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快速城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出新要求 城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待進(jìn)一步提高 中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，在強(qiáng)調(diào)提高城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的基礎(chǔ)上，更重要的是提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。北京大學(xué)副校長(zhǎng)劉偉指出：在“十二五”期間，如果從一開始就特別強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，就必須高度重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。這個(gè)質(zhì)量首先是城市功能要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相吻合。 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總規(guī)劃師唐凱日前在2010年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)上表達(dá)了相近的觀點(diǎn)：“我們發(fā)展速度很快，但發(fā)展的質(zhì)量還有待進(jìn)一步的提高。具體來(lái)說(shuō)，比如重點(diǎn)城鎮(zhèn)群競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、小城鎮(zhèn)承載能力還偏低、城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌還缺乏實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)都是當(dāng)前應(yīng)該注意的問(wèn)題。客觀地講，當(dāng)前在發(fā)展中仍然還存在一定的盲目性，規(guī)劃中確實(shí)需要關(guān)注很多問(wèn)題，比如說(shuō)關(guān)于人居質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量的問(wèn)題。” 快速城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的沖擊表現(xiàn)在規(guī)劃方法、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面。特別是由于管理機(jī)制的局限，使得目前城市規(guī)劃的最大弊端就是把解決局部問(wèn)題的工程技術(shù)手段當(dāng)成實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃社會(huì)目標(biāo)的全部。本是適應(yīng)全局發(fā)展的規(guī)劃，由于管理部門的局限而淪落為部門的實(shí)施計(jì)劃。唐凱認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃還將遇到各種新的挑戰(zhàn)，包括資源環(huán)境的挑戰(zhàn)、人口的挑戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)、城鄉(xiāng)空間無(wú)序發(fā)展的挑戰(zhàn)等等，城鄉(xiāng)規(guī)劃的一個(gè)綜合性的特性將進(jìn)一步突出，規(guī)劃工作更應(yīng)該建立起一個(gè)整體和統(tǒng)籌的思想。 城鄉(xiāng)規(guī)劃的方法會(huì)進(jìn)一步改進(jìn) 有學(xué)者指出，隨著快速城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，城市的發(fā)展、城市建設(shè)的熱點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)接合部，為了應(yīng)對(duì)新的難題和困境，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系至少有幾方面值得規(guī)劃工作者反思：一是規(guī)劃編制缺乏系統(tǒng)性，規(guī)劃體系不完善；二是規(guī)劃調(diào)整的隨意性較大，計(jì)劃性不強(qiáng)；三是存在重規(guī)劃編制環(huán)節(jié)、輕視規(guī)劃審批程序的問(wèn)題；四是鎮(zhèn)街規(guī)劃所力量薄弱，市和鎮(zhèn)街兩級(jí)規(guī)劃職能分工有待優(yōu)化。 針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的問(wèn)題，唐凱認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃的方法必須進(jìn)一步改進(jìn)。