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1.2城市規(guī)劃與公共政策

　　城市規(guī)劃干預(yù)社會角色的實現(xiàn)依賴于城市規(guī)劃政策的制定和實施，而城市規(guī)劃對城市建設(shè)和發(fā)展的干預(yù)又有別于市場自發(fā)行為的公共干預(yù)。這種干預(yù)是為了社會公眾的利益，由政府以公共的名義來施行某些特定政策。從某種意義上講，制定和實施城市規(guī)劃的一個重要方面就是制定和實施城市公共政策。

1.2.1城市規(guī)劃政策

　　如前所述，現(xiàn)代城市規(guī)劃已將規(guī)劃理念從對規(guī)劃圖(plan或plans)的編制轉(zhuǎn)向?qū)σ?guī)劃過程(planning)的重視，規(guī)劃的關(guān)鍵在于規(guī)劃(plan或plans)的實施(Hall，1992)。在這個過程中，規(guī)劃圖所起的是未來目標引示的作用，而政策則充當(dāng)了如何一步一步地去實現(xiàn)目標、如何開展行動的指導(dǎo)。因此，在規(guī)劃的整個體系中，規(guī)劃政策成為規(guī)劃工作的重點所在(孫施文，2000)。

　　所謂城市規(guī)劃政策，就是城市規(guī)劃部門為實現(xiàn)一定時期的任務(wù)，為調(diào)整各種利益關(guān)系而規(guī)定的行為規(guī)范和行動準則(周建軍，2001)。它具有三大功能：導(dǎo)向功能、協(xié)調(diào)功能和控制功能。目前我國關(guān)于城市規(guī)劃的有關(guān)政策多來自現(xiàn)行政府的有關(guān)政策框架，很難保證與城市規(guī)劃本身的政策分析和制定要求密切結(jié)合，形成有效的城市規(guī)劃政策。

1.2.2基于城市規(guī)劃的公共政策

　　1848年英國頒布的第一部《公共健康法》(The Public Health Act)，就是針對城市公共問題的。在英國，城市規(guī)劃作為城市政府的職能起源于公共衛(wèi)生和住房政策。城公共衛(wèi)生方面政策的成功和經(jīng)驗導(dǎo)致這種公共政策擴展到了對城市的開發(fā)規(guī)劃。因此，城市規(guī)劃從誕生之日起就是政府進行公共干預(yù)的工具，并與城市公共政策緊密聯(lián)系在一起。

　　上述的城市規(guī)劃政策是指由城市規(guī)劃的內(nèi)容所直接轉(zhuǎn)換而成的政策，它們是城市公共政策的重要組成部分，并且要在城市公共政策的支持下才能進行。

　　筆者認為，基于城市規(guī)劃的公共政策主要指兩個方面：為了保證城市規(guī)劃政策的實施而制定的政策，這些政策的確立是為了使城市規(guī)劃的政策在城市各類公共部門、機構(gòu)和經(jīng)濟實體發(fā)展的政策中得到全面體現(xiàn)；由于城市規(guī)劃中相關(guān)的戰(zhàn)略研究和戰(zhàn)術(shù)內(nèi)容可以為其它公共政策的制定和相關(guān)的決策提供參考，也可以成為某些專項政策制定的基礎(chǔ)，因此，城市政府會制定某些基于城市規(guī)劃的公共政策。

２、城市規(guī)劃—作為政府職能

　　城市規(guī)劃的實施是為了貫徹既定的公共政策，克服市場機制的缺陷，使城市空間資源等得以優(yōu)化配置，力求經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一[3]。作為政府干預(yù)城市發(fā)展的重要手段，城市規(guī)劃的實施和城市規(guī)劃公共政策的制定與執(zhí)行，需要城市政府主體有效實現(xiàn)其城市規(guī)劃管理職能。

2.1城市規(guī)劃作為政府的重要職能

　　政府職能是指國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會的發(fā)展需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能。它包括3個方面：政治職能、經(jīng)濟職能、公共管理職能。政府在履行職責(zé)時，側(cè)重于組織和干預(yù)社會經(jīng)濟生活，以及處理和管理社會公共事務(wù)。

　　城市規(guī)劃管理職能是政府職能的主要方面。城市規(guī)劃管理職能就是各級政府依據(jù)經(jīng)法定程序編制和批準的城市規(guī)劃文本和圖則，根據(jù)國家和地方各級有關(guān)城市規(guī)劃管理的法律、法規(guī)和各種具體規(guī)定，用法制的、社會的、經(jīng)濟的、行政的和其它科學(xué)的管理手段，對城市土地和空間使用進行合理引導(dǎo)和控制，確保城市的各項建設(shè)符合城市社會經(jīng)濟環(huán)境目標，保證城市規(guī)劃的實施。

