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近年來，大連市在城市環(huán)境總體規(guī)劃編制及實(shí)施方面走在了全國前列，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2009年，大連市政府編制并發(fā)布了《大連市環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008-2020年)》((以下簡稱《規(guī)劃》)。2012年，對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行了修編，同年9月大連市還被環(huán)保部列為全國第一批啟動(dòng)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)城市，并名列試點(diǎn)城市之首。大連市有效協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)保關(guān)系的實(shí)踐說明：城市科學(xué)發(fā)展有賴綠色導(dǎo)航。

編制環(huán)�？傮w規(guī)劃，為城市發(fā)展提供綠色導(dǎo)航

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，作為支撐城市發(fā)展的最基本要素條件，資源和環(huán)境逐漸成為制約我國城市未來可持續(xù)發(fā)展的瓶頸因素。大量濕地、山嶺、灘涂、海岸線等被蠶食，占用生態(tài)資源去換取發(fā)展空間已成為一些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、規(guī)避土地限制紅線的主要手段。為了破解環(huán)保工作難題，謀求在宏觀上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，大連市在2008年初就組織編制了《規(guī)劃》，也是在全國城市中最早組織實(shí)施的。

據(jù)大連市環(huán)保局工作人員介紹，《規(guī)劃》通過全域謀劃、生態(tài)優(yōu)先、遠(yuǎn)近結(jié)合，將環(huán)保目標(biāo)、環(huán)境要素、環(huán)保項(xiàng)目落實(shí)到全域每個(gè)時(shí)段的各具體空間，明確了大連市未來的環(huán)保工作重心和發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，確定了大連市通向生態(tài)宜居城市的和諧發(fā)展之路，把環(huán)保規(guī)劃的思想融入城市發(fā)展的大戰(zhàn)略中。

劃定生態(tài)紅線和4類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)域是《規(guī)劃》的最大亮點(diǎn)。 《規(guī)劃》劃定了生態(tài)保護(hù)區(qū)范圍，即劃定基本生態(tài)控制線(生態(tài)紅線)，著力打造一條綠色中脊、多個(gè)山海開放廊道的“魚翅型”自然生態(tài)系統(tǒng)，在空間上規(guī)定了生態(tài)保護(hù)的范圍及重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域。

同時(shí)，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)全市范圍土地劃分為4類開發(fā)區(qū) (禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū))，哪個(gè)地方是哪一類型開發(fā)區(qū)，清晰明了，受保護(hù)的內(nèi)容、范圍明確，操作性強(qiáng)。各類型開發(fā)區(qū)允許上什么項(xiàng)目，不允許上什么，一目了然。通過明確保護(hù)區(qū)范圍、生態(tài)功能區(qū)劃、空間管制分區(qū)及經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，有效協(xié)調(diào)了生態(tài)保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的關(guān)系。

《規(guī)劃》第二個(gè)亮點(diǎn)為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，以此推進(jìn)大連市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)持續(xù)、有序、健康發(fā)展。

《規(guī)劃》全盤考慮區(qū)域、行業(yè)、流域污染物最大允許排放量和削減量，制定科學(xué)有效的治理方案，并分步驟、有重點(diǎn)地加以實(shí)施。提出了包括大氣環(huán)境規(guī)劃、水環(huán)境規(guī)劃、聲環(huán)境規(guī)劃、固體廢棄物處置規(guī)劃、核與輻射污染控制規(guī)劃、工業(yè)布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃、自然生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范以及環(huán)境管理能力建設(shè)規(guī)劃等10個(gè)方面的內(nèi)容。

有關(guān)規(guī)劃專家對(duì)《規(guī)劃》給予了高度評(píng)價(jià)。專家們認(rèn)為《規(guī)劃》將環(huán)保工作前移，提出以環(huán)境優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長，以總量優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，環(huán)保優(yōu)先全防全控等理念，使環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局中起到龍頭作用。

