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編者按：12月30日，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心（簡(jiǎn)稱城市中心）課題組在《財(cái)經(jīng)》雜志撰文，深入剖析北京人口發(fā)展態(tài)勢(shì)。文章指出，北京市人口調(diào)控政策要充分尊重城市發(fā)展規(guī)律，通過市場(chǎng)的方式在空間中加以疏導(dǎo)，不能繼續(xù)利用行政的優(yōu)越性使自己成為改革的孤島，并以控調(diào)人口為借口，降低對(duì)外來人口的公共服務(wù)。 全文如下： 北京僅用十幾年時(shí)間，人口便在原來的基數(shù)上增加了800多萬(wàn)。 從發(fā)達(dá)國(guó)家特大城市的發(fā)展進(jìn)程來看，人口高速增長(zhǎng)一般都需要幾十年的時(shí)間，有的甚至需要上百年，人口總規(guī)模也遠(yuǎn)小于北京。正因此，北京市的人口急劇增長(zhǎng)使本來應(yīng)該在長(zhǎng)時(shí)段內(nèi)解決的矛盾，被濃縮、集中并放大。 需要認(rèn)識(shí)到，北京市的人口增長(zhǎng)面臨的國(guó)際和國(guó)內(nèi)環(huán)境，確實(shí)不同于其他國(guó)家大都市所走過的道路。出于現(xiàn)代化發(fā)展的迫切要求，人們急于要求北京市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提升到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。而我們現(xiàn)實(shí)的發(fā)展階段，則是大量的低收入人口迫切要求轉(zhuǎn)換就業(yè)崗位和提高收入水平，并處于急速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程之中。 北京的開放性空間無(wú)法阻擋大量的外來人口來此尋求就業(yè)機(jī)會(huì)。而基礎(chǔ)設(shè)施供給壓力又導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用癜言驓w結(jié)為人口的高度膨脹。輿論的呼聲中，唯一的辦法，就是減少對(duì)新增人口的公共服務(wù)，或者是繼續(xù)采取戶籍限制，緩解新增公共服務(wù)的壓力。 人們沒有看到，在行政資源和市場(chǎng)資源同時(shí)高度集中的北京市，人口要素的聚集是符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。未來，隨著北京城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度加大，以及北京市龐大的人口對(duì)于不同類型的服務(wù)業(yè)的強(qiáng)勁需求，仍需要大量外來人員進(jìn)行補(bǔ)充。因此，北京將長(zhǎng)期面臨多元人口進(jìn)入、現(xiàn)代與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并存的局面。 清楚地認(rèn)識(shí)到這一現(xiàn)實(shí)，便可理解種種人口調(diào)控政策一再失效的原因，因?yàn)槠涑霭l(fā)點(diǎn)本身就已經(jīng)違背了中國(guó)城鎮(zhèn)化客觀規(guī)律。 因此，北京市人口調(diào)控政策首先要充分尊重城市發(fā)展規(guī)律，應(yīng)通過市場(chǎng)的方式在空間中進(jìn)行疏導(dǎo)。其次要符合中央的城鎮(zhèn)化改革基本方針，不能繼續(xù)利用行政的優(yōu)越性使自己成為改革的孤島，并以調(diào)控為借口，降低對(duì)外來人口的公共服務(wù)。 以往對(duì)于北京市人口的研究，大多是在習(xí)慣思維模式下,主觀上從控制北京市人口的思路出發(fā)作出論證。對(duì)于北京市人口增長(zhǎng)的機(jī)制和規(guī)律并沒有搞清楚，也沒有了解行政管理體制和市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于北京市人口集聚一直是發(fā)揮著積極地促進(jìn)作用。研究方法過多地強(qiáng)調(diào)了承載力的自然約束條件，忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)分析，忽視了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口集聚的一般規(guī)律。 