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(本文節選自《我所理解的城市》，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任 李鐵/著，《城鎮化與社會變革》叢書，2013年3月版，中國發展出版社) 一、合理分析鎮情是實現小城鎮健康發展的前提條件 作為一個政府的官員，作為一個小城鎮的負責人，怎么在短短就職幾年間改變城鎮面貌，怎么落實“發展是第一要務”，是需要我們認真思考的。要實現“發展是第一要務”，首先要對鎮情進行合理客觀分析，鎮情分析主要包括以下四個方面。 1、要對區位條件進行客觀分析。 很多小城鎮在進行發展戰略規劃的時候，也都提出了自己發展的優勢，也經常提出區位方面的優勢，但對區位條件過高判斷，會過高估計未來發展的趨勢和潛力，因此在很多小城鎮發展規劃中，經常提出未來幾年內人口翻一番，財政翻一番等不切實際的目標。客觀分析區位條件，最重要的是不要高估區位條件，很多地方發展并不完全依賴于區位條件。比如溫州橋頭鎮，在永嘉縣山區，區位條件非常一般，但是這里生產的鈕扣，占中國市場的80%。再比如河北白溝鎮，北京200公里范圍內的著名市場。從區位條件來看，離北京更近的小城鎮，比如說北京方圓100公里左右的小城鎮有上百個，但是恰恰在那個地方形成市場，在那里區位條件又起到什么作用呢？什么是區位優勢，這恐怕是我們要考慮的。很多小城鎮在分析區位時經常提到處于某某交通干線或者城市多少公里區域內，把自己擁有區位資源條件，都當成是發展的優勢，這樣的分析是不客觀的，僅僅站在一個鎮的角度，但如果從一個區域角度來看，在相同區域內具有同等條件的城鎮有很多，它們所分享的區位資源條件基本相同，因此上級政府在制定規劃時，并不會把這個小城鎮作特別的考慮，這時的區位也不見得構成發展的特殊優勢。除非擁有非常重要區位條件，比如非常重要的海港、國家未來重點戰略基地等。合理客觀分析鎮情，首先要合理分析區位條件。特別是中西部地區絕大部分小城鎮，在區位條件上并沒有足夠優勢，不能過高估計他們的發展前景，過高估計發展前景，往往會產生相反效果。 2、要對資源狀況進行合理分析。 實現“發展是第一要務”，還要合理分析小城鎮資源狀況。資源狀況對發展有非常重要影響。比如張家界索西峪鎮，在張家界風景區最中心部分，在沒有開發旅游之前，是一個非常貧瘠小鎮；隨著張家界旅游的開發，旅游資源帶動了這個地區的經濟發展，農民收入快速增長。再比如，北京郊區很多小城鎮，十年以前北京逆城市化沒有形成時，這些小城鎮都是北京市重點扶貧對象。隨著北京逆城市化進程的加速，北京大量消費開始向農村延伸，這些離北京一個到一個半小時車程范圍內的小城鎮，一下子成為旅游集散地，大量的人在那里消費，在那里旅游，在那里享受農家樂，這些小城鎮經濟狀況都發生了明顯的改觀，這就是旅游資源的作用，它是一個可變資源。另外就是不可變的自然礦產資源，比如煤礦、鐵礦、油田等，這些自然資源的存在和發現會帶來工業企業進駐，帶動小城鎮的發展。如果沒有這些潛在的資源，又沒有山、水和名勝古跡，就要考慮我們的發展到底依賴什么。因為全國18500多個鎮里面，有的有資源，但絕大部分沒有特殊資源，在這種情況下，我們分析經濟增長就要站在一個相對客觀角度上進行判斷。 3、要對產業慣性進行具體分析。 產業慣性就是這個地區長期以來，大家習慣于經營的產業。在進行鎮情分析時，一定要對這個地區老百姓所習慣從事的行業進行具體分析，產業慣性對一個地區或者一個鎮發展影響非常大。