2012年9月，大連市被國家環(huán)保部列為城市環(huán)境總體規(guī)劃編制試點(diǎn)城市之一。按照環(huán)保部有關(guān)文件要求，大連市又對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充。在修編后的《規(guī)劃》中，大連市對(duì)自然保護(hù)區(qū)劃定了嚴(yán)格的 “生態(tài)紅線”，任何部門、單位和個(gè)人絕不允許“越位”進(jìn)入“紅線”內(nèi)開發(fā)任何項(xiàng)目。

《規(guī)劃》執(zhí)行時(shí)間不長，便取得了一定的落地效果

大連市環(huán)保局副局長曲曉新對(duì)記者說，《規(guī)劃》是大連市環(huán)境保護(hù)工作的一次積極探索和有益實(shí)踐。將保護(hù)與發(fā)展的問題放到時(shí)空關(guān)系中考量。從時(shí)間上看，《規(guī)劃》的時(shí)間跨度是從2008年~2020年，長期性和可持續(xù)性較短期規(guī)劃強(qiáng)，為城市未來的發(fā)展做好了鋪墊;從空間上看，《規(guī)劃》涵蓋大氣、水、聲、固體廢棄物、核與輻射、自然生態(tài)系統(tǒng)等環(huán)境要素的各方面，體現(xiàn)了全面、協(xié)調(diào)的特點(diǎn)。

“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后能不能實(shí)施，全靠領(lǐng)導(dǎo)一句話。 ”當(dāng)前，很多規(guī)劃存在重編制輕執(zhí)行的情況，導(dǎo)致規(guī)劃落不了地，成了一紙空文。因此，對(duì)規(guī)劃的評(píng)價(jià)不能只看編制情況，關(guān)鍵要看規(guī)劃能否落地以及落地效果如何。

據(jù)調(diào)查，大連市的《規(guī)劃》雖然執(zhí)行時(shí)間不長，但已取得一定的落地效果。大連市危廢園區(qū)建設(shè)就是一個(gè)典型的例子。根據(jù)《規(guī)劃》，大連市確定了3個(gè)危廢處置中心。一個(gè)是位于莊河市的大連國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，已于2012年6月通過國家驗(yàn)收，并開始運(yùn)營。另外兩個(gè)分別位于長興島和金州新區(qū)，目前正在籌建之中。

曲曉新告訴記者：“按照一般意義來理解，土地開發(fā)商都不愿意接受危廢處理項(xiàng)目的落地。因?yàn)樵谝欢ǔ潭壬希�可能�?huì)影響土地開發(fā)的價(jià)值。但由于大連市嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)�？傮w規(guī)劃，堅(jiān)持在原有規(guī)劃地區(qū)建設(shè)危廢處置中心，最終使3個(gè)項(xiàng)目平穩(wěn)落地，成為《規(guī)劃》成功實(shí)施的典型案例。 ”

大連市通過發(fā)揮《規(guī)劃》的作用，不僅確定了危廢園區(qū)的地點(diǎn)，而且對(duì)城市危廢處理產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了全面升級(jí)和轉(zhuǎn)型。目前，大連市新建的危廢處置項(xiàng)目一律進(jìn)入危廢處理產(chǎn)業(yè)園區(qū)，不進(jìn)園區(qū)不予批準(zhǔn)，老項(xiàng)目則在升級(jí)改造之后逐漸轉(zhuǎn)入園區(qū)。通過園區(qū)化管理模式的建立，大連市形成了區(qū)域優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了危廢處置產(chǎn)業(yè)健康、有序發(fā)展。

《規(guī)劃》給大連帶來的變化遠(yuǎn)不止這些。據(jù)了解，“十一五”以來，大連關(guān)閉了東北特鋼等230家重污染企業(yè)，與此同時(shí)，大力推進(jìn)資源消耗低、環(huán)境污染少、產(chǎn)出效益高、符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，從而促進(jìn)了大連產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。

“十一五”以來，大連共完成火電、水泥、化工、造船、平板玻璃等8個(gè)行業(yè)440家企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核工作，全市循環(huán)經(jīng)濟(jì)上了一個(gè)新臺(tái)階。