　　目前在世界各國，城市規(guī)劃均被作為重要的政府職能。從一定意義上說，城市規(guī)劃體現(xiàn)了政府指導(dǎo)和管理城市建設(shè)與發(fā)展的政策導(dǎo)向。

2.2城市規(guī)劃作為政府的干預(yù)手段

　　所謂城市規(guī)劃的干預(yù)作用，系指城市規(guī)劃作為一種政府行為，一種公共干預(yù)(Public Intervention)的手段，一種職業(yè)技術(shù)，在城市建設(shè)和發(fā)展的特定階段對其所施加的某種具有目的事件的影響[4]。

　　城市規(guī)劃干預(yù)的方式可分為兩種：①直接干預(yù)方式。從城市規(guī)劃方案的編制到借助有關(guān)法規(guī)的制定來實施規(guī)劃，這種管理城市物質(zhì)環(huán)境發(fā)展的方式是規(guī)劃的直接干預(yù)方式；②間接干預(yù)方式。通過正式或非正式的，制度化或非制度化的途徑影響有關(guān)公共政策的制定來迂回地達到規(guī)劃干預(yù)的目的。

　　從規(guī)劃干預(yù)的方式來看，一方面通過對城市土地使用、空間發(fā)展、環(huán)境整治等方面的直接規(guī)劃政策起作用；另一方面，通過基于城市規(guī)劃的公共政策起作用。這些公共政策一般包括：公共物品與服務(wù)的社會供給計劃，稅收、補貼、補償方面的政策，以及政府的供地計劃等。

３、城市規(guī)劃失靈—規(guī)劃管理模式轉(zhuǎn)變的動因

　　城市規(guī)劃是城市政府的重要職能，城市規(guī)劃作為城市政府干預(yù)城市社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，也存在著失靈的現(xiàn)象，主要有以下兩個方面。

3.1規(guī)劃缺位或干預(yù)乏力：缺乏法制保障

　　一方面，城市規(guī)劃自身存在缺陷。市場經(jīng)濟復(fù)雜多變，城市發(fā)展變化迅速，而城市規(guī)劃的制定需要花費一定的時間，造成規(guī)劃“滯后”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致城市建設(shè)和開發(fā)活動中的規(guī)劃缺位。

　　另一方面，由于城市規(guī)劃的制定與實施無不與行政權(quán)力相聯(lián)系，作為政府干預(yù)城市發(fā)展的重要手段之一，城市規(guī)劃干預(yù)作用的發(fā)揮必須有法律的保障。我國的城市規(guī)劃由于缺乏完善的法規(guī)體系支持，規(guī)劃的干預(yù)缺乏力度，違法建設(shè)屢禁不止。

　　總之，城市規(guī)劃缺位和干預(yù)乏力，主要是由于缺乏完善的城市規(guī)劃法規(guī)體系造成的規(guī)劃失靈現(xiàn)象。現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)展歷程表明，一個國家的城市規(guī)劃體系應(yīng)包括規(guī)劃法規(guī)、規(guī)劃行政、規(guī)劃編制和規(guī)劃實施4個基本方面。而城市規(guī)劃法律制度作為城市規(guī)劃體系的核心，貫穿于城市規(guī)劃編制、城市規(guī)劃審批和城市規(guī)劃行政的每個環(huán)節(jié)[5]。因此，應(yīng)該進一步完善我國的城市規(guī)劃法律法規(guī)體系，為規(guī)劃干預(yù)的實施提供法制保障。

3.2規(guī)劃干預(yù)過度：缺乏規(guī)劃監(jiān)督

　　一方面，我國的城市規(guī)劃決策，往往是只有領(lǐng)導(dǎo)者才是“決策者”，規(guī)劃師和公眾只是決策的執(zhí)行人和貫徹人。這種決策主體的錯位使得規(guī)劃領(lǐng)域的決策呈現(xiàn)封閉型、政治家型的特點，缺乏公眾監(jiān)督，容易滋生腐敗等問題，從而使城市規(guī)劃決策背離城市規(guī)劃目標，公共利益的最優(yōu)化被某些群體、個體利益所替代，最終使城市偏離良性的發(fā)展軌道；