比如遼寧西柳大集，這個地方歷史上，人們習慣于經商。改革開放以后，迅速形成西柳市場，現在成為遼寧沿海地區非常重要的一個小城鎮。西柳地區農民經商傳統這種產業慣性，促進了西柳市場的發育，帶動了地方經濟的發展。再比如說溫州地區，歷史上的民風就是經商；在文革期間，由于溫州地區土地貧瘠，不能自給，許多溫州人到全國去彈棉花、修鞋、修鎖等；改革開放以后，這些習慣，一下就轉變成為巨大發展潛力，形成這個地方發展的重要基礎。對產業慣性的分析，事實上并不是對整個地區經濟發展狀況的分析，而是對人口的分析，往往一些偶然因素，一旦條件允許，就迅速發展為非農產業。當然改革開放二十多年，在東部地區能形成商業市場，能發展工業的基本上都已經發展了。中西部那些沒有被經濟大潮所覆蓋的地區，還有哪些能尋找出的產業慣性，也是我們應該考慮的重要內容。 4、要對發展水平做出準確判斷 要尋求發展，必須對目前發展水平做出一個最基本的判斷。很多地方往往高估自己的發展水平，這有兩方面的因素。第一是政績的要求，如果收入水平不高，可能會對政府官員未來政治前途產生一定影響。第二是盲目的發展觀，希望能加快發展，盡早趕超發達城鎮。實際上對中西部地區，不能著急，要客觀認識到差距。很多地方同志認為我這個地方水平很高了，幾年之內就會翻番，就會發生很大的變化，就會趕超東部地區。存在這種狀況的原因在于對東部地區發展情況并不了解，對他們艱難的發展階段沒有深刻體會，東部地區今天的成就是經過了二十多年的艱苦創業。我們怎么來判斷今天所處的發展水平呢？最主要是要認識自己的不足，對發展水平有一個合理的判斷。對發展水平認識不透徹的話，往往導致決策跟不上。很多人認為東部發展是因為投資環境的改善。是通過修廣場，修馬路，進行綠化等進行改善。是不是我們中西部地區也要這么干？比如安徽大別山區的一個鎮，有六七萬人了，近年發展較快，覺得現在也要搞一些氣派建筑、大量的投資搞一些廣場等。事實上，東部地區發展在他這個階段的時候，是低門檻進入、低水平發展。企業發展水平不高的時候，對基礎設施水平要求也不高，那時候也談不上大廣場、寬馬路和高樓大廈，這個時候要迅速完成的是資本積累和要素積聚。 二、明確發展目標是落實“發展是第一要務”的基礎 發展是第一要務，確定發展目標非常重要。怎么才能合理確定目標？ 1、要考慮的最基本要素是穩定增長 按照科學發展觀要求，必須科學地制定發展目標，但這要建立在穩定增長基礎上。然而這些年，我們見到大量盲目制定過高發展目標的規劃。比如東北某鎮，現在才2.5萬人，請了一個大公司，做了一個非常好的演示系統規劃，規劃在未來五年內人口達到20萬，事實上是根本做不到的，因為過去這么多年，這個鎮的人口也沒有發生太大的變化，只是停留在常規增長的階段。其實在我們也從制定規劃的公司老總了解到這個規劃是投其所好，比較符合當地政府領導的好大喜功的心理。這在當前的規劃行業中是比較普遍的現象。事實上，制約人口增長的因素有很多，比如有投資因素，有人口流動因素，有農轉非因素，還有土地因素等等。比如2000年，我們給石家莊大河鎮做了一個規劃，做這個規劃的時候，石家莊市政府也很重視這個地方，省有關部門都參加了這個規劃的制定，當時我們給他做了3.5平方公里的規劃，七八年過去了，最后也沒有實現，造成這個規劃難以落實的主要原因在于沒有足夠土地指標支撐規劃實施。增長不是憑腦袋拍出來的，必須進行客觀分析。