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　 【第一條道路】 政府主導(dǎo)、農(nóng)民被動(dòng)
　　總體描述：以政府征用農(nóng)地、出讓土地、抵押融資來推動(dòng)城市化，政府成為投資主體、利益主體、建設(shè)主體，效率高，但成本巨大。有城市沒有人，有政府沒市場(chǎng)，農(nóng)民利益受損，群體性事件頻發(fā)。
　　新京報(bào)：為什么要尋找中國(guó)城市化第三條道路？
　　劉守英：目前已經(jīng)有兩條道路了，第一條就是目前所實(shí)行的從上世紀(jì)90年代末期開始加速推進(jìn)的城市化發(fā)展模式，我稱之為“政府主導(dǎo)、農(nóng)民被動(dòng)”，政府是城市規(guī)劃的主體、建設(shè)的主體、基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體、GDP主要的渴求者和創(chuàng)造者，這條道路的特點(diǎn)是城市外觀非常漂亮、發(fā)展非常迅速。
　　新京報(bào)：為什么這條道路可以實(shí)現(xiàn)城市化的迅速推進(jìn)？
　　劉守英：這是整個(gè)國(guó)家土地制度導(dǎo)致的結(jié)果。
　　一是利用城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，政府從農(nóng)民那里按照原產(chǎn)值低價(jià)征收土地，再高價(jià)賣出土地，價(jià)差使政府成為土地利益的獲得者；
　　二是政府利用規(guī)劃?rùn)?quán)不斷擴(kuò)張城市，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，再將土地抵押獲得貸款，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)70％資金都來自于土地抵押貸款，大家關(guān)注更多的所謂“土地出讓收入”，其實(shí)只抵消了土地抵押貸款的利息。
　　三是城市利用低價(jià)征來的土地，招商引資，發(fā)展工業(yè)園區(qū)，政府獲得稅收收入。
　　通過這些方式，政府獲得了城市建設(shè)的資金。土地就是發(fā)動(dòng)機(jī)，啟動(dòng)了整個(gè)城市投資和建設(shè)，物質(zhì)形態(tài)的城市發(fā)展非�？�，這可以稱為“中國(guó)城市化的秘密”。
　　新京報(bào)：這種模式存在哪些弊病呢？
　　劉守英：一是金融風(fēng)險(xiǎn)。抵押土地獲得銀行資金支持，是預(yù)支未來的城市化，比如預(yù)期某塊地將蓋成商業(yè)樓盤，可能值多少錢，銀行按照評(píng)估價(jià)的75％提供貸款，但是，如果發(fā)展的不如預(yù)期，資金就會(huì)出問題。而且貸款以財(cái)政做擔(dān)保，財(cái)政靠國(guó)庫里的錢，這也有風(fēng)險(xiǎn)。
　　二是農(nóng)民利益受損，因?yàn)樗�只獲得了按照原土地用途的補(bǔ)償，不是利益的分享者，他就會(huì)想為什么自己不可以賣地或開發(fā)房地產(chǎn)，結(jié)果就是小產(chǎn)權(quán)房問題以及上訪等。
　　三是整個(gè)城市化不解決人的問題，“城中村”就是典型。政府雖然通過征地將土地迅速城市化，但城市化核心是人的城市化、人的生活方式的城市化，把“農(nóng)民”變成城市形態(tài)的“市民”不是一天兩天的事，而是一場(chǎng)革命，一場(chǎng)生活方式、價(jià)值觀、產(chǎn)業(yè)形態(tài)的革命。我們現(xiàn)在的城市化只有土地沒有人。
　　新京報(bào)：這條路還能繼續(xù)走下去嗎？
　　劉守英：我們承認(rèn)這條路的好處，它帶來的城市化成績(jī)也是有目共睹的，不可抹殺，但必須看到，這條路已越來越難走了，有兩大成本必須考慮：
　　一是住房成本，土地壟斷的模式導(dǎo)致資源稀缺，要素市場(chǎng)扭曲，推高了整個(gè)住房的成本，引起居民不滿；二是農(nóng)民不滿的成本，這個(gè)成本也是非常高的，而且在不斷累積。
　　政府現(xiàn)在是兩頭不落好，獲得土地時(shí)得罪農(nóng)民，終端又得罪買房的人，被罵唯利是圖。
　　新京報(bào)：確實(shí)是這樣。
　　劉守英：其實(shí)，政府并不是利潤(rùn)最大化者，除了某些官員可以獲得腐敗機(jī)會(huì)，政府要那么多錢干嗎？最終還是用來建設(shè)城市。
　　城市土地只有15%－20％是可賣的，工業(yè)用地是按照成本價(jià)供應(yīng)的，其他土地都是劃撥的，后者占大頭，用商業(yè)化的土地收入來平衡80％沒有收入的土地的建設(shè)成本，大多數(shù)城市是平衡不了的。
　　既然如此，就必須考慮，政府搞這樣的城市化干什么，圖什么！
　 【第二條道路】 政府退出，農(nóng)民自主自發(fā)
