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——專訪中國城市規劃設計研究院城市與區域規劃設計所副所長張險峰
本報記者 商 灝 北京報道 北京市最近經國務院批準調整部分行政區域的消息,引起社會廣泛關注�？v看近年來津滬渝深等城市已陸續進行的力度較大的行政區劃調整,以及還有部分大中城市將要進行行政區劃調整，其若成為趨勢,或呈某種示范效應，則對于國內大城市建設，對于中國城市化進程，甚或對于解決宏觀經濟所面臨的種種問題，究竟都具有怎樣的意義？ 《華夏時報》記者7月20日專訪了國內知名的城市規劃、城市設計和區域規劃專家、中國城市規劃設計研究院城市與區域規劃設計所副所長、教授級高級規劃師張險峰先生，請他發表相關看法。 行政區劃調整 其實也是一把雙刃劍 《華夏時報》：從歐美等發達國家或地區的現狀來看，中國內地近年來一系列行政區劃調整，并非順乎國際趨勢或潮流，中國的舉動固然有自己特殊的背景。您認為在這個過程中，如何做到科學務實？ 張險峰：從整個世界和歐美等發達國家或地區行政區劃的發展趨勢來看，其在很長歷史時期內都相對固定，很少像中國這樣出現較大范圍的變動。例如英美等國的所謂大都市區，內中包含很多城市，各個市的行政范圍卻很小，幾乎相當于中國某個城市的區或街道辦事處那樣大小。但他們之間很少因為有行政壁壘要破除而合并來合并去，更多的是通過區域合作、競爭的方式來推動發展。 由于我國尚處在外延擴張式發展階段，中國行政區域中各個省區或城市，則是依賴和尋求支配更多空間資源和經濟資源，例如土地資源及其所附著的各種資源，并在此基礎之上尋求獲得更多政策支持，來推動發展。 土地資源作為城市發展的后備資源，尤其受到中國各地方政府重視。許多地方希望突破行政管轄區域限制，希望通過調整行政區劃，擴大自己可以支配的土地資源。與此同時，還希望通過調整擴大行政區劃，增強自身經濟地位，從而可能爭取到更多的發展資源和政策支持。 也有反過來的現象，比如中央政府劃定特殊地區來試驗優化管理或資源優化配置，這需要自上而下進行行政區劃調整，以避免各自為政的建設和管理上的混亂。比如天津濱海新區和重慶兩江新區，上海浦東新區，包括改革開放前的一些特區，多是通過把優勢資源捆綁打包，爭取國家給予一些特殊的優惠政策，先行先試。 還有一個重要原因，就是決策層發現發達國家的大都市圈或大城市群在全球競爭中占有絕對優勢地位。比如美國東海岸大都市區，以及西海岸以洛杉磯、舊金山為代表的大都市區，還有英國的倫敦大都市區、法國的巴黎大都市區、日本的東京大都市區等等，這樣的大都市區，可以調配和利用很多資源，其物資流、信息流、資金流、人才流的流動速度非常頻繁，基礎設施更好，經濟活躍程度更高，文化更多元更豐富，從而擁有更強的國際競爭力。 上述種種，形成了國內一系列行政區劃調整決策的內部沖動。 尤其北京提出建設世界城市的目標，正代表了國內許多一線二線城市共同的訴求。從參與全球競爭的角度上看，正是為了擴大自身可以調配的資源，為了跨越基礎設施的門檻，為了和發達國家一些城市站在同一起跑線上，甚至超越那些城市，才希望通過行政區劃調整擴大城市范圍和可調配的資源總量。 但行政區劃調整其實也是雙刃劍。一方面可以擴大經濟和生產力資源，另一方面也相應增加了社會管理責任。我們在行政區劃調整過程中，不能夸大有利的一面，而淡化社會管理責任的一面。