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(本文節(jié)選自《我所理解的城市》，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任 李鐵/著，《城鎮(zhèn)化與社會(huì)變革》叢書(shū)，2013年3月版，中國(guó)發(fā)展出版社) 一、合理分析鎮(zhèn)情是實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提條件 作為一個(gè)政府的官員，作為一個(gè)小城鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人，怎么在短短就職幾年間改變城鎮(zhèn)面貌，怎么落實(shí)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，是需要我們認(rèn)真思考的。要實(shí)現(xiàn)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，首先要對(duì)鎮(zhèn)情進(jìn)行合理客觀分析，鎮(zhèn)情分析主要包括以下四個(gè)方面。 1、要對(duì)區(qū)位條件進(jìn)行客觀分析。 很多小城鎮(zhèn)在進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的時(shí)候，也都提出了自己發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，也經(jīng)常提出區(qū)位方面的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)區(qū)位條件過(guò)高判斷，會(huì)過(guò)高估計(jì)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)和潛力，因此在很多小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，經(jīng)常提出未來(lái)幾年內(nèi)人口翻一番，財(cái)政翻一番等不切實(shí)際的目標(biāo)。客觀分析區(qū)位條件，最重要的是不要高估區(qū)位條件，很多地方發(fā)展并不完全依賴于區(qū)位條件。比如溫州橋頭鎮(zhèn)，在永嘉縣山區(qū)，區(qū)位條件非常一般，但是這里生產(chǎn)的鈕扣，占中國(guó)市場(chǎng)的80%。再比如河北白溝鎮(zhèn)，北京200公里范圍內(nèi)的著名市場(chǎng)。從區(qū)位條件來(lái)看，離北京更近的小城鎮(zhèn)，比如說(shuō)北京方圓100公里左右的小城鎮(zhèn)有上百個(gè)，但是恰恰在那個(gè)地方形成市場(chǎng)，在那里區(qū)位條件又起到什么作用呢？什么是區(qū)位優(yōu)勢(shì)，這恐怕是我們要考慮的。很多小城鎮(zhèn)在分析區(qū)位時(shí)經(jīng)常提到處于某某交通干線或者城市多少公里區(qū)域內(nèi)，把自己擁有區(qū)位資源條件，都當(dāng)成是發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，這樣的分析是不客觀的，僅僅站在一個(gè)鎮(zhèn)的角度，但如果從一個(gè)區(qū)域角度來(lái)看，在相同區(qū)域內(nèi)具有同等條件的城鎮(zhèn)有很多，它們所分享的區(qū)位資源條件基本相同，因此上級(jí)政府在制定規(guī)劃時(shí)，并不會(huì)把這個(gè)小城鎮(zhèn)作特別的考慮，這時(shí)的區(qū)位也不見(jiàn)得構(gòu)成發(fā)展的特殊優(yōu)勢(shì)。除非擁有非常重要區(qū)位條件，比如非常重要的海港、國(guó)家未來(lái)重點(diǎn)戰(zhàn)略基地等。合理客觀分析鎮(zhèn)情，首先要合理分析區(qū)位條件。特別是中西部地區(qū)絕大部分小城鎮(zhèn)，在區(qū)位條件上并沒(méi)有足夠優(yōu)勢(shì)，不能過(guò)高估計(jì)他們的發(fā)展前景，過(guò)高估計(jì)發(fā)展前景，往往會(huì)產(chǎn)生相反效果。 2、要對(duì)資源狀況進(jìn)行合理分析。 實(shí)現(xiàn)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”，還要合理分析小城鎮(zhèn)資源狀況。資源狀況對(duì)發(fā)展有非常重要影響。比如張家界索西峪鎮(zhèn)，在張家界風(fēng)景區(qū)最中心部分，在沒(méi)有開(kāi)發(fā)旅游之前，是一個(gè)非常貧瘠小鎮(zhèn)；隨著張家界旅游的開(kāi)發(fā)，旅游資源帶動(dòng)了這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)。再比如，北京郊區(qū)很多小城鎮(zhèn)，十年以前北京逆城市化沒(méi)有形成時(shí)，這些小城鎮(zhèn)都是北京市重點(diǎn)扶貧對(duì)象。