本課題試圖通過對(duì)北京市人口聚集的原因進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)分析，盡量采用定量的描述方式，盡可能地根據(jù)北京市人口增長(zhǎng)實(shí)際過程的趨勢(shì)、約束條件和客觀原因，來進(jìn)行推斷和分析，以求得出相對(duì)客觀的結(jié)論。 北京未來會(huì)有多少人？ 2011年北京市常住總?cè)丝跒?018.6萬(wàn)人，其中，常住外來人口達(dá)742.2萬(wàn)人。 從1978年－2011年北京市人口數(shù)量看，戶籍人口的增長(zhǎng)較平緩，而常住人口的增長(zhǎng)主要是從1995年開始，并由外來人口的增長(zhǎng)帶來的。 我們可按現(xiàn)有的變化趨勢(shì)對(duì)未來北京人口的增長(zhǎng)狀況加以分析。 按照1996年－2011年的數(shù)據(jù)計(jì)算，戶籍人口年均增長(zhǎng)13.3萬(wàn)人，按此速度，到2020年，北京戶籍人口將增加120萬(wàn)人。如果按照2000年－2011年戶籍人口年均增加約15.5萬(wàn)人計(jì)算，到2020年北京市戶籍人口可增加約139萬(wàn)人。 取不同的時(shí)間段，外來人口的增長(zhǎng)速度也有不同，但均大大快于戶籍人口增長(zhǎng)：1996年－2011年，外來人口年均增長(zhǎng)37.4萬(wàn)人；2000年－2011年，年均增長(zhǎng)44.2萬(wàn)人；2006年－2011年，年均增長(zhǎng)67.8萬(wàn)人。按照上述不同速率計(jì)算，到2020年，外來人口分別可能增加約336萬(wàn)人、398萬(wàn)人和610萬(wàn)人。 綜合計(jì)算，至2020年，北京市常住人口取低限，可達(dá)到2474萬(wàn)人，取高限，則將達(dá)到2770.3萬(wàn)人。 投資是衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合性指標(biāo)。投資增長(zhǎng)以及由此帶來的新增就業(yè)崗位的增加，是吸引人口增長(zhǎng)最直接的原因。因此，除了常規(guī)增長(zhǎng)趨勢(shì)下的北京人口總量分析，我們還可基于投資、就業(yè)對(duì)人口增長(zhǎng)影響進(jìn)行多方案預(yù)測(cè)。 以1996年－2011年的北京固定資產(chǎn)投資和城鎮(zhèn)就業(yè)增加的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，按照不同時(shí)間跨度計(jì)算，固定投資就業(yè)彈性平均值均較為接近。1996年－2011年的平均值為0.29，2000年－2011年的平均值為0.4，2005年－2011年的平均值為0.31。近幾年，北京投資就業(yè)彈性呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是從長(zhǎng)期來看，考慮到邊際效益遞減等因素，我們以投資就業(yè)彈性為0.3進(jìn)行測(cè)算。 1996年－2011年，北京固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)有較大的變化，其中2009年增長(zhǎng)高達(dá)26％，但是2008年則出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。“九五”“十五”和“十一五”固定資產(chǎn)投資的年均增速分別為9％、16.9％和14.6％，2011年的增速為7.6％，2012年上半年為11％�？紤]到未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，投資增速將趨緩，我們分別設(shè)定固定資產(chǎn)年均增速為14％、10％、8％和6％進(jìn)行測(cè)算。 自2005年以來，北京就業(yè)人員總量占總?cè)丝诘谋戎鼗颈３址�(wěn)定，2005年為45.7％，2010年為46.1％，2011年比重略微提高，為47.3％。以下我們以2011年的47.3％進(jìn)行測(cè)算。 測(cè)算結(jié)果顯示，到2020年，在其他條件不變的情況下，如果固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)在14％、10％、8％和6％，則北京新增外來人口分別約為840萬(wàn)、550萬(wàn)、415萬(wàn)和285萬(wàn)。