現(xiàn)實(shí)工作中阻力不小，環(huán)保總體規(guī)劃權(quán)威性尚顯不夠

雖然成績不小，但大連市環(huán)保局局長董偉坦言：“環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的編制能夠有效指導(dǎo)我市在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)保護(hù)好環(huán)境。不過，由于環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃缺少法律支撐，因此在城市建設(shè)中仍存在不按規(guī)劃要求發(fā)展，不依照規(guī)劃內(nèi)容開展工作現(xiàn)象。 ”

在城市發(fā)展中，城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃早在上世紀(jì)七八十年代就開始編制，并有法律予以保障。而城市環(huán)保總體規(guī)劃與前兩者相比較，則底氣不足，缺少名分。

據(jù)介紹，城市總體規(guī)劃的編制由各級(jí)政府組織、建設(shè)規(guī)劃部門牽頭，規(guī)劃由同級(jí)人大審議，經(jīng)上一級(jí)政府(或國務(wù)院)批準(zhǔn)實(shí)施。土地利用總體規(guī)劃由各級(jí)政府主導(dǎo)、國土部門主管，規(guī)劃同樣由上一級(jí)政府 (或國務(wù)院)批準(zhǔn)。而城市環(huán)�？傮w規(guī)劃是由地方環(huán)保部門組織編制的，經(jīng)由同級(jí)政府批準(zhǔn)，不需要上級(jí)政府和上級(jí)環(huán)保部門進(jìn)行審批。而正是由于規(guī)劃本身在橫向、縱向上都缺少直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，因而在實(shí)施過程中，沒有足夠的權(quán)威性和制度性予以保障。

大連市就存在這樣的問題。由于缺乏相關(guān)制度保障，導(dǎo)致規(guī)劃權(quán)威性不足、法定效力不夠。在城市發(fā)展過程中，環(huán)保規(guī)劃更多的只是起到參考性作用。雖然大連市環(huán)保局力求做到使環(huán)保規(guī)劃與城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“三規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)“一盤棋”統(tǒng)領(lǐng)發(fā)展，但在現(xiàn)實(shí)工作中還是阻力不小。

例如，在實(shí)際工作中，《規(guī)劃》遭到任意修改的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。大連市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師周海波表示，實(shí)際上，《規(guī)劃》在制定過程中，已對(duì)未來的變化有所考量。因此，原則上不應(yīng)存在任何修改的理由。但在現(xiàn)實(shí)工作中，一些地方政府往往按照“一事一議”原則對(duì)《規(guī)劃》進(jìn)行修改。 “很多城市都出現(xiàn)過這種情況。例如，某塊已被環(huán)保規(guī)劃用作綠地的土地，被房地產(chǎn)商申請(qǐng)做房地產(chǎn)項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣�府出于�?jīng)濟(jì)利益的考慮，批準(zhǔn)了房地產(chǎn)商的申請(qǐng)，隨意修改了《規(guī)劃》。 ”

“必須提升環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的地位，使其持久發(fā)揮指導(dǎo)作用。 ”這是一些專業(yè)人士的強(qiáng)烈呼吁。

董偉對(duì)記者說，要想落實(shí)好《規(guī)劃》，還需要完善兩個(gè)機(jī)制：一是評(píng)估機(jī)制。通過立法形式確定對(duì)各級(jí)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃進(jìn)行評(píng)估，建立年度評(píng)估制度、跟蹤評(píng)估制度、回顧評(píng)估制度。二是行政問責(zé)制度。環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃評(píng)估結(jié)果可以作為政績考核的重要依據(jù)，根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃行政問責(zé)和懲罰制度，在各級(jí)政府目標(biāo)責(zé)任制中明確獎(jiǎng)懲方式方法，明確責(zé)任承擔(dān)者，以督促規(guī)劃實(shí)施。此外，還必須明確《規(guī)劃》各實(shí)施部門的職能定位，強(qiáng)化其作用，增加可操作性，使制定、審批、實(shí)施和監(jiān)督部門職責(zé)明晰。