行政區劃調整后，如果過分擴大區劃，過分擴大空間資源、土地資源，自然會增加更多人口，但在教育、醫療衛生、社會保障、養老、社區服務、外來人口管理等體系上，能否都跟得上？這是需要深入思考認真對待的問題。否則就有可能會出現行政區劃過度擴大，而社會管理卻日益粗放的狀況。因此，區劃調整之后，地方政府須擔當好相應增加的社會責任。 追求空間擴張 跟風潮流將很恐怖 《華夏時報》：行政區劃調整若只是單純為經濟發展讓路，會否產生很多問題？ 張險峰：的確有些區劃調整是把經濟發展放在頭等位置來考慮的。但反思一下江浙或華南地區相關的經濟發展現象，例如江陰華西村、東莞虎門鎮等，即使到現在也依然是村或鎮的設置，可誰能說這些地方經濟發展水平低呢？這實際上提出了一個問題：行政區劃調整之后，到底是更有利于促進當地經濟活躍，還是扼殺了這種活躍？ 行政區劃的調整有利于促進當地經濟更快發展，這毫無疑問已有成功的經驗或范例，但也不可否認，行政區劃調整并非促進經濟更快發展的惟一必要條件。 這就涉及到行政區劃調整的度的問題。 中央集權和行政分權之間的關系，應該擺正。行政集權到怎樣的程度，有利于經濟發展？反過來，行政分權到怎樣的程度能夠使更多地區享有經濟發展自主權、創造經濟活力？這方面的問題很值得我們去研究和探索。 在這個全球經濟日益一體化的時代，任何個人或任何小的行政單元，都可以直接參與經濟發展中去，都可以直接在網絡上進行貿易往來，不需要像過去那樣通過層層行政審批程序，再與外面溝通交流。 可見，行政區劃可能大有大的好處，小有小的利益。由此來看行政區劃調整，它并不絕對是經濟發展的促進力或絆腳石，更不是一種歷史的必然趨勢。一個發展良好的經濟區，更多的應是講究城市之間或行政區域之間的同盟協調，合作分工，而未必一定要通過行政區劃的調整，由一個行政長官來指揮。因為那樣做未必經濟發展一定是最好、最有活力的。 《華夏時報》：如果行政區劃調整的目標并非單一，或者，如果未必所有地方都要通過行政區劃調整來達到促進經濟發展這個目標，那么行政區劃調整的原則到底是什么？ 張險峰：行政區劃調整的基本原則，應是有利于促進生產力發展，有利于促進社會管理更加科學精細，有利于減少社會運營成本。 《華夏時報》：在這個原則之下，行政區劃調整如何避免跟風而動？ 張險峰：行政區劃調整既然并非一種歷史趨勢，則跟風而動必然更多來自經濟上的沖動。比如通過區劃調整可以支配更多土地空間。現在大家都明白這個道理：在我們國家，地方政府靠土地財政過日子是公認的，有了土地就有了房地產，就有了土地財政的著落。這是一種基本邏輯。 我們在做城市規劃的時候看到，很多地方政府都要求擴大城市規模。但一些先發地區已經到了不能依賴擴大規模發展的時期，給我們提出了新的挑戰。比如我們正在做的深圳城市規劃，當地政府提出了幾個“難以為繼”，主要是指當地的土地空間資源非常緊張，快要發展不下去了，再有新的外來人口，深圳地方政府將沒辦法承擔。所以，深圳這類城市實際做的是減量規劃，至少是存量規劃，而決不是增量規劃。 很多城市只有發展到深圳當前這個階段，可能才會真正思考這個問題。而今天卻可能仍是寅吃卯糧：只要能把土地擴充進來，今天發展了就行，明天怎樣管不著。這肯定是錯誤的觀念。如果以此為初衷，形成了區域規劃調整潮流，那將是非�？植赖氖虑�。