　　另一方面，我國負責(zé)城市規(guī)劃建設(shè)管理的各個部門和層次都不可避免地存在著一些部門和單位的既得利益，由此所制定的政策，就可能偏向于某些地方、部門和單位的利益，這就難免會影響政策的貫徹和執(zhí)行，從而造成政府失靈。此外，由于缺乏有效監(jiān)督，一些政府官員為了謀取個人利益，利用城市規(guī)劃管理對城市建設(shè)進行過度干預(yù)，由此所產(chǎn)生的各種尋租(rent-Seeking)行為也是造成規(guī)劃失靈的重要因素。

４、公共管理—針對城市規(guī)劃管理的分析

4.1公共管理的概念與特征

　　公共管理是以政府為核心的公共部門整合各種社會力量，廣泛運用政治、法律、管理、經(jīng)濟等方面的方法，以強化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而達到實現(xiàn)公共利益的目的。

　　公共管理具有以下性質(zhì)：公共管理承認政府部門治理的正當(dāng)性：強調(diào)政府對社會治理的主要責(zé)任；強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以及在處理社會及經(jīng)濟問題中共同承擔(dān)的責(zé)任；強調(diào)多元價值；強調(diào)政府績效的重要性；既重視法律、制度，又關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法；以公共利益為目標[6]。公共管理機構(gòu)的職能主要有：計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能[7]。公共財產(chǎn)和資源是公共管理的對象。

4.2城市規(guī)劃管理的概念

　　在我國，城市規(guī)劃管理的概念是比較狹義的。城市規(guī)劃管理主要是指以“一書兩證”為核心的管理，具體說就是在規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行的一切建設(shè)活動都必須取得“一書兩證”。

　　從規(guī)劃管理內(nèi)容上看，主要包括：用地管理、建筑管理、市政管理、執(zhí)法管理、設(shè)計管理等；從規(guī)劃管理對象上看，包括：①技術(shù)資源管理(信息)——落實規(guī)劃目標和指標(定性與定量)；②人力資源管理(核心)——協(xié)調(diào)利益關(guān)系(市民、政府、開發(fā)商和規(guī)劃者)等；③物力資源(基礎(chǔ))——資源最優(yōu)配置和最佳利用(土地、設(shè)施和空間)；④財力資源(條件)—財盡其力(資金和設(shè)備)。

　　從概念來看，城市規(guī)劃管理對象與公共管理的對象有著大體相同的內(nèi)涵。但是，從目前我國的城市規(guī)劃管理情況看，應(yīng)該使城市規(guī)劃管理從狹義的物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃管理轉(zhuǎn)向城市社會發(fā)展公共利益的管理。

4.3城市規(guī)劃的公共管理特征

　　從對城市規(guī)劃和公共管理的概念和對比分析中可以看出，城市規(guī)劃本身就具有公共管理的一些特征：

　　(1)城市規(guī)劃管理是政府經(jīng)濟管理和公共管理職能的重要組成部分。表現(xiàn)在經(jīng)濟管理職能上，城市規(guī)劃管理發(fā)揮其對經(jīng)濟發(fā)展宏觀調(diào)控作用和對城市建設(shè)的引導(dǎo)和控制作用；表現(xiàn)在公共管理職能上，城市規(guī)劃管理為公共物品、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、低收入住房等社會公共事務(wù)和社會文教事業(yè)的土地使用活動提供保障。

　　(2)城市規(guī)劃管理與公共管理一樣，是一項綜合性、系統(tǒng)性的管理工作。從城市規(guī)劃管理職能的概念可知，城市規(guī)劃管理的核心內(nèi)容即是對城市土地和空間使用進行合理安排。由于城市土地和空間是城市社會經(jīng)濟活動的載體，城市規(guī)劃不僅是物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃，也是社會經(jīng)濟規(guī)劃，城市規(guī)劃管理是一項綜合性、系統(tǒng)性的管理工作。城市規(guī)劃管理職能的實現(xiàn)必須綜合運用技術(shù)、行政、法律、經(jīng)濟、社會等多種方式和手段。

　　(3)從城市規(guī)劃管理的內(nèi)容看，與公共管理的對象是基本一致的，都是尋求和表現(xiàn)公共利益，它們的管理對象都是公共財產(chǎn)和資源，所不同的是，城市規(guī)劃更加關(guān)心城市發(fā)展的公共利益。

　　(4)城市規(guī)劃管理機構(gòu)具有公共管理機構(gòu)的一般性職能，它們分別是計劃職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和控制職能。