首先，公眾參與規(guī)劃工作是民主化過(guò)程，需要更多的人參與到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作；其次，學(xué)科群的概念已經(jīng)出現(xiàn)，學(xué)科之間的合作會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)。 唐凱指出，另一種協(xié)作是政府和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的合作。目前，雖然大中型城市基本都有自己的規(guī)劃單位，但是從現(xiàn)在的情況看，更多的城市人民政府選擇和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通。而在實(shí)際操作中，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)和省級(jí)政府、城市人民政府之間的協(xié)作也在日益加強(qiáng)，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已經(jīng)和一些省、自治區(qū)、直轄市簽訂了建設(shè)生態(tài)城市等類型的各類合作協(xié)議、框架協(xié)議，以保證重大的戰(zhàn)略部署和重大項(xiàng)目的實(shí)施。目前，地方政府希望本地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模做大做強(qiáng)，希望提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，都認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)規(guī)劃工作對(duì)引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)健康發(fā)展起著重要的作用，但各級(jí)政府在發(fā)揮規(guī)劃管理作用的過(guò)程中，需要強(qiáng)化履行法定的規(guī)劃管理職責(zé)來(lái)合理地控制建設(shè)的節(jié)奏。 在加強(qiáng)協(xié)作的同時(shí)，城市規(guī)劃的編制與實(shí)施將受到更加嚴(yán)格的監(jiān)督，包括引導(dǎo)城鎮(zhèn)群和中心城市的發(fā)展。全國(guó)范圍內(nèi)仍在陸續(xù)尋找能夠起領(lǐng)頭作用的城鎮(zhèn)群，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在做的一項(xiàng)工作就是優(yōu)化城鎮(zhèn)發(fā)展的格局，積極促進(jìn)大中城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，引導(dǎo)地方政府注意改進(jìn)城鎮(zhèn)的拓展模式和開展區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施通道的整合。“城市間的合作也不斷在加強(qiáng)，過(guò)去以鄰為壑的發(fā)展之路不可能再走下去，只有城市合作才能產(chǎn)生共鳴。”唐凱說(shuō)。童亦弟 在城市規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)各方利益平衡 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制由國(guó)家計(jì)劃和投資轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸㈤_發(fā)商、社會(huì)公眾等各方主體之間互動(dòng)的利益關(guān)系推動(dòng)發(fā)展。引導(dǎo)各方主體的利益平衡，是當(dāng)前城市規(guī)劃工作一項(xiàng)重要任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，利益平衡的困境包括三個(gè)方面，一是缺乏約束的政府利益；二是渠道錯(cuò)位的開發(fā)商利益；三是難以落實(shí)的公眾利益。傳統(tǒng)思維中把利益失衡的主要原因歸結(jié)為規(guī)劃師職業(yè)道德的缺失是有失偏頗的；而應(yīng)把制度改善，特別是規(guī)劃審批環(huán)節(jié)的制度改善作為維護(hù)利益平衡的關(guān)鍵。 平衡誰(shuí)的利益？ 一些地方政府出于加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的愿望、追求任期政績(jī)的考慮、依賴土地財(cái)政的現(xiàn)實(shí)，在城市規(guī)劃決策和實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生地方政府與社會(huì)其他利益群體的利益沖突。在利益沖突中，政府利益往往處于強(qiáng)勢(shì)的地位。城市規(guī)劃法律制度和公眾參與本應(yīng)成為制衡政府利益的重要手段。但現(xiàn)實(shí)的情況是，相關(guān)機(jī)制尚未健全，城市規(guī)劃中政府利益缺乏約束，政府公權(quán)過(guò)度使用的情況屢見(jiàn)不鮮。 作為土地投資者的開發(fā)商或企業(yè)等實(shí)體，利益取向是追逐土地的開發(fā)價(jià)值和商業(yè)利益的最大化。