隨著北京逆城市化進(jìn)程的加速，北京大量消費(fèi)開(kāi)始向農(nóng)村延伸，這些離北京一個(gè)到一個(gè)半小時(shí)車程范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)，一下子成為旅游集散地，大量的人在那里消費(fèi)，在那里旅游，在那里享受農(nóng)家樂(lè)，這些小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況都發(fā)生了明顯的改觀，這就是旅游資源的作用，它是一個(gè)可變資源。另外就是不可變的自然礦產(chǎn)資源，比如煤礦、鐵礦、油田等，這些自然資源的存在和發(fā)現(xiàn)會(huì)帶來(lái)工業(yè)企業(yè)進(jìn)駐，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。如果沒(méi)有這些潛在的資源，又沒(méi)有山、水和名勝古跡，就要考慮我們的發(fā)展到底依賴什么。因?yàn)槿珖?guó)18500多個(gè)鎮(zhèn)里面，有的有資源，但絕大部分沒(méi)有特殊資源，在這種情況下，我們分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就要站在一個(gè)相對(duì)客觀角度上進(jìn)行判斷。 3、要對(duì)產(chǎn)業(yè)慣性進(jìn)行具體分析。 產(chǎn)業(yè)慣性就是這個(gè)地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)，大家習(xí)慣于經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)。在進(jìn)行鎮(zhèn)情分析時(shí)，一定要對(duì)這個(gè)地區(qū)老百姓所習(xí)慣從事的行業(yè)進(jìn)行具體分析，產(chǎn)業(yè)慣性對(duì)一個(gè)地區(qū)或者一個(gè)鎮(zhèn)發(fā)展影響非常大。比如遼寧西柳大集，這個(gè)地方歷史上，人們習(xí)慣于經(jīng)商。改革開(kāi)放以后，迅速形成西柳市場(chǎng)，現(xiàn)在成為遼寧沿海地區(qū)非常重要的一個(gè)小城鎮(zhèn)。西柳地區(qū)農(nóng)民經(jīng)商傳統(tǒng)這種產(chǎn)業(yè)慣性，促進(jìn)了西柳市場(chǎng)的發(fā)育，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。再比如說(shuō)溫州地區(qū)，歷史上的民風(fēng)就是經(jīng)商；在文革期間，由于溫州地區(qū)土地貧瘠，不能自給，許多溫州人到全國(guó)去彈棉花、修鞋、修鎖等；改革開(kāi)放以后，這些習(xí)慣，一下就轉(zhuǎn)變成為巨大發(fā)展?jié)摿�，形成這個(gè)地方發(fā)展的重要基礎(chǔ)。對(duì)產(chǎn)業(yè)慣性的分析，事實(shí)上并不是對(duì)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的分析，而是對(duì)人口的分析，往往一些偶然因素，一旦條件允許，就迅速發(fā)展為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。當(dāng)然改革開(kāi)放二十多年，在東部地區(qū)能形成商業(yè)市場(chǎng)，能發(fā)展工業(yè)的基本上都已經(jīng)發(fā)展了。中西部那些沒(méi)有被經(jīng)濟(jì)大潮所覆蓋的地區(qū)，還有哪些能尋找出的產(chǎn)業(yè)慣性，也是我們應(yīng)該考慮的重要內(nèi)容。 4、要對(duì)發(fā)展水平做出準(zhǔn)確判斷 要尋求發(fā)展，必須對(duì)目前發(fā)展水平做出一個(gè)最基本的判斷。很多地方往往高估自己的發(fā)展水平，這有兩方面的因素。第一是政績(jī)的要求，如果收入水平不高，可能會(huì)對(duì)政府官員未來(lái)政治前途產(chǎn)生一定影響。第二是盲目的發(fā)展觀，希望能加快發(fā)展，盡早趕超發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)。實(shí)際上對(duì)中西部地區(qū)，不能著急，要客觀認(rèn)識(shí)到差距。很多地方同志認(rèn)為我這個(gè)地方水平很高了，幾年之內(nèi)就會(huì)翻番，就會(huì)發(fā)生很大的變化，就會(huì)趕超東部地區(qū)。存在這種狀況的原因在于對(duì)東部地區(qū)發(fā)展情況并不了解，對(duì)他們艱難的發(fā)展階段沒(méi)有深刻體會(huì)，東部地區(qū)今天的成就是經(jīng)過(guò)了二十多年的艱苦創(chuàng)業(yè)。我們?cè)趺磥?lái)判斷今天所處的發(fā)展水平呢？最主要是要認(rèn)識(shí)自己的不足，對(duì)發(fā)展水平有一個(gè)合理的判斷。對(duì)發(fā)展水平認(rèn)識(shí)不透徹的話，往往導(dǎo)致決策跟不上。