北京市所對(duì)應(yīng)的總?cè)丝诜謩e為2945萬(wàn)、2653萬(wàn)、2517萬(wàn)和2387萬(wàn)。 我們認(rèn)為，從各方面的主觀因素考慮，北京市并不希望在未來十年內(nèi)人口出現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)。因此，控制人口進(jìn)入的政策措施還將持續(xù)出臺(tái)。如果方法得當(dāng)，從降低投資增長(zhǎng)速度開始，如年均投資增速控制在8％以內(nèi)，北京市人口總量限制在2500萬(wàn)人內(nèi)有可能實(shí)現(xiàn)。 如果按常規(guī)增長(zhǎng)的方式來計(jì)算，取前15年平均值作為低限方案，北京外來人口到2020年將會(huì)達(dá)到1047萬(wàn)人。如果按照投資增長(zhǎng)的中低限年均8％測(cè)算，到2020年北京市外來人口將達(dá)到1200萬(wàn)人左右。這意味著，外來人口占北京人口的比重將會(huì)逐年提高，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到45％左右。 但是，在外來人口比重不斷增加的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)之下，北京的戶籍居民和外來人口間仍存在公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象。 比如，農(nóng)民工子女入讀公辦學(xué)校仍然受到“五證”難辦、擇校費(fèi)高等門檻的制約。在流動(dòng)人口聚居的城鄉(xiāng)結(jié)合部，居住條件惡劣，市政設(shè)施落后，環(huán)境衛(wèi)生差，基本公共服務(wù)難以按實(shí)際需要配套。在享受保障房待遇方面，雖然公租房申請(qǐng)已將符合條件的外來農(nóng)民工納入，但是目前廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等還沒有放開。 人口公共服務(wù)的不均等會(huì)帶來一系列的社會(huì)問題，如果得不到重視和解決，未來會(huì)產(chǎn)生潛在的社會(huì)隱患。 由于未來中央的城鎮(zhèn)化政策重點(diǎn)是從數(shù)量擴(kuò)張轉(zhuǎn)為質(zhì)量提升，改善外來人口的公共服務(wù)將是北京市面臨的重要而迫切的任務(wù)。這也將對(duì)北京市如何來平衡財(cái)力，做到既提升對(duì)戶籍人口的公共服務(wù)水平，又能夠有效落實(shí)中央有關(guān)政策精神，是一個(gè)艱巨的挑戰(zhàn)。 人口增長(zhǎng)難以逆轉(zhuǎn) 與紐約、倫敦、東京所呈現(xiàn)的特大城市人口增長(zhǎng)與所在國(guó)城市化發(fā)展的同步性一樣，北京的人口也隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化率的進(jìn)程而增加。 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1978年－1995年北京常住人口增長(zhǎng)較為平緩，而隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化率每年增長(zhǎng)幅度由1995年的0.53個(gè)百分點(diǎn)提高到1996年的1.44個(gè)百分點(diǎn)，并且隨后持續(xù)保持在1個(gè)百分點(diǎn)之上，北京人口開始加速增長(zhǎng)，由年均增長(zhǎng)22.33萬(wàn)人變?yōu)槟昃鲩L(zhǎng)47.97萬(wàn)人。這也說明了，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，作為中國(guó)主要特大城市之一的北京，成為了吸納人口的主要載體之一。 首先，就業(yè)和收入水平是影響人口向北京流動(dòng)的直接原因。 第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年北京外來人口主要輸出地為河北、河南和山東等地。通過數(shù)據(jù)分析，以上三省與北京在人均GDP、人均全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、就業(yè)人員平均工資等方面都存在一定差距，若按戶籍人口計(jì)算，該差距更大。 