也正因?yàn)榇耍_發(fā)商作為城市規(guī)劃的利益主體之一，往往背負(fù)著“牟取暴利”、“不顧城市發(fā)展”的罪名。雖然開發(fā)商極少自覺(jué)地關(guān)心城市整體利益和社會(huì)公眾利益，但其作為正當(dāng)牟利的利益主體，在城市規(guī)劃的編制和實(shí)施中，應(yīng)該在制度上保證其表達(dá)利益訴求的渠道。但現(xiàn)實(shí)更多的情況是，開發(fā)商缺乏訴求表達(dá)的正常渠道。在商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)下，開發(fā)商會(huì)用“私下”的方式求諸政府的“權(quán)力”，用行政權(quán)力介入本應(yīng)由價(jià)值規(guī)律調(diào)整、由利益主體自決的領(lǐng)域，達(dá)到利益最大化的目的。開發(fā)商利益的渠道錯(cuò)位，不僅侵蝕了其他主體的利益，而且嚴(yán)重破壞了城市規(guī)劃的公正。 社會(huì)公眾是規(guī)劃相關(guān)利益主體中的一個(gè)重要而又廣泛的構(gòu)成要素。在現(xiàn)代社會(huì)中，公眾民主意識(shí)、參與意識(shí)日益增強(qiáng)，通過(guò)各種政策參與途徑影響和制約政府公共政策的制定與執(zhí)行的愿望逐漸增強(qiáng)。 現(xiàn)行的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制尚未能保障社會(huì)公眾的利益，公眾參與成果不令人滿意，就“公眾參與”的主體“公眾”而言，其參與城市規(guī)劃的表現(xiàn)可歸結(jié)為：意識(shí)淡薄、程度有限和效果欠佳。正如有人總結(jié)的：我們?cè)诠妳⑴c城市規(guī)劃方面所做的努力，其實(shí)“一直是停留在對(duì)公眾參與概念的表象化理解和實(shí)踐活動(dòng)中的形式化運(yùn)用上，與真正意義上的公眾參與還有一定的距離，尚是一種個(gè)體的自發(fā)行為。正是這樣一種行為特征，其結(jié)果不可避免地帶有片面性和不徹底性。” 誰(shuí)來(lái)平衡利益？ 在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)，規(guī)劃公示固然起到了一部分作用，但公民或社會(huì)組織作為間接的參與者而不是決策者，對(duì)規(guī)劃審批是否利益公平?jīng)]有起到直接作用。由此看來(lái)，現(xiàn)行制度改善的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還是建立公民或社會(huì)組織直接參與的規(guī)劃審批制度。 利益平衡的制度改善對(duì)策之一，就是針對(duì)利益平衡，在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)確定一個(gè)公開、公正的正當(dāng)程序。它的意義在于：在做出任何可能使他人遭受不利影響的決定前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，其核心程序是：聽(tīng)證程序允許各利益主體作為平等主體來(lái)說(shuō)明理由,給予“申辯”的機(jī)會(huì)甚至“質(zhì)詢”的權(quán)利。代表各種利益的意見(jiàn)得以充分表達(dá)及相互交流，有利于城市規(guī)劃決策者全面了解、分析各種情況，兼顧各種利益要求。聽(tīng)證程序的設(shè)立可以使行政權(quán)力與公眾及社會(huì)組織權(quán)利取得實(shí)質(zhì)意義上的平衡。 利益平衡的制度改善對(duì)策之二，應(yīng)該完善規(guī)劃審批環(huán)節(jié)的行政救濟(jì)制度。在規(guī)劃審批環(huán)節(jié)設(shè)定行政救濟(jì)制度包括兩種途徑： 一是擴(kuò)大目前行政救濟(jì)制度的救濟(jì)范圍，允許對(duì)城市規(guī)劃編制和審批申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的行政救濟(jì)法律制度對(duì)行政救濟(jì)的受案范圍限制較窄。由于規(guī)劃審批是抽象行政行為，沒(méi)有被完全納入現(xiàn)行行政救濟(jì)制度范疇內(nèi)。可以通過(guò)法制建立來(lái)完善行政救濟(jì)的保障。 二是在規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置行政救濟(jì)的程序。如香港在城市規(guī)劃委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立的城市規(guī)劃上訴委員會(huì)，申請(qǐng)人若對(duì)委員會(huì)的決定不滿，有權(quán)要求復(fù)檢決定，并有權(quán)要求委員會(huì)進(jìn)行聆訊。申請(qǐng)人如對(duì)委員會(huì)的復(fù)檢結(jié)果仍感不滿，可向一個(gè)獨(dú)立的上訴委員會(huì)提出上訴。凡與委員會(huì)做出原先決定有關(guān)的人士，均不得出任上訴委員會(huì)成員，上訴委員會(huì)的決定是最終的決定。