　　總體描述：政府充當(dāng)“旁觀者”，完全由農(nóng)民自主自發(fā)推動(dòng)城市化，雖然解決了農(nóng)民收益問題和城市流動(dòng)人口居住問題，但產(chǎn)生了嚴(yán)重城市病，屬于無序的、混亂的、法外的城市化，不可持續(xù)。
　　新京報(bào)：第二條道路是什么樣的？
　　劉守英：第二條道路是農(nóng)民完全自主自發(fā)的城市化，這條路現(xiàn)在也在走，表現(xiàn)為兩種形態(tài)。
　　第一種是城中村，當(dāng)政府將他們的大部分土地征用、抵押、出讓時(shí)，農(nóng)民自己也在利用剩余的土地毫無規(guī)劃地參與城市化，分享土地級(jí)差收益，他們自己蓋了很多高樓，通過出租獲得收入，解決了城市政府措手不及的大量涌入的流動(dòng)人口的居住問題。
　　他們的貢獻(xiàn)不容抹殺，要知道，政府主導(dǎo)的城市化其實(shí)是不裝人的，能買得起幾萬塊一平米房子的畢竟不是多數(shù)，大多數(shù)人是流向了價(jià)格低廉的城中村，北京700萬流動(dòng)人口，80％在城中村。
　　第二種是在城市圈子外的農(nóng)民靠產(chǎn)業(yè)化發(fā)展聚集人口，從產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化到人口非農(nóng)化的模式，像北京的鄭各莊。它的好處是，農(nóng)民靠房租和產(chǎn)業(yè)，解決了收入問題，分享了土地級(jí)差收益。
　　新京報(bào)：這條道路不好嗎，至少農(nóng)民享受了城市化的好處？
　　劉守英：從農(nóng)民獲利的角度看,它確實(shí)好。但是，我們不得不正視的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，城市化決不能是原子式的市場(chǎng)化，它必須是有規(guī)劃、有功能分區(qū)的，財(cái)富的積累必須是有法律保障的。沒有秩序、沒有規(guī)劃的城市化，最后的結(jié)果一定是不可收拾的，也完全不是我們應(yīng)該追求的城市化。沒有法律保障的城市化，當(dāng)事人也沒有好的長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期。
　　新京報(bào)：為什么？
　　劉守英：先說城中村，農(nóng)民除了增加了收入，沒有任何城市的幸福感，犯罪、安全、消防等問題非常大，管理成本極高，雖然我們不承認(rèn)它是貧民窟，但這不就是典型的城市病嗎？政府覺得是隱患，生活在其中的人也不覺得幸福，嚴(yán)格說起來，是與城市化不相容的。
　　再說圈外農(nóng)民在集體土地上長(zhǎng)出來的城市，第一，整個(gè)制度不接納，法律規(guī)定圈內(nèi)叫城，圈外叫村，你有什么權(quán)力建城市？第二，集體土地，只能長(zhǎng)苞谷或自己搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，怎么能長(zhǎng)城市，誰讓你建住宅樓了，誰允許你賣了？第三，無論圈內(nèi)圈外，都是在不符合規(guī)劃的情況下長(zhǎng)出來的，基礎(chǔ)設(shè)施與城市兩張皮，設(shè)施立項(xiàng)不批準(zhǔn)，建設(shè)立項(xiàng)不批準(zhǔn)，是法外經(jīng)濟(jì)，法外的城市化；第四，治理結(jié)構(gòu)上沒有當(dāng)做城市對(duì)待，你房子蓋的再漂亮，身份仍然是農(nóng)民，按照農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)治理，與城市無法對(duì)接；第五，村莊腐敗，權(quán)力、資金、能力大的人多占，無公平可言。
　　總體而言，這條農(nóng)民自發(fā)的城市化模式，將城鄉(xiāng)二元體制隔離表現(xiàn)的淋漓盡致，而且強(qiáng)化了這種隔離。
　 【第三條道路】　規(guī)劃主導(dǎo)、農(nóng)民主體
　　總體描述：政府作為城市建設(shè)的組織者、服務(wù)者、制度提供者，主動(dòng)破解二元體制藩籬，對(duì)規(guī)劃、土地、資金、基礎(chǔ)設(shè)施、社保、人口管理等主動(dòng)改革，允許集體土地在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地平等進(jìn)入土地市場(chǎng)。
　　新京報(bào)：第三條道路是怎么設(shè)計(jì)的？
　　劉守英：第三條道路是妥協(xié)的道路，最好的方案是“規(guī)劃主導(dǎo)、農(nóng)民主體”，退而求其次的方案是“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”，目前只能選擇第二個(gè)方案，逐步走向第一個(gè)方案。