將數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析可以發(fā)現(xiàn)，北京外來人口的增加，與北京和外來人口輸出地的全社會(huì)人均固定資產(chǎn)投資差、就業(yè)人員平均工資差線性相關(guān)，也就是說，這兩者是影響人口流向的直接因素。繼續(xù)分析可以發(fā)現(xiàn)，北京全社會(huì)固定資產(chǎn)投資與就業(yè)人數(shù)之間線性相關(guān)，意味著固定資產(chǎn)的增加會(huì)帶來就業(yè)的增加。因此，可以得出結(jié)論，就業(yè)和收入水平的提高是吸引外來人口的直接原因。 其次，公共服務(wù)水平和優(yōu)質(zhì)資源是對(duì)人口具有吸引力的關(guān)鍵因素。 一是公共服務(wù)水平較外來人口輸出地高。2010年北京市轄區(qū)人均財(cái)政支出為18892元，分別是北京外來人口主要輸出地河北、山東和河南市轄區(qū)人均財(cái)政支出的3.34倍、3.75倍和3.93倍。 二是優(yōu)質(zhì)資源集中。北京集中了全國(guó)最好的大學(xué)、最好的醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)資源：全國(guó)排名前50位的大學(xué)中，有9所在北京；全國(guó)知名的260所重點(diǎn)中學(xué)中，北京占10所，多于上海的6所和天津的5所，更多于許多省份全省的重點(diǎn)中學(xué)數(shù)量，而按綜合實(shí)力排名的前20所重點(diǎn)中學(xué)中，北京占6所；截至2011年，全國(guó)1399家三級(jí)醫(yī)院，北京有51家，約占華北地區(qū)三級(jí)醫(yī)院總數(shù)的24％。 需要指出的是，公共資源對(duì)北京以農(nóng)民工為主體的外來人口的影響并不是直接的。優(yōu)質(zhì)公共資源的集中分布和公共服務(wù)水準(zhǔn)較高，會(huì)直接影響外地高收入群體到北京置業(yè)，并購(gòu)買優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，結(jié)果會(huì)抬高房地產(chǎn)價(jià)格和增加優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)投資，也會(huì)直接影響到高收入群體對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施供給的高要求，增加北京市的基礎(chǔ)設(shè)施投資。無(wú)論是基礎(chǔ)設(shè)施投資還是房地產(chǎn)投資都會(huì)帶來大量的就業(yè)崗位，間接帶動(dòng)了外來人口到北京來尋求就業(yè)機(jī)會(huì)。 再次，相對(duì)較低的生活成本使得外來人口生存十分容易。 一是食品成本價(jià)格相對(duì)較低，增長(zhǎng)速度較慢。1995年－2011年，北京的食品平均物價(jià)指數(shù)為104.86，比外來人口主要輸出地河北、山東、河南分別低0.32、0.45和0.87。17年間北京食品價(jià)格上漲幅度最小。 通過比較2011年北京與外來人口輸出地省會(huì)城市的幾種常見食品價(jià)格，可以發(fā)現(xiàn)北京的生活成本相對(duì)較低，其中大米、豬肉價(jià)格均低于其余三個(gè)城市，花生油、大白菜低于濟(jì)南和鄭州。但同年北京就業(yè)人員平均工資卻是河北的2.14倍，因此北京的食品支出占收入的比重是最低的。 二是公用事業(yè)的價(jià)格收入比相對(duì)較低。近六年來，北京水價(jià)僅在2009年上調(diào)過一次，由每立方米3.7元上調(diào)到4元。2010年，北京、石家莊、濟(jì)南和鄭州的水價(jià)分別為4元、3.3元、3.5元和2.25元，按全國(guó)人均居民生活年用水量57.25立方米計(jì)算，則在四地生活的水費(fèi)支出占當(dāng)年平均工資比重分別為0.35％、0.6％、0.6％和0.43％，北京最低。2012年7月，北京、河北、河南、山東均開始實(shí)行三檔階梯電價(jià)，從每檔范圍和單價(jià)來看，北京電價(jià)都為四地最低。目前四地的民用管道天然氣價(jià)格，北京也是最低。 此外，北京地鐵全線統(tǒng)一票價(jià)2元，公共汽車每人次0.4元，為全國(guó)最低，遠(yuǎn)低于上海、廣州等特大城市。事實(shí)上，較低生活成本的代價(jià)是政府為其虧損埋單：2011年北京對(duì)地面交通和軌道交通補(bǔ)貼156.9億元，是2011年北京市公共財(cái)政預(yù)算支出1422.9億元的11％。 三是外來人口租房成本低。