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■《國際融資》記者 艾亞 全國政協(xié)委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授蔡繼明表示：“既然法律認(rèn)可的農(nóng)村集體建設(shè)用地是為了增加農(nóng)民(包括集體)的非農(nóng)業(yè)收入，為什么不允許農(nóng)民通過用于房地產(chǎn)開發(fā)獲得更高收入呢？對于建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認(rèn)其合法性。” 全國政協(xié)委員、山東財經(jīng)大學(xué)教授郭松海指出：“從發(fā)展來看，集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)要‘同地、同權(quán)、同價’，公開、公平、公正地交易，大小之分無從談起。因此，應(yīng)將所謂小產(chǎn)權(quán)房正名為農(nóng)村房地產(chǎn)。” 自1992年起，中國政府三令五申禁止小產(chǎn)權(quán)房，卻屢禁不止。2012年2月，國土資源部出臺了試點清理小產(chǎn)權(quán)房的強力措施。隨后，國土資源部又宣布：2012年將對北京等小產(chǎn)權(quán)房問題突出的城市開展試點清理。同時，北京市已出現(xiàn)首例對監(jiān)管不力的國土資源系統(tǒng)官員追究刑事責(zé)任的案件。由于此乃關(guān)乎買不起商品房的百姓安居問題，網(wǎng)上熱議不斷。廈門知名地產(chǎn)評論人士、享房網(wǎng)總編輯程凌虛這樣表示，國土部此舉是為高房價“托市”卻不利于中低收入購房者。“兩會”期間，《國際融資》記者采訪了全國政協(xié)委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授蔡繼明和全國政協(xié)委員、山東財經(jīng)大學(xué)教授郭松海，請他們就此發(fā)表高見。 小產(chǎn)權(quán)房為何會屢禁不止、積重難返？ 全國政協(xié)委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授蔡繼明在他的提案中這樣分析：小產(chǎn)權(quán)房不僅大量、廣泛地存在，同時還牽涉到各個方面的利益。首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)起來，創(chuàng)造了更大的收益。其次，城市居民可以購買到價格相對合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問題。甚至許多公務(wù)員、領(lǐng)導(dǎo)干部和社會名流都購置了高檔小產(chǎn)權(quán)房(其中許多是大宅院和別墅)，大大改善了住房條件。再次，在政府保障性住房供給嚴(yán)重不足的情況下，對大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及外地務(wù)工人員來說，小產(chǎn)權(quán)房實際上發(fā)揮了保障性房的作用。第四，很多地方政府在小產(chǎn)權(quán)房建成前監(jiān)管乏力，建成后又為保一方穩(wěn)定，不愿為整治小產(chǎn)權(quán)房而得罪老百姓。他認(rèn)為，城市房價居高不下，土地制度安排為小產(chǎn)權(quán)房的存在提供的一定空間，現(xiàn)行征地制度導(dǎo)致的農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒能得到合理的價值補償?shù)龋谴呱‘a(chǎn)權(quán)房的主要原因。 全國政協(xié)委員、山東財經(jīng)大學(xué)教授郭松海對《國際融資》記者說：“目前，中國小產(chǎn)權(quán)房總量約50～60億平方米，已相當(dāng)于中國城鎮(zhèn)住宅數(shù)量的30%多。十多年來，政府對小產(chǎn)權(quán)房采取了限制和取締的政策，然而，至今小產(chǎn)權(quán)房問題也沒有很好得到解決。小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，地方政府管理、監(jiān)督不力，是其產(chǎn)生的外在條件；現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的缺陷以及小產(chǎn)權(quán)房價位低，與城市中低收入居民的消費能力相適應(yīng)，是其發(fā)生的內(nèi)在原因。十幾年來，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，土地規(guī)劃、城市規(guī)劃的調(diào)整，其房屋建筑、環(huán)境建設(shè)到售后物業(yè)管理，已與商品房很難區(qū)分，大量城市中低收入家庭入住已‘安居樂業(yè)’，客觀地講，這部分違法違章建筑起到了保障房的功能，將其完全打入另冊是不現(xiàn)實的。” 解決小產(chǎn)權(quán)房問題的途徑在哪兒？ 蔡繼明委員強調(diào)指出：“對于建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認(rèn)其合法性。他認(rèn)為，這類小產(chǎn)權(quán)房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房從而提高了容積率后產(chǎn)生的，或者是村集體通過整合集體建設(shè)用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節(jié)省出來的集體土地上建設(shè)的。既然法律認(rèn)可的農(nóng)村集體建設(shè)用地是為了增加農(nóng)民(包括集體)的非農(nóng)業(yè)收入，為什么不允許農(nóng)民通過用于房地產(chǎn)開發(fā)獲得更高收入呢？既然國有土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)乃至外資企業(yè)，同時也允許農(nóng)民的住宅作為私有財產(chǎn)出售，為什么不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地(包括宅基地)的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給村集體以外的單位或個人使用，從而帶來更高的收入呢？”他認(rèn)為，承認(rèn)這類小產(chǎn)權(quán)房的合法性，不僅有助于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約使用，而且有助于農(nóng)民實現(xiàn)土地的財產(chǎn)收入，從根本上說，是有利于保護(hù)而不是損害農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)。他同時指出，這類小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)，在政府解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之前，對于尚未列入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃就已經(jīng)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，雖然不存在違反規(guī)劃問題，但也必須符合建筑標(biāo)準(zhǔn)。而在政府解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之后尚未建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，必須等到做出規(guī)劃后才能建設(shè)。 