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　　——訪中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華

　　中國的城鎮化建設歷經了60多年的過程，目前，中國城市化率已超過50%，對于龐大的中國人口和特有的國情而言，這種規模和速度都是前無古人的。但同時，也帶來了措手不及的狀況。由于長期以來缺乏科學的規劃，在城鎮化建設過程中造成了浪費、返工的現象。面對現狀和將來的城鎮化建設，我們對此問題加以反思并推進解決則顯得愈發迫切。帶著對城鎮化進程中城市規劃出現的種種問題，《經濟》記者走訪了中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華。
　　城市規劃未達到應有的想象力
　　《經濟》：您對中國城市的可持續發展及環境經濟學等都有長期的研究，在您看來，中國的城市規劃在超過半個世紀的城鎮化進程中扮演了什么樣的角色？起到了什么作用？
　　潘家華：中國城鎮化進程，是從農業化社會進入到工業化社會的過程，是一個必然的進程。新中國成立以后城鎮化建設水平很低，不到5%，“大躍進”時升至20%，后來由于自然災害以及人為因素，在上個世紀60年代初降為16%左右。改革開放初期，1978年的城市化率還不到18%，正是由于這樣的情況，中國形成了特色鮮明的二元社會結構，即保障完善的城市社會群體以及相對貧窮落后、缺乏社會保障的農村社會群體這兩大元素。這樣的二元結構是由農村通過工農產品(6.82,0.00,0.00%)“剪刀差”的形式補貼城市形成的，農村的勞動力、生產力并未得以完全的釋放，所以導致城鎮化的進程非常緩慢。改革開放后，國內政治環境日漸寬松，鄉鎮企業、軍辦企業發展起來，大量剩余勞動力從而進入到工廠，進入到城鎮里，這樣就促成了城鎮化的加速。從1978年到現在，34年的城鎮化進程，城市人口從當初的17.8%到2011年51.2%，發展十分迅速，從當年不到兩億的城市人口增加到現在7億，凈增了5億。但在城鎮化的發展過程當中，規劃與建設很不到位，大多是傳統、自然的城市延伸。
　　這樣規劃的特點是當時受到了三個方面約束的結果。第一，受當時對城鎮化進程預期不充分的制約，人們沒有預計到城鎮化進程會這么快。例如深圳的發展，在上個世紀80年代的時候是按照30萬人口進行規劃，后來又按照100萬人口規劃，但當時誰也沒想到深圳會發展到超過1000萬人口，我們在城鎮化規模的預期、發展方面的速度未能達到應有的想象力。第二，缺乏科學規劃的整套體制、規章，制定的相關制度也沒有得到有效地實施。第三，當時的資金技術無法保障。例如排水、電力等基礎設施都無法實現，很難規劃到位。現在很多北京的老城區都還沒有下水管道、煤氣管道。第四，領導個人意志對規劃的干預較大。比如搞標志性工程，領導班子換屆后下一屆領導又建設新的標志工程，把原有的毀掉。
　　但是，在當年倉促規劃下的城市在目前看來也是有其借鑒作用的。首先，沿著大的工業生產基地和物流相對集中的點來布局，城市布局與整個經濟發展比較相吻合。第二，有城市功能分區，城市基礎設施也在考慮之內。第三，城市公共服務、社會服務設施是相應平衡的。所以中國的城市并沒有出現國外“貧民窟”的情況。
　　“規模不經濟”帶來很多后遺癥
　　《經濟》：在這種不完全的城市規劃下，為我國的城鎮化進程帶來了哪些主要問題，造成了什么影響？
　　潘家華：中國目前的城鎮化進程面臨不少新的挑戰，主要體現在三個方面。第一，中國城鎮化外延速度大。按照“十二五”規劃，中國城鎮化每年新增城市人口比例為0.8%～1%，即1100萬到1400萬人口，世界上任何一個國家都沒有這么大的城市人口增長速度。這對城市的基礎設施、原材料、住房等都是巨大的壓力與挑戰。倫敦800萬人口、巴黎700萬人口都是很多年才規劃出來的，北京市也是幾百年規劃的結果。第二，中國現在的不完全城市化帶來了消納、吸收的農村人口問題。我們現在的7億多城市人口中間，至少有2億屬于邊緣人口，沒有被真正城鎮化，他們在城市邊緣上，享受不到社會服務、生活設施、醫療保險、教育保障等一系列的服務，他們也沒有住房。他們被統計在城市里面，不是農村人口但是又沒有真正的被吸納到城市中來，城市沒有給他們住房和體面的生活、教育。如果按每年消納2000萬人口，這2億人需要10年才能真正成為城市人。這種現象也是中國所特有的。第三，在5億真正的城鎮人口里面，仍面臨著老城改造的問題。每個城市每年都要圈很多地來進行老城改造，這種規模和壓力在其他國家都沒有。