對一個城鎮進行分析，要分析人口就業結構，分析農業種植結構，比如說十年前的就業結構和作物種植結構和現在沒有太多差別的話，農村人口就很難轉變為城市居民，收入水平也不可能發生太大變化。另外，本地投資增加的潛力，以及吸引投資的能力等方面都要客觀分析，絕不能過于夸大招商引資能力，當社會資源大家都在爭的時候，你這個地區并不占絕對優勢。再就是土地指標？我國土地指標分配按照計劃形式，從中央到地方層層分配，到縣一級已經很少。在行政資源分配系統上，鎮是處在最不利的位置，很難拿到太多土地資源。比如，上一次對開發區檢查時，8000多個開發區中砍掉的6000個基本是縣以下開發區，鎮一級工業園區幾乎全部被砍掉。所以在做發展形勢分析的時候，一個鎮政府對自己定發展目標的時候，首先要想到的是常規增長，千萬不要搞冒進增長，可能在一段期間內會發生一些變化，但是這個變化并不足以達到質的變化，這需要時間。所以在確定發展目標時，需要冷靜的分析，穩定的常規增長是關鍵。 2、要冷靜分析人口增長的利弊 人口發展規模也是我們確定目標的一個重要因素。我們做發展目標的時候，必須明確人口規模的擴大對城市發展的影響是好還是壞？在歐美很多小鎮并不是因為人口規模擴大才發展得更繁榮，而更多地是把一個鎮作為一個非常好的安居地。然而在我國卻是另一番景象，比如說廣東虎門鎮，有100萬人口，其中90萬是外來人口，外來人口增多也在治安、環境、污染等方面帶來諸多問題，已經嚴重影響本地人的生活質量。盡管本地人收入提高很多，但10萬本地人和90萬的農民工生活在一起是一種什么樣的景象呢？很多去過廣東的人，都已經看到過這種狀況。在這種情況下，人口規模的擴大已經帶來了諸多負面影響，限制了下一步的發展，這種發展模式我們要盡量避免。對很多小城鎮來講，規劃未來的發展目標和人口規模時，如果還沒有大量的外來人口的進入，那么解決本鎮人口生活和就業的實際問題，應該是作為發展的主要目標，把本鎮的經濟增長、社會發展、居住環境改善作為考慮的第一要素。當你要考慮經濟增長的時候，要把鎮里未來吸引投資和就業所帶來的負面效應要進行充分的論證。在這個基礎上，再來判斷未來城鎮人口的增長規模。在外來人口已經占有一定比例的小城鎮，政府的規劃和管理的目標則一定要把外來人口作為本鎮人口來看待，要切實解決外來人口的生活條件的改善和就業安排等一系列相關問題。 3、選擇什么樣的產業來發展 處于不同發展階段的小城鎮，對這一問題就會有不同的判斷。每個鎮在提出未來發展目標時，都會十分重視自己的產業發展前景。往往特別重視吸引企業來投資，從而帶來GDP增長、財政收入增加和當地農民就業的增長。在許多發達地區小城鎮，這種產業發展模式帶來了巨大的收益，已經成為東部地區小城鎮發展的經驗模式。但是，到目前為止，仍然沉寂在這種發展模式中，而造成的工業發展速度過快，服務業發展不足，帶來的負面效應也是十分明顯。比如城鎮發展現狀中，工業企業和人口居住區混雜在一起的現象非常嚴重；工業發展帶來了嚴重的環境污染問題；企業內大量外來人口的進入導致一系列社會矛盾，等等。所以對欠發達地區選擇一種什么樣的產業發展路徑，從現在開始就要未雨綢繆。 首先，在市場經濟條件下，要清晰界定政府和市場的分工。在產業發展問題上，政府不要做過多的干預，只是通過自己的基礎設施建設的改善來塑造企業投資環境，或者通過規劃來引導。其次，政府要明確規劃哪些產業不能發展，比如說我這個地方是一個風景區，污染產業一定不能進來。因為政府并不知道什么時候哪些企業和行業會在我們區域發展起來。企業的進入有很大的隨機性，政府官員無法選擇究竟是電子行業還是汽車產業，或者是紡織工業到這里來投資。