很多人認(rèn)為東部發(fā)展是因?yàn)橥顿Y環(huán)境的改善。是通過(guò)修廣場(chǎng)，修馬路，進(jìn)行綠化等進(jìn)行改善。是不是我們中西部地區(qū)也要這么干？比如安徽大別山區(qū)的一個(gè)鎮(zhèn)，有六七萬(wàn)人了，近年發(fā)展較快，覺(jué)得現(xiàn)在也要搞一些氣派建筑、大量的投資搞一些廣場(chǎng)等。事實(shí)上，東部地區(qū)發(fā)展在他這個(gè)階段的時(shí)候，是低門(mén)檻進(jìn)入、低水平發(fā)展。企業(yè)發(fā)展水平不高的時(shí)候，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施水平要求也不高，那時(shí)候也談不上大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路和高樓大廈，這個(gè)時(shí)候要迅速完成的是資本積累和要素積聚。 二、明確發(fā)展目標(biāo)是落實(shí)“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的基礎(chǔ) 發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，確定發(fā)展目標(biāo)非常重要。怎么才能合理確定目標(biāo)？ 1、要考慮的最基本要素是穩(wěn)定增長(zhǎng) 按照科學(xué)發(fā)展觀要求，必須科學(xué)地制定發(fā)展目標(biāo)，但這要建立在穩(wěn)定增長(zhǎng)基礎(chǔ)上。然而這些年，我們見(jiàn)到大量盲目制定過(guò)高發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃。比如東北某鎮(zhèn)，現(xiàn)在才2.5萬(wàn)人，請(qǐng)了一個(gè)大公司，做了一個(gè)非常好的演示系統(tǒng)規(guī)劃，規(guī)劃在未來(lái)五年內(nèi)人口達(dá)到20萬(wàn)，事實(shí)上是根本做不到的，因?yàn)檫^(guò)去這么多年，這個(gè)鎮(zhèn)的人口也沒(méi)有發(fā)生太大的變化，只是停留在常規(guī)增長(zhǎng)的階段。其實(shí)在我們也從制定規(guī)劃的公司老總了解到這個(gè)規(guī)劃是投其所好，比較符合當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的好大喜功的心理。這在當(dāng)前的規(guī)劃行業(yè)中是比較普遍的現(xiàn)象。事實(shí)上，制約人口增長(zhǎng)的因素有很多，比如有投資因素，有人口流動(dòng)因素，有農(nóng)轉(zhuǎn)非因素，還有土地因素等等。比如2000年，我們給石家莊大河鎮(zhèn)做了一個(gè)規(guī)劃，做這個(gè)規(guī)劃的時(shí)候，石家莊市政府也很重視這個(gè)地方，省有關(guān)部門(mén)都參加了這個(gè)規(guī)劃的制定，當(dāng)時(shí)我們給他做了3.5平方公里的規(guī)劃，七八年過(guò)去了，最后也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，造成這個(gè)規(guī)劃難以落實(shí)的主要原因在于沒(méi)有足夠土地指標(biāo)支撐規(guī)劃實(shí)施。增長(zhǎng)不是憑腦袋拍出來(lái)的，必須進(jìn)行客觀分析。對(duì)一個(gè)城鎮(zhèn)進(jìn)行分析，要分析人口就業(yè)結(jié)構(gòu)，分析農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，比如說(shuō)十年前的就業(yè)結(jié)構(gòu)和作物種植結(jié)構(gòu)和現(xiàn)在沒(méi)有太多差別的話，農(nóng)村人口就很難轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用�，收入水平也不可能發(fā)生太大變化。另外，本地投資增加的潛力，以及吸引投資的能力等方面都要客觀分析，絕不能過(guò)于夸大招商引資能力，當(dāng)社會(huì)資源大家都在爭(zhēng)的時(shí)候，你這個(gè)地區(qū)并不占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。再就是土地指標(biāo)？我國(guó)土地指標(biāo)分配按照計(jì)劃形式，從中央到地方層層分配，到縣一級(jí)已經(jīng)很少。在行政資源分配系統(tǒng)上，鎮(zhèn)是處在最不利的位置，很難拿到太多土地資源。比如，上一次對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)檢查時(shí)，8000多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中砍掉的6000個(gè)基本是縣以下開(kāi)發(fā)區(qū)，鎮(zhèn)一級(jí)工業(yè)園區(qū)幾乎全部被砍掉。