另外，有些地方政府覺得，只要把某幾個地方合并起來組成一個新的行政區，就可以爭取到國家一些政策支持。這也是一種誤區。如果形成模仿和攀比，將也很恐怖。 抑制調整沖動 須有配套政策緊跟 《華夏時報》：從歷史的和現實的經驗來看，您談到的種種趨勢是否將難以避免？有怎樣的相關配套政策措施，可以防范和控制不好的區劃調整，避免一些不良狀況的發生？ 張險峰：目前國內行政區劃調整有非常嚴格的審查程序，是非常慎重的。 行政區劃調整首先需要考慮和尊重該地區存在的某些歷史上的一脈相承的關聯性或延續性；其次需要考慮是否由于行政壁壘過大影響當地經濟發展；第三需要考慮在行政區劃設置上是否存在歷史不足。 今后和將來，行政區劃調整依然需要繼續非常嚴謹和慎重。要真正從歷史和現實兩個角度衡量現有行政區劃是否阻礙了當地發展、阻礙了這個城市的健康成長。 我認為有些行政區劃調整，還是有一定道理的。比如有的城市，主城區里是歷史文化名城，其外圍沒有郊區，沒有增量空間。北京就是這樣的城市。這類城市如何發展，與稅收體制關系非常密切。在現有的稅收體制下，稅源首先來自房地產開發中的土地轉讓費，其次來自工業稅收和商業稅收。老城區如果發展不了工業，又沒有增量土地空間，這個區長還怎么干？ 因此，如果考慮到國內現實狀況，對于地方長官的考核辦法，對于地方稅收來源的規定等等，將來可能都要有所調整。否則大家依然會有行政區劃調整的沖動。北京南城地區近年來之所以發展較為緩慢，首先是沒有郊區，沒有辦法獲得太多土地財政收益，其次是文物保護核心區，被逼無奈只有拆除老房子擴大發展空間。而發展旅游業又面臨國內旅游者購物消費水平有限的瓶頸難以突破。所以南北合并也是試圖取得某種平衡。但從根本上，應該從調整地方財稅收入、政府考核機制入手，讓這類地區沒有太多的經濟負擔，才能承擔起應有的職能，而不應該唯GDP是瞻。 行政區劃調整如果要想抑制沖動，必須在相關配套政策上跟進。 《華夏時報》：行政區劃調整毫無疑問是一個具有重大理論和實踐意義的課題，從學術的角度看，在當前背景下，您認為行政區劃調整還有哪些需要特別注意的問題？ 張險峰：首先是要關注集權與分權之間的合理的關系，過度集權或過度分權都不好。過度集權會造成地方發展的豐富性和繁榮性的喪失；而過度分權則會導致一盤散沙，帶來行政效率的降低和國際競爭力的降低。 其次是關注生產力和資源的合理分配與社會管理責任之間的關系，使社會管理向以人為本、向精細化方向發展。 還有就是關注不必要的行政開支的降低。這肯定是行政區劃調整很重要的方面。 另外就是一些配套的政策措施，包括財政的和稅收的政策調整，也包括對地方長官的政績考核標準的調整。沒有這些配套措施，將難以避免行政區劃調整單一追求擴大空間和資源支配權限。 《華夏時報》：您認為未來兩三年之內，國內行政區劃調整將會呈現怎樣的景象或產生怎樣的效果？ 張險峰：行政區劃調整首先會有很多大的國家層面的戰略著力點，這些地區可能是要加強管理，增強內部對經濟資源、人力資源和行政資源的優化配置，并具備強大的基礎設施，也能夠降低行政管理的層級，提高管理效率和水平，能夠代表國家參與到全球競爭中去。 與此同時，我們還應探討如何通過或不通過行政區劃調整，使中國北方中小城市和南方地區中小城市一樣，獲得均衡和繁榮的發展。而西部地區由于很多地方不適合居住和進行大的開發建設，因此可能需要有計劃地向中心城市或沿海地區轉移人口。 (責任編輯：白雪松) |