比如就農業發展而言，在八九十年代，中西部一些縣市要求農民搞的萬畝茶園、萬畝林園、萬畝果園等，甚至動用了一部分政府的公共資源。結果市場供給增加，這些產品賣不出去，最終果農不得不砍樹。慘痛的經驗教訓說明政府替代不了市場主體的選擇。政府所要做的是改善市場環境，或者是明確什么產業不能發展，什么產業要限制發展，已經形成的產業要采取什么有效政策來加以扶持。 4、要注意社會穩定的目標 以往的發展中，政府往往過分注重經濟目標而忽視社會目標，這也是經常見到的一種現象。比如在廣東，由于經濟迅速發展，外來人口大量增加，政府管理沒有跟上，大量治安問題出現，這就是一個社會經濟發展帶來的負面效應。發達國家投資環境考核中非常重要一點在于政府治安管理。治安狀況、教育狀況以及衛生醫療狀況的改善，都要通過政府公共服務來解決，如果不把這些問題列入到未來的發展目標中，恐怕我們的發展本身就不健全。 明確未來的發展目標，一定要將常規增長作為判斷未來發展的基礎，合理判斷人口聚集的結構和人口增長的數量，進一步要區分政府和市場在產業發展中的作用，同時要注重社會穩定目標的實現。在科學發展觀的基礎上，把以上四個方面作為未來發展的重要內容，就能為未來的小城鎮發展確定一個比較好的規劃目標。 三、合理安排公共資源來促進小城鎮發展 一個小城鎮的發展取決于很多因素，比如說收入增長，非農產業的增加，資本的進入，要素的流動。但是同樣離不開政府的服務和政府公共資源的合理利用。政府手中所掌握的有限的公共資源，對于產業的發展、就業的增加、居民生活環境的改善、解決社會矛盾和社會問題，都會發揮著十分重要的積極作用。因此，小城鎮政府所掌握的公共資源如何利用，如何把它用在刀刃上，是小城鎮政府的負責人必須要認真面對的問題。 很多人認為，政府的工作到底體現在什么地方，在我們長期的工作實踐看來，就是把你所掌握的資源如何使用好，如何對準經濟社會發展的目標，如何面對你必須要服務的社會群體。政府的決策取決于此，政府規劃的實質也是這些內容。 1、什么是政府的公共資源，小城鎮政府到底掌握哪些公共資源？ 政府的公共資源，大致可以分成幾類。一是財政，公共財政這部分一定是政府掌控的資源，當然對于欠發達地區來講，財政資源也比較有限，基本上也就是保證吃飯，用于公共服務的空間相對較少。二是土地，這是利用價值最高的資源要素。雖然目前土地利用受到限制因素不斷增加，比如土地指標的供給、土地的占補平衡、失地農民的補償等，但是土地仍然不失為政府掌控的一項重要公共資源。事實上，從全國近年來城鎮發展的實際情況來看，土地資源是政府可利用的最大公共資源。三是向上級政府爭取的各種資金和項目，這也是政府可掌控的。因為這些爭取來的資金和項目，對于地方來講是可用于發展的重要的引導性資源。四是政府管理的其他資源。比如地下水資源、地下溫泉資源等等。北京郊區有個鎮，地下溫泉很豐富，按道理講，政府可以利用這些資源來為發展創造條件，但他的這個資源被分化了，很多部門很多單位無償使用這個資源，地方政府不能從其中獲得任何利益。另外就是政府現有的公共資產，如政府辦的水廠、政府辦公樓等，這些資源可以通過出售、轉讓和參股等形式，放給市場，政府獲得的資金可以直接轉換為基礎設施建設。所以這些政府的資產也是可變現的重要公共資源。 2、怎么樣節約資源并把有限的資源發揮最大的優勢？ 資源的有效利用是一個地區發展最重要的問題。首要問題在于有效利用現有土地資源，目前我們對土地的使用，基本上是處于浪費狀態。