所以在做發(fā)展形勢(shì)分析的時(shí)候，一個(gè)鎮(zhèn)政府對(duì)自己定發(fā)展目標(biāo)的時(shí)候，首先要想到的是常規(guī)增長(zhǎng)，千萬(wàn)不要搞冒進(jìn)增長(zhǎng)，可能在一段期間內(nèi)會(huì)發(fā)生一些變化，但是這個(gè)變化并不足以達(dá)到質(zhì)的變化，這需要時(shí)間。所以在確定發(fā)展目標(biāo)時(shí)，需要冷靜的分析，穩(wěn)定的常規(guī)增長(zhǎng)是關(guān)鍵。 2、要冷靜分析人口增長(zhǎng)的利弊 人口發(fā)展規(guī)模也是我們確定目標(biāo)的一個(gè)重要因素。我們做發(fā)展目標(biāo)的時(shí)候，必須明確人口規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)城市發(fā)展的影響是好還是壞？在歐美很多小鎮(zhèn)并不是因?yàn)槿丝谝?guī)模擴(kuò)大才發(fā)展得更繁榮，而更多地是把一個(gè)鎮(zhèn)作為一個(gè)非常好的安居地。然而在我國(guó)卻是另一番景象，比如說(shuō)廣東虎門(mén)鎮(zhèn)，有100萬(wàn)人口，其中90萬(wàn)是外來(lái)人口，外來(lái)人口增多也在治安、環(huán)境、污染等方面帶來(lái)諸多問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重影響本地人的生活質(zhì)量。盡管本地人收入提高很多，但10萬(wàn)本地人和90萬(wàn)的農(nóng)民工生活在一起是一種什么樣的景象呢？很多去過(guò)廣東的人，都已經(jīng)看到過(guò)這種狀況。在這種情況下，人口規(guī)模的擴(kuò)大已經(jīng)帶來(lái)了諸多負(fù)面影響，限制了下一步的發(fā)展，這種發(fā)展模式我們要盡量避免。對(duì)很多小城鎮(zhèn)來(lái)講，規(guī)劃未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)和人口規(guī)模時(shí)，如果還沒(méi)有大量的外來(lái)人口的進(jìn)入，那么解決本鎮(zhèn)人口生活和就業(yè)的實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)該是作為發(fā)展的主要目標(biāo)，把本鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展、居住環(huán)境改善作為考慮的第一要素。當(dāng)你要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)候，要把鎮(zhèn)里未來(lái)吸引投資和就業(yè)所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)要進(jìn)行充分的論證。在這個(gè)基礎(chǔ)上，再來(lái)判斷未來(lái)城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)規(guī)模。在外來(lái)人口已經(jīng)占有一定比例的小城鎮(zhèn)，政府的規(guī)劃和管理的目標(biāo)則一定要把外來(lái)人口作為本鎮(zhèn)人口來(lái)看待，要切實(shí)解決外來(lái)人口的生活條件的改善和就業(yè)安排等一系列相關(guān)問(wèn)題。 3、選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展 處于不同發(fā)展階段的小城鎮(zhèn)，對(duì)這一問(wèn)題就會(huì)有不同的判斷。每個(gè)鎮(zhèn)在提出未來(lái)發(fā)展目標(biāo)時(shí)，都會(huì)十分重視自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景。往往特別重視吸引企業(yè)來(lái)投資，從而帶來(lái)GDP增長(zhǎng)、財(cái)政收入增加和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的增長(zhǎng)。在許多發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)，這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式帶來(lái)了巨大的收益，已經(jīng)成為東部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ�。但是，到目前為止，仍然沉寂在這種發(fā)展模式中，而造成的工業(yè)發(fā)展速度過(guò)快，服務(wù)業(yè)發(fā)展不足，帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也是十分明顯。