他對《國際融資》記者說：“小產(chǎn)權(quán)房的合法化無疑會減少地方政府土地出讓金收入，但隨著小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場，城市大產(chǎn)權(quán)房的價格會趨于合理，從而使部分中低收入居民也能買得起或租得起房，這就會減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財政支出，同時也會降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的住房門檻，有助于提升真實的城市化水平，從根本上緩解民工荒的壓力。這顯然是一個多方共贏的小產(chǎn)權(quán)房解決方案。” 蔡繼明委員還提出了“深化土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)”的建議。他認(rèn)為，農(nóng)村的集體建設(shè)用地(包括宅基地，如果還繼續(xù)實行集體所有的話)，應(yīng)該和城市的國有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，并按照同樣的市場原則定價。城市居民的宅基地，雖然是國有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓，而農(nóng)村居民的宅基地(使用權(quán))卻既不能出租、抵押，又不能繼承、轉(zhuǎn)讓；城市居民的住宅可以賣給出價高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣給出價更高的城市居民；這既違反了同地、同權(quán)、同價的原則，又限制了居民遷徙定居的自由。應(yīng)該實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。 將小產(chǎn)權(quán)房正名為農(nóng)村房地產(chǎn) 郭松海委員建議：政府應(yīng)本著維護(hù)國家利益、兼顧他人利益原則，維護(hù)農(nóng)民的利益、考慮購房者利益的原則，及早地解決小產(chǎn)權(quán)房糾結(jié)問題，盡量減少拆除。他認(rèn)為，所謂小產(chǎn)權(quán)房是特殊時期出現(xiàn)的特殊社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，應(yīng)該新老劃段，確定一個時段，對原開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房可在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村辦理預(yù)登記；在時段后，再違章濫肆開發(fā)的，要從重處罰。他指出：“對在農(nóng)村集體建設(shè)土地上開發(fā)的房地產(chǎn)項目，必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃，應(yīng)仿照城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)程序進(jìn)行報批；對占用耕地開發(fā)房地產(chǎn)的，要堅決予以取締，根據(jù)‘破壞土地資源罪’等有關(guān)的法律條款，對情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)追究刑事責(zé)任。” 同時，郭松海委員也呼吁：對原開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房分門別類，逐步予以合法化。對在原建設(shè)用地上開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，除可在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村辦理集體土地使用權(quán)登記外，也可依據(jù)一定程序辦理城鎮(zhèn)房產(chǎn)土地登記。 他建議：第一，對符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房地產(chǎn)，屬于一般住宅建筑項目的，經(jīng)合法程序，可將其納入住房保障體系之中。在農(nóng)村購買小產(chǎn)權(quán)房的，多是城市里買不起高價房的中低收入家庭，為此，可參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、限價房的政策，將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)為社會保障住房，并對購房人通過核準(zhǔn)身份，核查城市住房檔案資料，補辦手續(xù)，補繳土地出讓金、稅費等，獲得國家頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證，供自住使用，限期內(nèi)不得上市。第二，對于符合土地利用規(guī)劃、質(zhì)量合格但尚未出售的小產(chǎn)權(quán)房，可以考慮由政府按成本價收購，作為當(dāng)?shù)氐墓夥�、�?jīng)濟(jì)適用房等房源，以彌補保障房供應(yīng)之不足，同時可減少政府對保障房的土地和資金投入。第三，在符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房地產(chǎn)，屬于別墅和高檔公寓的建筑項目，除補繳土地出讓金、稅費外，還要對購買者進(jìn)行罰款，其罰款總金額應(yīng)為：近地段同類商品房的價格減去其購買小產(chǎn)權(quán)房的成本。 對于如何完善中國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度，郭松海委員建議：集體用地中的宅基地使用權(quán)，作為物權(quán)應(yīng)當(dāng)享有自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，這是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。但考慮到宅基地的社會保障功能，出讓人必須向政府土地主管部門出具本人擁有的新房產(chǎn)證明；同時要對購房者的資格進(jìn)行審查，僅允許城市中低收入者為解決生活困難，滿足自住的需要購房，禁止高收入者在農(nóng)村購置后改建別墅。 他呼吁：將小產(chǎn)權(quán)房正名為農(nóng)村房地產(chǎn)。他這樣解釋：“所謂小產(chǎn)權(quán)房，是與城市在國有土地上興建的大產(chǎn)權(quán)商品房相對而言的。然而，集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)在憲法上具有平等性。憲法除對其中農(nóng)村土地所有權(quán)的變更進(jìn)行限制外，沒有對其他權(quán)能限制。《物權(quán)法》第三十九條解釋為：‘所有權(quán)人對自己的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。’因此，作為所有權(quán)的主體行使使用權(quán)，對集體與國家也是平等的，無所謂大小產(chǎn)權(quán)之分。從發(fā)展來看，集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地使用權(quán)要‘同地、同權(quán)、同價’，公開、公平、公正地交易，大小之分無從談起。因此，應(yīng)將所謂小產(chǎn)權(quán)房正名為農(nóng)村房地產(chǎn)。” 郭松海委員還建議：對集體建設(shè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。及時地總結(jié)成都、重慶等地全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的實踐經(jīng)驗，逐步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化改革，通過規(guī)劃管理，逐步放開規(guī)劃內(nèi)建設(shè)用地及荒地對其流轉(zhuǎn)的限制，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入一級土地市場流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。(攝影 陳醒) （編輯：趙巖） (責(zé)任編輯：白雪松) |