北京雖然房?jī)r(jià)在全國(guó)領(lǐng)先，但在城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)民出租屋、地下室租金約為每月250元－600元，按北京建筑業(yè)農(nóng)民工1500元－2500元的月收入計(jì)算，農(nóng)民工租房支出約占月收入的15％－25％。出租屋和地下室的租房?jī)r(jià)格，遠(yuǎn)低于同地段的商品房租房?jī)r(jià)格，如朝陽(yáng)區(qū)定福莊常營(yíng)鄉(xiāng)出租屋價(jià)格約為每月400元左右，而同期同區(qū)定福莊定福家園成套商品房租金約為4500元左右，前者價(jià)格不到后者的十分之一。也正因如此，居住在城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)的北京常住外來人口占比分別為53.9％和34.7％。 很多本地居民認(rèn)為，北京的生活成本已經(jīng)難以忍受，這是相對(duì)于房?jī)r(jià)和中高檔商品價(jià)格而言。對(duì)于進(jìn)入北京的外來農(nóng)村人口來說，只需要解決自己的基本生活需求就可以輕松地在北京生活下來，因?yàn)樗麄円容^的是家鄉(xiāng)農(nóng)村的收入水平，而不是北京市民或者是白領(lǐng)的收入水平，他們想的不是攀比，而是如何得到一份較好的收入。 因此，可以看出，影響北京外來人口增長(zhǎng)的就業(yè)、收入增長(zhǎng)以及生活成本等因素，都在發(fā)揮著積極的作用。這些因素如果不發(fā)生根本的變化，北京人口增長(zhǎng)的形勢(shì)仍然無(wú)法逆轉(zhuǎn)。 自然資源承載力仍有空間 對(duì)于北京人口承載力的測(cè)算，水資源和土地資源是兩個(gè)主要的限制性因素。 北京水資源來源于三個(gè)方面：本地水資源、再生水利用、外地調(diào)入水資源。預(yù)計(jì)至2020年，北京水資源量將超過55.4億立方米。 其中，本地水資源總量取多年平均水量和近十年干旱周期的平均量的中間值，約為33.4億立方米；2011年，北京再生水利用量為7億立方米，到2020年，預(yù)計(jì)可供給水資源量超過10億立方米；根據(jù)規(guī)劃，到2020年，南水北調(diào)供水量將達(dá)到12億立方米，而淡化海水也有引入北京的可能性。 根據(jù)北京產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用水結(jié)構(gòu)分析，工農(nóng)業(yè)用水量已經(jīng)較為穩(wěn)定，但仍有進(jìn)一步節(jié)水的空間。生態(tài)用水需要進(jìn)一步增加，但也有可調(diào)整的余地，尤其是高爾夫球場(chǎng)等奢侈性用水。生活用水方面，近年來呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，如果借鑒嚴(yán)重缺水地區(qū)，如以色列等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，生活用水仍有可節(jié)約的空間，但從提升生活質(zhì)量和水平的角度，人均生活用水可以保持基本穩(wěn)定，甚至有所提高。 按照工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水略有下降、生態(tài)用水有保證的原則，未來工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)三類用水分別為4.5億立方米－5億立方米、10億立方米、10億立方米，三類用水量合計(jì)為25億立方米，剩余可供生活用水量為30.4億立方米。 北京水資源理論承載力關(guān)鍵取決于可用生活水資源量。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，生活用水可變化的范圍最低為人均69立方米，最高應(yīng)控制在人均90立方米左右。2001年－2011年，北京年人均生活用水最低為76.9立方米，最高為90.3立方米，平均值約為85立方米，以此為標(biāo)準(zhǔn)加以計(jì)算，北京水資源的理論承載能力可達(dá)到3500萬(wàn)人。 再來看看土地資源的情況。 北京土地總面積1.67萬(wàn)平方公里，可以開發(fā)建設(shè)的面積約9400平方公里。其中，平原地區(qū)面積約6400平方公里，其他為山區(qū)。在山區(qū)中，海拔在100米－300米的淺山區(qū)面積為2000多平方公里，山間谷地坡度小于10度的可開發(fā)的面積約1000平方公里。 