比如城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀中，工業(yè)企業(yè)和人口居住區(qū)混雜在一起的現(xiàn)象非常嚴(yán)重；工業(yè)發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題；企業(yè)內(nèi)大量外來(lái)人口的進(jìn)入導(dǎo)致一系列社會(huì)矛盾，等等。所以對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)選擇一種什么樣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，從現(xiàn)在開(kāi)始就要未雨綢繆。 首先，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要清晰界定政府和市場(chǎng)的分工。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題上，政府不要做過(guò)多的干預(yù)，只是通過(guò)自己的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改善來(lái)塑造企業(yè)投資環(huán)境，或者通過(guò)規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)。其次，政府要明確規(guī)劃哪些產(chǎn)業(yè)不能發(fā)展，比如說(shuō)我這個(gè)地方是一個(gè)風(fēng)景區(qū)，污染產(chǎn)業(yè)一定不能進(jìn)來(lái)。因?yàn)檎⒉恢朗裁磿r(shí)候哪些企業(yè)和行業(yè)會(huì)在我們區(qū)域發(fā)展起來(lái)。企業(yè)的進(jìn)入有很大的隨機(jī)性，政府官員無(wú)法選擇究竟是電子行業(yè)還是汽車產(chǎn)業(yè)，或者是紡織工業(yè)到這里來(lái)投資。比如就農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，在八九十年代，中西部一些縣市要求農(nóng)民搞的萬(wàn)畝茶園、萬(wàn)畝林園、萬(wàn)畝果園等，甚至動(dòng)用了一部分政府的公共資源。結(jié)果市場(chǎng)供給增加，這些產(chǎn)品賣不出去，最終果農(nóng)不得不砍樹(shù)。慘痛的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)說(shuō)明政府替代不了市場(chǎng)主體的選擇。政府所要做的是改善市場(chǎng)環(huán)境，或者是明確什么產(chǎn)業(yè)不能發(fā)展，什么產(chǎn)業(yè)要限制發(fā)展，已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)要采取什么有效政策來(lái)加以扶持。 4、要注意社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo) 以往的發(fā)展中，政府往往過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視社會(huì)目標(biāo)，這也是經(jīng)常見(jiàn)到的一種現(xiàn)象。比如在廣東，由于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，外來(lái)人口大量增加，政府管理沒(méi)有跟上，大量治安問(wèn)題出現(xiàn)，這就是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。發(fā)達(dá)國(guó)家投資環(huán)境考核中非常重要一點(diǎn)在于政府治安管理。治安狀況、教育狀況以及衛(wèi)生醫(yī)療狀況的改善，都要通過(guò)政府公共服務(wù)來(lái)解決，如果不把這些問(wèn)題列入到未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)中，恐怕我們的發(fā)展本身就不健全。 明確未來(lái)的發(fā)展目標(biāo)，一定要將常規(guī)增長(zhǎng)作為判斷未來(lái)發(fā)展的基礎(chǔ)，合理判斷人口聚集的結(jié)構(gòu)和人口增長(zhǎng)的數(shù)量，進(jìn)一步要區(qū)分政府和市場(chǎng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，同時(shí)要注重社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上，把以上四個(gè)方面作為未來(lái)發(fā)展的重要內(nèi)容，就能為未來(lái)的小城鎮(zhèn)發(fā)展確定一個(gè)比較好的規(guī)劃目標(biāo)。 