范圍土地劃分為4類開發區 (禁止開發區、限制開發區、優化開發區、重點開發區)，哪個地方是哪一類型開發區，清晰明了，受保護的內容、范圍明確，操作性強。各類型開發區允許上什么項目，不允許上什么，一目了然。通過明確保護區范圍、生態功能區劃、空間管制分區及經濟重點發展區域，有效協調了生態保護區與經濟開發區的關系。

《規劃》第二個亮點為統籌協調城市總體規劃、土地利用總體規劃，以此推進大連市社會經濟活動持續、有序、健康發展。

《規劃》全盤考慮區域、行業、流域污染物最大允許排放量和削減量，制定科學有效的治理方案，并分步驟、有重點地加以實施。提出了包括大氣環境規劃、水環境規劃、聲環境規劃、固體廢棄物處置規劃、核與輻射污染控制規劃、工業布局與結構調整規劃、自然生態系統規劃、農村環境保護規劃、環境風險防范以及環境管理能力建設規劃等10個方面的內容。

有關規劃專家對《規劃》給予了高度評價。專家們認為《規劃》將環保工作前移，提出以環境優化經濟增長，以總量優化產業布局，環保優先全防全控等理念，使環境保護在經濟社會發展全局中起到龍頭作用。

2012年9月，大連市被國家環保部列為城市環境總體規劃編制試點城市之一。按照環保部有關文件要求，大連市又對《規劃》進行調整和補充。在修編后的《規劃》中，大連市對自然保護區劃定了嚴格的 “生態紅線”，任何部門、單位和個人絕不允許“越位”進入“紅線”內開發任何項目。

《規劃》執行時間不長，便取得了一定的落地效果

大連市環保局副局長曲曉新對記者說，《規劃》是大連市環境保護工作的一次積極探索和有益實踐。將保護與發展的問題放到時空關系中考量。從時間上看，《規劃》的時間跨度是從2008年~2020年，長期性和可持續性較短期規劃強，為城市未來的發展做好了鋪墊;從空間上看，《規劃》涵蓋大氣、水、聲、固體廢棄物、核與輻射、自然生態系統等環境要素的各方面，體現了全面、協調的特點。

“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后能不能實施，全靠領導一句話。 ”當前，很多規劃存在重編制輕執行的情況，導致規劃落不了地，成了一紙空文。因此，對規劃的評價不能只看編制情況，關鍵要看規劃能否落地以及落地效果如何。

據調查，大連市的《規劃》雖然執行時間不長，但已取得一定的落地效果。大連市危廢園區建設就是一個典型的例子。根據《規劃》，大連市確定了3個危廢處置中心。一個是位于莊河市的大連國家生態工業示范園區，已于2012年6月通過國家驗收，并開始運營。另外兩個分別位于長興島和金州新區，目前正在籌建之中。

曲曉新告訴記者：“按照一般意義來理解，土地開發商都不愿意接受危廢處理項目的落地。因為在一定程度上，可能會影響土地開發的價值。但由于大連市嚴格執行環保總體規劃，堅持在原有規劃地區建設危廢處置中心，最終使3個項目平穩落地，成為《規劃》成功實施的典型案例。 ”

大連市通過發揮《規劃》的作用，不僅確定了危廢園區的地點，而且對城市危廢處理產業進行了全面升級和轉型。目前，大連市新建的危廢處置項目一律進入危廢處理產業園區，不進園區不予批準，老項目則在升級改造之后逐漸轉入園區。通過園區化管理模式的建立，大連市形成了區域優勢，促進了危廢處置產業健康、有序發展。

《規劃》給大連帶來的變化遠不止這些。據了解，“十一五”以來，大連關閉了東北特鋼等230家重污染企業，與此同時，大力推進資源消耗低、環境污染少、產出效益高、符合國家產業政策的項目，從而促進了大連產業的優化升級。

“十一五”以來，大連共完成火電、水泥、化工、造船、平板玻璃等8個行業440家企業的清潔生產審核工作，全市循環經濟上了一個新臺階。

現實工作中阻力不小，環保總體規劃權威性尚顯不夠

雖然成績不小，但大連市環保局局長董偉坦言：“環境保護總體規劃的編制能夠有效指導我市在發展經濟的同時保護好環境。不過，由于環境保護總體規劃缺少法律支撐，因此在城市建設中仍存在不按規劃要求發展，不依照規劃內容開展工作現象。 ”

在城市發展中，城市總體規劃和土地利用規劃早在上世紀七八十年代就開始編制，并有法律予以保障。而城市環保總體規劃與前兩者相比較，則底氣不足，缺少名分。

據介紹，城市總體規劃的編制由各級政府組織、建設規劃部門牽頭，規劃由同級人大審議，經上一級政府(或國務院)批準實施。土地利用總體規劃由各級政府主導、國土部門主管，規劃同樣由上一級政府 (或國務院)批準。而城市環保總體規劃是由地方環保部門組織編制的，經由同級政府批準，不需要上級政府和上級環保部門進行審批。而正是由于規劃本身在橫向、縱向上都缺少直接的對應關系，因而在實施過程中，沒有足夠的權威性和制度性予以保障。

大連市就存在這樣的問題。由于缺乏相關制度保障，導致規劃權威性不足、法定效力不夠。在城市發展過程中，環保規劃更多的只是起到參考性作用。雖然大連市環保局力求做到使環保規劃與城市規劃和土地利用規劃“三規合一”，實現“一盤棋”統領發展，但在現實工作中還是阻力不小。

例如，在實際工作中，《規劃》遭到任意修改的現象時有發生。大連市城市規劃設計研究院總規劃師周海波表示，實際上，《規劃》在制定過程中，已對未來的變化有所考量。因此，原則上不應存在任何修改的理由。但在現實工作中，一些地方政府往往按照“一事一議”原則對《規劃》進行修改。 “很多城市都出現過這種情況。例如，某塊已被環保規劃用作綠地的土地，被房地產商申請做房地產項目。當地政府出于經濟利益的考慮，批準了房地產商的申請，隨意修改了《規劃》。 ”

“必須提升環境保護總體規劃的地位，使其持久發揮指導作用。 ”這是一些專業人士的強烈呼吁。

董偉對記者說，要想落實好《規劃》，還需要完善兩個機制：一是評估機制。通過立法形式確定對各級環境保護總體規劃進行評估，建立年度評估制度、跟蹤評估制度、回顧評估制度。二是行政問責制度。環境保護總體規劃評估結果可以作為政績考核的重要依據，根據評估結果實施環境保護規劃行政問責和懲罰制度，在各級政府目標責任制中明確獎懲方式方法，明確責任承擔者，以督促規劃實施。此外，還必須明確《規劃》各實施部門的職能定位，強化其作用，增加可操作性，使制定、審批、實施和監督部門職責明晰。