根據(jù)北京人口分布情況的概略估算，目前，平原地區(qū)6400平方公里的范圍內(nèi)，總?cè)丝诩s為1700萬(wàn)人，人口密度約每平方公里2656人。淺山區(qū)和山區(qū)總?cè)丝诩s為300萬(wàn)人，其中，淺山區(qū)約為200萬(wàn)人，山區(qū)約為100萬(wàn)人。 結(jié)合北京建設(shè)用地利用效率，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，北京的土地資源具有容納更多人口的潛力：6400多平方公里的平原區(qū)土地利用仍有較大潛力；淺山區(qū)應(yīng)在保護(hù)環(huán)境的前提下，進(jìn)行適度開發(fā)；海拔較高的山間谷地地區(qū)不宜大規(guī)模開發(fā)，需要進(jìn)行適度控制。 2010年，北京市全部城鎮(zhèn)建成區(qū)（包括中心城區(qū)、新城和建制鎮(zhèn)）總規(guī)模估計(jì)在1350平方公里－1400平方公里，城鎮(zhèn)人口約1700萬(wàn)，人口密度約每平方公里1.2萬(wàn)人。據(jù)《北京土地利用總體規(guī)劃（2006－2020）》，到2020年，北京建設(shè)用地總量將增加到3817平方公里，其中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量由2010年的2520平方公里增加到2700平方公里。 對(duì)于2700平方公里的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，通過提高土地利用效率，提升集約利用水平的辦法，假定都可以達(dá)到目前平均城鎮(zhèn)用地人口密度水平，即每平方公里1.2萬(wàn)人，則北京規(guī)劃建設(shè)用地的承載力能夠達(dá)到3240萬(wàn)人。即使按照新增以及存量的1300平方公里城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)用地（2700平方公里規(guī)劃用地減去1400平方公里的城鎮(zhèn)建成區(qū)）進(jìn)行挖潛，人口密度按每平方公里1萬(wàn)人計(jì)算（國(guó)土資源部新城建設(shè)的人口密度標(biāo)準(zhǔn)），北京規(guī)劃建設(shè)用地的最大承載力也可達(dá)到3000萬(wàn)人。 由此可見，在現(xiàn)行規(guī)劃控制下，如果城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地集約利用率達(dá)到現(xiàn)有城鎮(zhèn)的水平，則理論上的土地資源承載力為3000萬(wàn)－3200萬(wàn)人。 如果將各部分可開發(fā)土地的承載力對(duì)比國(guó)際城市區(qū)人口密度來看，北京土地資源能容納的人口更多。 根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，國(guó)外都市連綿區(qū)內(nèi)人口密度大約為每平方公里5000人。例如，東京都總面積2188平方公里，人口約1300萬(wàn)，人口密度約每平方公里5900人。倫敦總面積1579平方公里，人口約756萬(wàn)，人口密度約每平方公里4780人。即使按倫敦每平方公里4700人的標(biāo)準(zhǔn)估算，北京僅6400平方公里的平原地區(qū)即可承載3000萬(wàn)人口。 此外，北京淺山區(qū)總面積2300多平方公里，在適度進(jìn)行低密度住宅開發(fā)的情況下，仍有望增加30萬(wàn)人，可承載人口達(dá)到230萬(wàn)人。出于生態(tài)保護(hù)的角度，山區(qū)維持現(xiàn)有人口規(guī)模和開發(fā)密度為宜，保持在100萬(wàn)人。 照此計(jì)算，綜合平原區(qū)、淺山區(qū)和山區(qū)三部分，北京土地資源人口承載力預(yù)計(jì)達(dá)到3300萬(wàn)人。 用經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)人口流向 從以上分析視角出發(fā)，根據(jù)目前城鎮(zhèn)化政策的改革方向，北京市對(duì)待人口問題的正確思路應(yīng)該是：堅(jiān)定不移地以改善公共服務(wù)為導(dǎo)向，逐步縮小外來人口和本地人口的公共服務(wù)差別；充分利用北京市行政轄區(qū)的空間，合理配置人口和資源。要通過經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)人口流向的分布趨勢(shì)。 