　　沒有科學、合理的城市規劃，就留下了很多后遺癥，對現有規劃的合理化也是很大的挑戰。首先，規劃技術分區使得城市交通設施、服務設施不配套，造成巨大浪費。原來的城市都是按分區來規劃，比如工業區、生活區等，結果使得互相之間相對分散，導致城市交通設施都不配套。改革開放后建的工業園區都在城市外二三十公里，那里沒有生活區，導致人們跑到郊區工作再回城里生活，帶來很大的交通壓力。第二，中央集權的部委布局帶來城市科學規劃的挑戰，資源集中在某些點上。例如中國最好的大學，都集中在北京、上海等地，美國、英國的好大學都不集中在首都和大城市；壟斷資源也集中，中國最好的醫院，也都是在北京，尤其集中在東單一片，如北京醫院、協和醫院，以及長安街最西邊的解放軍第301醫院。所有資源都這么集中，導致人員擁擠、資源浪費也是規劃的敗筆。第三，“畫地為牢”的規劃管理方式，一個大學必須要用大墻圍起來，一個口進一個口出，國外的大學不這么封閉，都是開放的。這種規劃格局很不合理。第四，圍繞管理、運行方便而設計的規劃也普遍存在。比如北京地鐵線的銜接，兩條地鐵線之間的換乘需要走十來分鐘，當初也是為了管理方便，卻沒有為乘客方便著想，把這些關系捋順并合理規劃還需要近20年。第五，規劃中遺留的貪大造成不小的問題，“規模不經濟”。比如污水處理廠管道鋪長幾十公里到城市的郊區，本來就很浪費了，耗能、污染，但是到最后又折回來回收利用，就造成了更大的浪費。比如北京這類缺水地方就應該是就近處理、就近回歸。第六，規劃中的建筑質量低下。例如北京東三環的水管就經常爆裂，質量沒有保障；有的建筑經常拆掉又重建。規劃質量仍需繼續改進。第七，還有“各自為政”現象屢見不鮮，煤氣、熱力、電力各部門之間各自為政，發達國家的電力、煤氣等都是公用一個管道，中國各職能部門之間沒有協同、一致，各自分割導致低下的效率。而事實上，規劃的目的就是讓大家能夠充分利用資源，如此規劃恰恰適得其反。
　　城市規劃必須有其戰略地位
　　《經濟》：在您看來，有哪些對策可以應對以前不合理規劃帶來的后遺癥呢？將來如何做，才讓中國的城鎮化沿著科學、合理的規劃進行下去？
　　潘家華：首先，認識城市規劃的戰略地位，必須是長遠的、一勞永逸的，而不是臨時應付差事的。倫敦“基督城”的規劃始于1842年，到目前為止也沒有改變。我們的規劃必須戰略性、整體性、宏觀性及預見性。必須要有總體地位。第二，應有其法律地位。規劃不應是市長或書記能夠改變的，所有的官員都應遵循這樣的一個規劃，任何人都不能改變。第三，科學規劃要遵循總體協調，不要各自為政，導致各種資源重疊，各部門要結合考慮城市的共享特征。下水管、道路都不能畫地為牢，城市規劃應該是開放式、共享式的。城市規劃要考慮其開放性和資源共享性。第四，要在資源配置的方面考慮公平性，不能集權、集中。資源壟斷不是科學規劃，而應相對分散和公平。第五，建筑質量應加以保證。百年大計不能馬虎應付差事，不能浪費資源，這是對規劃和資源的不負責任。
　 《經濟》：在規劃過程中，如何提高預見性呢？國外有何成功的模式可以為中國所借鑒的？
　　潘家華：提高預見性其實也不難，國外預見性和規劃做得比較好的，比如美國加州，19世紀上半葉，加州曾經出現過一波“淘金熱”，吸引了很多美國人和外國移民前往，加州政府當時也沒有預料突然涌入這么多人，但是他們加以引導，對周邊比如舊金山、洛杉磯等城市資源做相應調整，合理規劃人口、分享資源。還有硅谷，也沒有建在洛杉磯和紐約，沒有把所有的優勢資源都集中在首都或者大城市里。所以，中國深圳的部分資源就可以引導到珠海附近，沒必要太集中。但是，中國的規劃是政策導向的，容易導致資源過度集中。
　　判斷城市的規劃是否成功，關鍵在于這個城市的空氣、綠地、水等資源是否是宜居的，生活是否舒適，而不是像如今我們都住在高樓里的。其次，生活、工作、交通、信息等是否便捷，城市不能是一個孤島，應該是開放式的、便捷的。第三，規劃是否高效，一個城市是消費中心，必須高效，否則浪費、污染導致效率低、沒有競爭力，城市也無法延續下去。 第四，城市發展是否是可持續的，城市不能無限的膨脹下去，超出自然環境的容量。第五，城市生活是否是高品質、高品位的。目前大部分城市都千篇一律，沒有自己的歷史和文化，大家都比較庸俗，表面上冠冕堂皇，高校有大樓沒有大師，所以必須高品位。
   （編輯：趙巖）