三、合理安排公共資源來(lái)促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展 一個(gè)小城鎮(zhèn)的發(fā)展取決于很多因素，比如說(shuō)收入增長(zhǎng)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的增加，資本的進(jìn)入，要素的流動(dòng)。但是同樣離不開(kāi)政府的服務(wù)和政府公共資源的合理利用。政府手中所掌握的有限的公共資源，對(duì)于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、就業(yè)的增加、居民生活環(huán)境的改善、解決社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，都會(huì)發(fā)揮著十分重要的積極作用。因此，小城鎮(zhèn)政府所掌握的公共資源如何利用，如何把它用在刀刃上，是小城鎮(zhèn)政府的負(fù)責(zé)人必須要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。 很多人認(rèn)為，政府的工作到底體現(xiàn)在什么地方，在我們長(zhǎng)期的工作實(shí)踐看來(lái)，就是把你所掌握的資源如何使用好，如何對(duì)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，如何面對(duì)你必須要服務(wù)的社會(huì)群體。政府的決策取決于此，政府規(guī)劃的實(shí)質(zhì)也是這些內(nèi)容。 1、什么是政府的公共資源，小城鎮(zhèn)政府到底掌握哪些公共資源？ 政府的公共資源，大致可以分成幾類。一是財(cái)政，公共財(cái)政這部分一定是政府掌控的資源，當(dāng)然對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講，財(cái)政資源也比較有限，基本上也就是保證吃飯，用于公共服務(wù)的空間相對(duì)較少。二是土地，這是利用價(jià)值最高的資源要素。雖然目前土地利用受到限制因素不斷增加，比如土地指標(biāo)的供給、土地的占補(bǔ)平衡、失地農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)�，但是土地仍然不失為政府掌控的一�?xiàng)重要公共資源。事實(shí)上，從全國(guó)近年來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)看，土地資源是政府可利用的最大公共資源。三是向上級(jí)政府爭(zhēng)取的各種資金和項(xiàng)目，這也是政府可掌控的。因?yàn)檫@些爭(zhēng)取來(lái)的資金和項(xiàng)目，對(duì)于地方來(lái)講是可用于發(fā)展的重要的引導(dǎo)性資源。四是政府管理的其他資源。比如地下水資源、地下溫泉資源等等。北京郊區(qū)有個(gè)鎮(zhèn)，地下溫泉很豐富，按道理講，政府可以利用這些資源來(lái)為發(fā)展創(chuàng)造條件，但他的這個(gè)資源被分化了，很多部門(mén)很多單位無(wú)償使用這個(gè)資源，地方政府不能從其中獲得任何利益。另外就是政府現(xiàn)有的公共資產(chǎn)，如政府辦的水廠、政府辦公樓等，這些資源可以通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓和參股等形式，放給市場(chǎng)，政府獲得的資金可以直接轉(zhuǎn)換為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以這些政府的資產(chǎn)也是可變現(xiàn)的重要公共資源。 2、怎么樣節(jié)約資源并把有限的資源發(fā)揮最大的優(yōu)勢(shì)？ 資源的有效利用是一個(gè)地區(qū)發(fā)展最重要的問(wèn)題。首要問(wèn)題在于有效利用現(xiàn)有土地資源，目前我們對(duì)土地的使用，基本上是處于浪費(fèi)狀態(tài)。零地價(jià)出讓、低價(jià)從農(nóng)民手中獲取土地，雖然造成工業(yè)積累，也造成土地利用的不經(jīng)濟(jì)和一系列后續(xù)矛盾。土地有效使用主要在于土地是一種不可再生資源，根據(jù)目前發(fā)展趨勢(shì)，一方面，國(guó)家宏觀上對(duì)土地控制越來(lái)越嚴(yán)，首當(dāng)其沖受影響的就是行政級(jí)別最低的鎮(zhèn)。另一方面，土地需求也越來(lái)越強(qiáng)烈，主要在于以下兩方面因素：一是投資不斷增長(zhǎng)，這需要占用土地；二是農(nóng)民收入水平的提高，有對(duì)生活狀況改善的需求，首先要改善的就是住房狀況，這也需要占地。一方面供給方在控制，另外需求也在不斷增加，導(dǎo)致土地價(jià)格不斷上漲，這是未來(lái)的普遍性趨勢(shì)。在土地資源稀缺、土地價(jià)格不斷上漲情況下，怎么盤(pán)活現(xiàn)有土地資源，這是地方政府面臨的一個(gè)很大問(wèn)題�？墒俏覀兊胤秸诮�(jīng)濟(jì)因素、政績(jī)因素等方面考慮得多一些。