第一，推進(jìn)常住人口基本公共服務(wù)均等化，加快戶籍管理制度改革。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，在北京的外來人口中，大約有20％的長(zhǎng)期舉家遷徙的城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口和農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)人員。他們已經(jīng)有了穩(wěn)定的工作和就業(yè)條件，甚至一部分已經(jīng)在北京購(gòu)買了住房，他們已經(jīng)和北京市融合在一起，不會(huì)返回原來的城鎮(zhèn)或農(nóng)村定居。因此，需要盡快制定有關(guān)政策，一次或分次解決這部分外來人口的落戶問題。他們成為北京的新市民，不但不會(huì)對(duì)社會(huì)帶來任何不穩(wěn)定，而且會(huì)啟動(dòng)他們?cè)诒本┑拈L(zhǎng)期消費(fèi)和投資。對(duì)于非舉家遷徙的外來人口，要通過就業(yè)年限等條件的累積，逐步實(shí)現(xiàn)落戶。 同時(shí)，要根據(jù)常住人口規(guī)模，編制部門和地方預(yù)算，把對(duì)外來人口的公共服務(wù)納入預(yù)算范疇，逐步使外來人口享受與本地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)水平。近期要爭(zhēng)取在隨遷子女義務(wù)教育、高考、社保和保障房等領(lǐng)域取得一定突破。遠(yuǎn)期要制定長(zhǎng)期目標(biāo)，逐步從根本上改善對(duì)外來人口的公共服務(wù)。 第二，促進(jìn)環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，引導(dǎo)外來人口在北京市行政區(qū)周邊城鎮(zhèn)落戶。 如果擔(dān)心政府沒有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力完善日益增長(zhǎng)的外來人口的公共服務(wù)需求，緩解北京市民對(duì)人口日益增長(zhǎng)的不滿情緒，北京市應(yīng)與河北省聯(lián)手，發(fā)展環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)一部分產(chǎn)業(yè)和人口向轄區(qū)周邊中小城市和較大建制鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。例如，可采取稅收共享、共建產(chǎn)業(yè)園、扶持周邊城市發(fā)展、加強(qiáng)軌道交通建設(shè)等政策，加強(qiáng)和河北省及周邊中小城市的合作。 第三，加大限制工業(yè)發(fā)展的力度。 如果北京市要真正實(shí)施限制人口進(jìn)一步高速增長(zhǎng)的政策，當(dāng)務(wù)之急是限制投資增長(zhǎng)，特別是工業(yè)企業(yè)向周邊新區(qū)的進(jìn)入�？刹扇〉恼甙�，取消對(duì)周邊區(qū)縣的GDP考核指標(biāo)；鼓勵(lì)相關(guān)區(qū)縣和環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈周邊城市合作建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)；綜合運(yùn)用金融信貸、投資稅收、建設(shè)用地等政策手段，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)向環(huán)北京經(jīng)濟(jì)圈的中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間規(guī)劃，鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)區(qū)縣以及建制鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。 第四，疏解中心城區(qū)功能，優(yōu)化城市功能布局。 需要看到，就業(yè)、公共服務(wù)、行政等多種功能在北京主城區(qū)高度集中，確實(shí)加劇了這一區(qū)域的人口承載壓力。 為緩解這一情況，需研究制定中心城區(qū)功能疏解規(guī)劃。明確中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)、行政管理等功能布局和方向。