　　由此，我們可以把公共管理的模式引入到城市規(guī)劃管理中來，實現(xiàn)城市規(guī)劃從傳統(tǒng)管理模式向現(xiàn)代公共管理模式的轉(zhuǎn)變，增加政府實施城市規(guī)劃公共政策的實效性，避免政府干預(yù)城市建設(shè)領(lǐng)域失靈現(xiàn)象的發(fā)生。

５、城市規(guī)劃管理—基于公共管理的模式

　　在公共管理模式下，城市規(guī)劃管理的目標應(yīng)從單一的物質(zhì)控制管理走向調(diào)控社會發(fā)展的綜合目標，主要內(nèi)容應(yīng)該是城市公共產(chǎn)品的提供以及協(xié)調(diào)城市各利益主體關(guān)系，保障城市公共利益，消除城市建設(shè)中的市場失靈現(xiàn)象。

　　在公共管理模式下，政府的職能要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，政府公共職能的重要性和影響力擴大，政府在管理手段上需要調(diào)整，城市規(guī)劃管理的行政手段將日益削弱，規(guī)劃控制、規(guī)劃政策和法律條例將成為政府進行城市規(guī)劃管理的主要工具，并通過城市產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、經(jīng)濟政策和環(huán)境政策等公共政策調(diào)節(jié)市場運行，引導(dǎo)城市發(fā)展。

　　綜合以上分析，筆者認為基于公共管理的城市規(guī)劃管理主要內(nèi)容有：城市規(guī)劃控制體系、城市規(guī)劃的公共政策(引導(dǎo)體系)、城市規(guī)劃法規(guī)體系和城市規(guī)劃監(jiān)督體系。

5.1城市規(guī)劃控制體系

　　城市規(guī)劃控制是指城市規(guī)劃作為一種政府行為，一種公共干預(yù)手段，在特定階段對城市建設(shè)和發(fā)展行為施加影響，以保障整體的長遠利益，實現(xiàn)預(yù)期的規(guī)劃目標。

　　我國的城市規(guī)劃控制體系應(yīng)當(dāng)包括3個層次：①基于城市總體規(guī)劃的結(jié)構(gòu)控制；②以控制性詳細規(guī)劃為核心的開發(fā)控制；③以現(xiàn)代城市設(shè)計為導(dǎo)向的空間形態(tài)控制[8]。

5.2城市規(guī)劃的公共政策

　　基于城市規(guī)劃的公共政策主要包括：城市規(guī)劃與計劃、財政、稅收、投資等政策相結(jié)合，通過城市經(jīng)濟和財政等公共政策的制定和實施，促進城市規(guī)劃干預(yù)城市發(fā)展目標的實現(xiàn)，具體可以表現(xiàn)為：①城市規(guī)劃與計劃和財政相結(jié)合，干預(yù)城市建設(shè)的固定資產(chǎn)投資方向和規(guī)模；②城市規(guī)劃協(xié)同財政部門，保證城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共產(chǎn)品供給與城市商業(yè)開發(fā)保持適當(dāng)?shù)谋壤�關(guān)系；③政府可通過稅收杠桿來促進和限制某些投資和建設(shè)活動，如開征建設(shè)稅、投資方向調(diào)節(jié)稅或免征部分房地產(chǎn)開發(fā)項目的營業(yè)稅和交易契稅，等等。

5.3城市規(guī)劃法規(guī)體系

　　規(guī)劃法規(guī)體系為規(guī)劃行政、規(guī)劃編制審批和規(guī)劃實施管理等方面提供法定的依據(jù)和程序。公共管理模式下，城市規(guī)劃法規(guī)體系是進行城市規(guī)劃管理的重要手段，同時也是規(guī)劃實施管理的重要保障。

　　城市規(guī)劃法規(guī)體系的重心應(yīng)向重點保障城市公益設(shè)施的方向轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)與公眾利益密切相關(guān)、與市民身心生活健康直接相關(guān)的要素優(yōu)先立法，確保公共建設(shè)按規(guī)劃實施，而非公共建設(shè)則按市場規(guī)律予以調(diào)節(jié)。

5.4城市規(guī)劃監(jiān)督體系

　　在公共管理模式下，應(yīng)該逐步建立起公眾參與規(guī)劃管理的機制，通過公眾輿論來監(jiān)督各級規(guī)劃行政部門的行政行為。為了防止行政干預(yù)產(chǎn)生的負面影響，應(yīng)該建立完善的行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督管理體系。