比如社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的提出，很多地方政府并沒(méi)有在盤(pán)活土地上下很大功夫，而是讓農(nóng)民把自己的土地拿出來(lái)蓋新樓、建新居，已有建設(shè)用地并沒(méi)有合理地開(kāi)發(fā)出來(lái)，城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)很多閑置土地也沒(méi)有得到有效利用。要盤(pán)活土地資源，應(yīng)該與合理地調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)結(jié)合在一起。我們最近在國(guó)土資源部支持下在天津搞了一個(gè)宅基地?fù)Q房試點(diǎn)，就是把農(nóng)村集體建設(shè)用地退宅還田，置換成城市用地；一部分土地進(jìn)行出讓，換取一些資金，轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)用于農(nóng)村補(bǔ)償和開(kāi)發(fā)，解決農(nóng)村住房問(wèn)題。這樣既解決了耕地的占用問(wèn)題，同時(shí)改造了農(nóng)民住房，又獲得了一部分結(jié)余用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。如何利用現(xiàn)有國(guó)家政策，將農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市用地之間的置換，去盤(pán)活現(xiàn)有土地資源是非常重要的。事實(shí)上在城區(qū)內(nèi)部，傳統(tǒng)工業(yè)用地的資源利用潛力也非常大，這往往也被忽視�，F(xiàn)在許多地方政府并不在盤(pán)活土地資源上下功夫，主要是在占用耕地上做文章，實(shí)際上這樣做的難度也越來(lái)越大。現(xiàn)在對(duì)耕地占用控制越來(lái)越嚴(yán)格，征地成本越來(lái)越高，這促使各級(jí)政府在征用土地上算一下經(jīng)濟(jì)帳，來(lái)盤(pán)活現(xiàn)有土地資源，促進(jìn)土地資源更有效利用。對(duì)于礦產(chǎn)資源，政府應(yīng)該更積極地去發(fā)揮它的作用。對(duì)旅游資源怎么來(lái)盤(pán)活，這是政府應(yīng)該發(fā)揮作用的一個(gè)非常重要方面。 3、要促進(jìn)政府和市場(chǎng)的合理分工 促進(jìn)政府和市場(chǎng)合理分工，首先可以把一部分政府擁有公共資源賣掉。在調(diào)研中我們經(jīng)常遇到很多地方政府，包括一些發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在資金困難，事實(shí)上很多方面完全可以由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作。比如說(shuō)，水廠建設(shè)，水廠完全可以由市場(chǎng)來(lái)運(yùn)作，因?yàn)樗怯惺找娴捻?xiàng)目。很多企業(yè)家，特別看好水廠，他愿意投資，只要管好就可以獲得長(zhǎng)期回報(bào)。而由政府進(jìn)行管理可能會(huì)成為政府的一項(xiàng)很重的負(fù)擔(dān)，因?yàn)檎谄髽I(yè)管理方面效率比市場(chǎng)要低。在這種情況下，完全可以交給市場(chǎng)運(yùn)作，政府進(jìn)行監(jiān)督管理。政府該管的要管，不該管的一定要放開(kāi)。比如說(shuō)，有些旅游資源、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等都可以這么做。然而我們的地方政府往往把矛盾留給自己，比如因?yàn)閮r(jià)格、協(xié)調(diào)等方面問(wèn)題與百姓發(fā)生矛盾，其實(shí)政府完全可以只去做監(jiān)管，去協(xié)調(diào)企業(yè)和居民之間的矛盾，這樣政府作用會(huì)發(fā)揮得更好。法國(guó)80%水廠都是私營(yíng)公司來(lái)運(yùn)營(yíng)，五家大公司壟斷了全國(guó)水廠，從供水、排水一直到污水處理。要合理安排政府公共資源，必須理清政府該做什么，不該做什么，在其中做出選擇，政府所要做的是合理改善市場(chǎng)環(huán)境，而不是替代市場(chǎng)去做一切。比如我們?nèi)ノ鞑恳粋�(gè)縣作調(diào)研，縣里要搞市場(chǎng)，政府貸款去搞市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，蓋大樓，事實(shí)上這不是政府該干的事情，政府該拿這個(gè)錢(qián)去培訓(xùn)農(nóng)民，去征用土地，而把市場(chǎng)空間部分留給市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)商戶去解決，他們會(huì)選擇更好的方式去經(jīng)營(yíng)。在公共資源合理利用方面，政府和市場(chǎng)之間一定要合理分工，政府不能替代市場(chǎng)去做一切。 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