　　新京報(bào)：能否具體談?wù)劊?br /> 　　劉守英：最好的方案是在符合規(guī)劃的前提下把第二條道路合法化，現(xiàn)在的規(guī)劃是“用途管制＋所有制管制”，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)要審批，集體轉(zhuǎn)國(guó)有要審批，但由于政府可以隨意調(diào)整規(guī)劃，只要占補(bǔ)平衡，就可以征收農(nóng)地，用途管制形同虛設(shè)。
　　其實(shí)，規(guī)劃管制最根本目的是功能管制，只要空間符合規(guī)劃，不管集體還是國(guó)有，都可以平等進(jìn)入市場(chǎng)，集體土地?fù)碛衅降鹊慕ㄔO(shè)、立項(xiàng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的權(quán)利，農(nóng)民分享土地非農(nóng)級(jí)差收益。
　　這就是“規(guī)劃主導(dǎo)、農(nóng)民主體”，簡(jiǎn)單說就是政府完全作為規(guī)劃者，土地讓農(nóng)民自己去開發(fā)。
　　新京報(bào)：這個(gè)方案不可行嗎，為什么要退而求其次地走“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”？
　　劉守英：首先是規(guī)劃能不能硬起來，目前還是行政權(quán)大于規(guī)劃?rùn)?quán)，我們擔(dān)心目前還做不到；第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個(gè)村是做不起來的，必須由政府主導(dǎo)來做；第三，社會(huì)保障體系同樣需要政府來主導(dǎo)；第四，更主要的，我們目前這套二元體制把農(nóng)民排斥在外，政府不主動(dòng)來破，農(nóng)民自己是掙脫不掉的。
　　所以，我們?cè)O(shè)想走一條“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體”的道路，有幾個(gè)核心意思：
　　一、政府不再充當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)者，而是作為城市建設(shè)的組織者、服務(wù)者、制度提供者，政府主動(dòng)在規(guī)劃、土地、立項(xiàng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等方面破解城鄉(xiāng)二元體制，打開農(nóng)民參與城市化的合法大門。
　　二、將城鄉(xiāng)接合部的土地完全用于解決這一地區(qū)的城市化問題，即在城市一體化規(guī)劃下，完全用于解決農(nóng)民的居住、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)保障，促進(jìn)農(nóng)民的市民化進(jìn)程。簡(jiǎn)單說，就是政府拿一部分地到市場(chǎng)上賣，這個(gè)錢完全用于解決這一塊土地上的城市化問題，平衡就行，不能謀利。而第一條道路中政府是要把土地盈余做到最大化的，這個(gè)方案解決了第一條道路的弊病。
　　三、要為農(nóng)民留產(chǎn)業(yè)用地。過去農(nóng)民上樓就不管了，只有土地的城市化沒有人的城市化，現(xiàn)在要給農(nóng)民留一塊地，用來發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民長(zhǎng)期分紅。畢竟城市化是極長(zhǎng)期的生活方式的轉(zhuǎn)型，如果一下子斷掉，給多少錢都不行，要留一個(gè)產(chǎn)業(yè)，讓他有一個(gè)長(zhǎng)久的過渡。像北京在集體土地上搞公租房，就是一個(gè)非常大的突破。這里的關(guān)鍵是，解決規(guī)劃和用途管制下，農(nóng)民集體所有土地與國(guó)有土地的平等進(jìn)入問題，真正實(shí)現(xiàn)兩種土地所有制的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。
　　新京報(bào)：有個(gè)問題，之前提到，政府需要很大的資金去搞協(xié)議轉(zhuǎn)讓等地區(qū)的城市化建設(shè)，如果無法通過征收農(nóng)地盈利，這部分錢怎么解決？
　　劉守英：第一，我們到底要不要做那么多的公共目的用地，建那么多的廣場(chǎng)、馬路，政府蓋那么多樓？第二，工業(yè)用地不能再低價(jià)協(xié)議轉(zhuǎn)讓了，要靠市場(chǎng)來做。
　　在這些供地結(jié)構(gòu)改變后，就不需要那么多錢了。
    （劉守英，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員 趙繼成，新京報(bào)時(shí)事訪談員）中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京1月1日電