零地價出讓、低價從農民手中獲取土地，雖然造成工業積累，也造成土地利用的不經濟和一系列后續矛盾。土地有效使用主要在于土地是一種不可再生資源，根據目前發展趨勢，一方面，國家宏觀上對土地控制越來越嚴，首當其沖受影響的就是行政級別最低的鎮。另一方面，土地需求也越來越強烈，主要在于以下兩方面因素：一是投資不斷增長，這需要占用土地；二是農民收入水平的提高，有對生活狀況改善的需求，首先要改善的就是住房狀況，這也需要占地。一方面供給方在控制，另外需求也在不斷增加，導致土地價格不斷上漲，這是未來的普遍性趨勢。在土地資源稀缺、土地價格不斷上漲情況下，怎么盤活現有土地資源，這是地方政府面臨的一個很大問題。可是我們地方政府在經濟因素、政績因素等方面考慮得多一些。比如社會主義新農村建設的提出，很多地方政府并沒有在盤活土地上下很大功夫，而是讓農民把自己的土地拿出來蓋新樓、建新居，已有建設用地并沒有合理地開發出來，城鎮區域內很多閑置土地也沒有得到有效利用。要盤活土地資源，應該與合理地調整經濟結構結合在一起。我們最近在國土資源部支持下在天津搞了一個宅基地換房試點，就是把農村集體建設用地退宅還田，置換成城市用地；一部分土地進行出讓，換取一些資金，轉過來用于農村補償和開發，解決農村住房問題。這樣既解決了耕地的占用問題，同時改造了農民住房，又獲得了一部分結余用地進行開發。如何利用現有國家政策，將農村集體建設用地和城市用地之間的置換，去盤活現有土地資源是非常重要的。事實上在城區內部，傳統工業用地的資源利用潛力也非常大，這往往也被忽視。現在許多地方政府并不在盤活土地資源上下功夫，主要是在占用耕地上做文章，實際上這樣做的難度也越來越大。現在對耕地占用控制越來越嚴格，征地成本越來越高，這促使各級政府在征用土地上算一下經濟帳，來盤活現有土地資源，促進土地資源更有效利用。對于礦產資源，政府應該更積極地去發揮它的作用。對旅游資源怎么來盤活，這是政府應該發揮作用的一個非常重要方面。 3、要促進政府和市場的合理分工 促進政府和市場合理分工，首先可以把一部分政府擁有公共資源賣掉。在調研中我們經常遇到很多地方政府，包括一些發達地區地方政府，在基礎設施建設方面存在資金困難，事實上很多方面完全可以由市場來運作。比如說，水廠建設，水廠完全可以由市場來運作，因為它是有收益的項目。很多企業家，特別看好水廠，他愿意投資，只要管好就可以獲得長期回報。而由政府進行管理可能會成為政府的一項很重的負擔，因為政府在企業管理方面效率比市場要低。在這種情況下，完全可以交給市場運作，政府進行監督管理。政府該管的要管，不該管的一定要放開。比如說，有些旅游資源、基礎設施項目等都可以這么做。然而我們的地方政府往往把矛盾留給自己，比如因為價格、協調等方面問題與百姓發生矛盾，其實政府完全可以只去做監管，去協調企業和居民之間的矛盾，這樣政府作用會發揮得更好。法國80%水廠都是私營公司來運營，五家大公司壟斷了全國水廠，從供水、排水一直到污水處理。要合理安排政府公共資源，必須理清政府該做什么，不該做什么，在其中做出選擇，政府所要做的是合理改善市場環境，而不是替代市場去做一切。比如我們去西部一個縣作調研，縣里要搞市場，政府貸款去搞市場基礎設施，蓋大樓，事實上這不是政府該干的事情，政府該拿這個錢去培訓農民，去征用土地，而把市場空間部分留給市場主體經營商戶去解決，他們會選擇更好的方式去經營。在公共資源合理利用方面，政府和市場之間一定要合理分工，政府不能替代市場去做一切。 (責任編輯：白雪松) |