這樣的好處是省卻了法律程序的繁瑣和法制建立的大量工作，是多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)所采用的途徑。肖鵬飛 羅倩倩（作者單位為深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司） 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍：做好城市定位 城市規(guī)劃迎來(lái)創(chuàng)新 一是城市規(guī)劃特色化，每個(gè)城市應(yīng)該有自己的特色定位，立足特色資源，大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育特色競(jìng)爭(zhēng)力，不能總是看到千城一面；二是城市規(guī)劃的科學(xué)化，城市規(guī)劃作為政府調(diào)控的重要手段，需要強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的科學(xué)化；三是城市規(guī)劃的一體化；四是城市規(guī)劃的融合化。要強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃的現(xiàn)代性與傳統(tǒng)統(tǒng)一，一方面我們要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，另一方面又要保護(hù)好我們的傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)資源；五是城市規(guī)劃的低碳化或者綠色化，要強(qiáng)化城市規(guī)劃在低碳發(fā)展中的重要作用，實(shí)際上城市規(guī)劃，包括交通設(shè)施的布局規(guī)劃，對(duì)低碳的發(fā)展具有極為重要的意義，現(xiàn)在還缺乏測(cè)算，所以今后城市規(guī)劃在低碳的發(fā)展中具有重要的意義；六是城市規(guī)劃的品牌化，每一個(gè)城市在規(guī)劃的過(guò)程中，一定要塑造自己獨(dú)特的品牌、獨(dú)特的形象，使得我們到每一個(gè)城市都要感到有所不同，有鮮明的印象；七是城市規(guī)劃的法制化，要改變城市規(guī)劃紙上畫畫、墻上畫畫的現(xiàn)象；八是城市規(guī)劃的民主化，鼓勵(lì)公眾參與，改善人居環(huán)境，這才是真正強(qiáng)調(diào)以人為本。 城市規(guī)劃的核心――城市定位 一是定位決定成敗。細(xì)節(jié)決定成敗其實(shí)是有前提的，在定位正確的情況下，細(xì)節(jié)可以決定成敗，如果定位錯(cuò)了，細(xì)節(jié)做得越好，在錯(cuò)誤的道路上會(huì)走得更遠(yuǎn)，所以定位很重要。 二是定位是一個(gè)體系，一個(gè)城市的定位包括八個(gè)層次：第一是總體定位，總體定位是具有統(tǒng)籌性的，能夠覆蓋各個(gè)層次的定位，一個(gè)城市的定位只有能有一個(gè)，北京的定位就是世界城市。第二是功能定位，功能定位又分幾個(gè)方面，有不同的功能，如經(jīng)濟(jì)方面的功能、政治方面的功能、文化方面的功能、生態(tài)環(huán)境方面的功能，比如在北京的城市規(guī)劃中說(shuō)是國(guó)家的首都，這是政治定位，文明古都那是文化方面的定位，宜居城市、生態(tài)城市是生態(tài)環(huán)境方面的定位，一個(gè)地區(qū)是創(chuàng)新區(qū)是制度創(chuàng)新方面的定位，北方的經(jīng)濟(jì)中心是經(jīng)濟(jì)方面的定位。第三個(gè)城市定位是產(chǎn)業(yè)定位，每一個(gè)城市要有自己獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)。第四個(gè)城市是重大項(xiàng)目的定位，也就是說(shuō)產(chǎn)業(yè)的定位一定要落實(shí)到具有代表性的龍頭產(chǎn)業(yè)，包括項(xiàng)目群設(shè)計(jì)來(lái)支撐產(chǎn)業(yè)定位和經(jīng)濟(jì)定位。第五個(gè)是空間布局定位，這與前四個(gè)城市定位是配套的。空間布局定位就是要把前面這些定位落實(shí)到每一個(gè)空間上面去，不同的空間定位又要有特色錯(cuò)位、要配套。第六個(gè)是品牌形象定位，每個(gè)城市要塑造自己不同的品牌、包括自己的標(biāo)識(shí)。第七個(gè)是發(fā)展模式定位，每個(gè)城市要根據(jù)自己的特點(diǎn)形成獨(dú)特的發(fā)展模式。第八個(gè)是運(yùn)行機(jī)制定位，要把不同主題的責(zé)權(quán)利協(xié)調(diào)好，朝著定位目標(biāo)前進(jìn)。 北京清華城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)梁偉：提高城市基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力 城市快速發(fā)展及其所導(dǎo)致的一些不良后果是全國(guó)通病，無(wú)非是兩種狀態(tài)。一種是追求速度，本來(lái)是半年應(yīng)該辦成的，兩三個(gè)月就完成；3年應(yīng)該辦成的事，1年就辦成。另一種是注重形象，關(guān)注于我這個(gè)地方有沒(méi)有能夠立起來(lái)的東西，但是對(duì)于基礎(chǔ)性的工作往往比較忽視。