嚴(yán)格限制醫(yī)療、教育、行政辦公等大型服務(wù)設(shè)施的新建和擴(kuò)建，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、行政、服務(wù)功能向周邊疏解。鼓勵(lì)中心城區(qū)在非保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展高密度住宅，提高中心城區(qū)人口居住密度，緩解職、住分離狀況。在北京近郊區(qū)，加快新城新區(qū)建設(shè)，承接中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口的轉(zhuǎn)移。 同時(shí)，完善城市交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，繼續(xù)推動(dòng)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，增強(qiáng)公交出行便利性，提高公交出行比例。此外，還要加強(qiáng)北京與轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)新城的輕軌線路建設(shè)，以方便大規(guī)模的人口流動(dòng)。 第五，完善城市住房政策體系。 住房政策調(diào)整對(duì)社會(huì)各收入階層都有直接的影響，也關(guān)系到城市建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金來源。 因此，要為在北京生活的中低收入群體提供可承受的、有尊嚴(yán)的住房，這需要進(jìn)一步增加公租房的供給。可進(jìn)一步引導(dǎo)民間資本參與公租房建設(shè)，允許集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用存量集體建設(shè)用地建造公租房。政府則做好相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的配套。 此外，為適應(yīng)北京住房市場(chǎng)需求趨向，應(yīng)及時(shí)取消購(gòu)置商品房的戶籍限制政策。通過商品房?jī)r(jià)格的市場(chǎng)化，加大土地出讓金的征收力度，提高北京城區(qū)稀缺的土地資源利用的效率，并確�；A(chǔ)設(shè)施投入資金來源的供給。 同時(shí)，發(fā)揮稅收對(duì)收入分配和住房?jī)r(jià)格的調(diào)節(jié)作用，開展房產(chǎn)稅試點(diǎn)�？梢允紫柔槍�(duì)保有多套住房的家庭征稅，對(duì)一個(gè)家庭保有兩套以上的住房要征收房產(chǎn)稅�？梢匝芯繉⒓w建設(shè)用地上建造公租房納入征收房產(chǎn)稅試點(diǎn)范圍。 第六，合理利用價(jià)格手段調(diào)控生活成本。 政府對(duì)水電氣等要素進(jìn)行補(bǔ)貼，扭曲了這些要素的市場(chǎng)價(jià)格，降低了人口、產(chǎn)業(yè)的生活和發(fā)展成本。加快北京市政公用事業(yè)價(jià)格形成機(jī)制改革，通過價(jià)格手段調(diào)控人口規(guī)模。比如，要盡快實(shí)行水、電階梯價(jià)格，對(duì)低收入人口進(jìn)行補(bǔ)貼。這不但可通過生活成本的提高，調(diào)控人口的進(jìn)入，又有利于未來的城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和管理；提高公共交通運(yùn)營(yíng)價(jià)格，適度逐步提高地鐵和公共交通的票價(jià)，并研究對(duì)低收入人口和戶籍人口的補(bǔ)貼政策。 第七，提高城市人口信息化管理水平。 綜合運(yùn)用現(xiàn)代信息化技術(shù)，盡快建立常住人口信息管理系統(tǒng)。加強(qiáng)城鎮(zhèn)流動(dòng)人口監(jiān)測(cè)，安排專項(xiàng)財(cái)政資金建立流動(dòng)人口信息監(jiān)測(cè)體系，探索建立城鎮(zhèn)流動(dòng)人口信息監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全面把握流動(dòng)人口的基本信息。
（作者：國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組。本課題總執(zhí)筆人李鐵，執(zhí)筆人范毅、王大偉、徐勤賢、李可、邱愛軍、文輝、王春、王妍） |