我們現(xiàn)在的城市有很多這樣的問(wèn)題，特別是某些大城市及其中心區(qū)，為追求速度、經(jīng)濟(jì)效益和形象而高密集發(fā)展，但是忽視了其基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力。若沒(méi)有完善的基礎(chǔ)設(shè)施支撐，這些城市的大廈也將搖搖欲墜。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我認(rèn)為雖然是技術(shù)性問(wèn)題，但更多的是觀念性問(wèn)題和制度性問(wèn)題。技術(shù)性問(wèn)題在觀念不到位、制度不到位的情況下是沒(méi)法保證的。 目前，一些城市關(guān)注城市的基礎(chǔ)設(shè)施用地不夠，導(dǎo)致供電、污水、垃圾處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)地可建。在城市的開發(fā)建設(shè)管理過(guò)程中，保障城市安全運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施用地、投資能否到位，長(zhǎng)久以來(lái)都是一個(gè)沉重話題。如果某一個(gè)開發(fā)商說(shuō)我要建一棟500米高的樓，很多城市的市長(zhǎng)都會(huì)說(shuō)好，我支持你，你給我們做一個(gè)標(biāo)志性建筑。但是他們可否知道一棟500米高的樓需要多少諸如供電、供水、疏散、燃?xì)狻崃Φ扰涮资姓A(chǔ)設(shè)施來(lái)支撐其運(yùn)行，還不包括其他如垃圾處理等復(fù)雜問(wèn)題。也許我們很高興看到這棟樓，但是沒(méi)有人去關(guān)心需要什么支撐這棟樓才能蓋起來(lái)、才能安全地運(yùn)行，這是非常可悲的事情。我覺(jué)得從行業(yè)的角度，從規(guī)劃管理的角度，從政府意識(shí)的角度，應(yīng)該向基礎(chǔ)設(shè)施配套有所傾斜和改變。 國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵：打破城鎮(zhèn)化中的固化利益結(jié)構(gòu) 就我國(guó)國(guó)情來(lái)看，城鎮(zhèn)化是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過(guò)程。由于幾十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，不同群體利益相對(duì)固化，農(nóng)村群體很難通過(guò)單純的人口流動(dòng)融入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)也很難為流入的農(nóng)村人口提供相對(duì)公平的福利政策。因此，有人提出了城鎮(zhèn)的承載力問(wèn)題，他們認(rèn)為，相對(duì)某一城市來(lái)說(shuō)，水、土地等各種資源的承載力是有限的，不可能通過(guò)絕對(duì)的公平來(lái)吸納外來(lái)人口。對(duì)此，首先應(yīng)該弄清楚幾個(gè)問(wèn)題。第一，主城區(qū)和行政管轄區(qū)是兩個(gè)不同的概念。中國(guó)的城市是行政管轄區(qū)，不是城市的主城區(qū)，理解中國(guó)城市的時(shí)候一定要弄清是主城區(qū)還是城市的管轄區(qū)。第二，城市的承載力是主城區(qū)的承載力還是管轄區(qū)的承載力。通常管轄區(qū)的承載力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主城區(qū)的承載力，不能將兩者混為一談。我們?cè)诳刂瞥鞘邪l(fā)展規(guī)模的時(shí)候，是控制主城區(qū)的發(fā)展規(guī)模還是控制城市管轄區(qū)的發(fā)展規(guī)模，這恐怕是我們研究問(wèn)題的一個(gè)非常大的誤區(qū)。第三，中國(guó)的核心城市擁有十分優(yōu)越的行政資源和市場(chǎng)化優(yōu)勢(shì)，可以利用核心城市地位，舉辦各種大型的公共工程和市場(chǎng)化的工程。比如北京可以舉辦奧運(yùn)會(huì)，上海可以辦世博會(huì)，可以建迪斯尼樂(lè)園。這種優(yōu)勢(shì)一定會(huì)吸引大批外來(lái)人口擁入尋求更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然趨勢(shì)，外力無(wú)法阻擋。第四，核心城市發(fā)展必須要面臨接納人口的考驗(yàn)。很多城市都制定了高端人才的吸引計(jì)劃，而高端人才的引進(jìn)勢(shì)必需要普通人才的配合。這也是城市化發(fā)展所面臨的非常重要的一個(gè)現(xiàn)實(shí)。打破目前的利益結(jié)構(gòu)，一方面需要中央政府的決心和勇氣，另一方面也需要這些大城市的人、中心城市的人，能夠放棄自我利益，歡迎農(nóng)民進(jìn)入城市。只有這樣，才能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。但這是一個(gè)艱難的過(guò)程。中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京11月14日電 記者王艷 (責(zé)任編輯：白雪松) |
