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前言
自20世紀(jì)60年代英美各國大規(guī)模開展城市中心改造以來，有關(guān)參與者的關(guān)系及其相互沖突就成為了一個重要的和一直在爭論的課題。在西方的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，大量文獻(xiàn)已經(jīng)涉及或直接研究了這個課題的許多方面1-16。 盡管中國近年來城市中心改造中的參與者沖突有加劇的趨勢，但人們對這一課題的各方面研究卻還比較少。根據(jù)建設(shè)部的官方數(shù)字，僅2003年前9個月，該部就已經(jīng)記錄在案了各地的4820次（封）關(guān)于城市改造的群眾上訪和來信。尤為令人擔(dān)憂的是，當(dāng)一部分拆遷戶感覺自己的愿望沒法達(dá)到時，他們采取了一些極端的做法，一些悲劇已經(jīng)發(fā)生[1]。對于這些我們不愿看到卻客觀存在的現(xiàn)象，一些新聞工作者在第一時間展開了有關(guān)調(diào)研和報道。這些報道，不同程度地揭示了導(dǎo)致有關(guān)沖突（悲�。┑母鞣矫嬖�17-19。但是，從理論探索的角度看，有關(guān)結(jié)論從整體上說還是比較粗獷、有限和分散的。為此，作者希望通過本文不同程度地回答以下問題： 基于對現(xiàn)有國內(nèi)外文獻(xiàn)的綜合，如何從理論上解釋目前中國城市中心改造中的參與者沖突問題？ 基于對現(xiàn)有國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和理論的綜合，在這些沖突中，公眾、理論家和規(guī)劃專業(yè)本身期待規(guī)劃師能起到什么作用？ 除了新聞工作者，其他人士（尤其是規(guī)劃師）是否已經(jīng)對這些沖突有所反應(yīng)？如果有，他們的反應(yīng)是什么？ 對照目前人們（尤其是規(guī)劃師）的反應(yīng)和人們期待規(guī)劃師發(fā)揮的“理想化”的作用，兩者是否有區(qū)別？如果有，是什么因素導(dǎo)致了這些區(qū)別？ 本著上述目的，作者將首先明確定義城市改造參與者、城市規(guī)劃師和城市改造中參與者沖突，作為探索有關(guān)問題的起點(diǎn)。隨后，作者將回顧和對比中西方現(xiàn)有的、關(guān)于城市改造中參與者沖突和規(guī)劃師角色的有關(guān)文獻(xiàn)，作為回答上述4個問題的理論支持。有了這些理論準(zhǔn)備之后，作者嘗試著回答前述問題并討論了未來研究的方向。
1 定義
雖然本文涉及的城市改造參與者、城市規(guī)劃師、參與者沖突等并不是什么生僻的概念，但是為了避免因?yàn)橛嘘P(guān)概念的模糊，而造成閱讀本文的混淆，作者還是首先重新明確定義這些貫穿全文的概念。 1.1城市改造和城市改造參與者 在本文中，城市中心改造的過程被認(rèn)為既是一個空間分配和空間再分配的過程，也是一個利益再分配的過程，它的目標(biāo)是建立一個更加適宜居住和工作的、有效率和可持續(xù)發(fā)展的城市。凡是參與這一過程的拆遷戶、開發(fā)商、政府部門、社區(qū)組織、專業(yè)人士（例如下邊提到的城市規(guī)劃師）、公司（如地產(chǎn)開發(fā)公司）和團(tuán)體（如非官方的民間團(tuán)體）等都被認(rèn)為是城市改造的參與者。 1.2 城市規(guī)劃師 在本文中，城市規(guī)劃師（或簡稱“規(guī)劃師”，下同）主要指的是那些協(xié)助開發(fā)商和政府制定有關(guān)城市改造政策、方案，并協(xié)助后者實(shí)現(xiàn)有關(guān)公共參與、推動決策、方案實(shí)施的專業(yè)人員。同時，為了方便跨文化、跨部門和跨國分析和討論，作者假定： （1） 雖然規(guī)劃師在不同的國家、社會環(huán)境和部門工作，但是他們工作的終極目標(biāo)都是創(chuàng)造一個更加公平、方便工作、適于生活和可持續(xù)發(fā)展的空間單元（尤其是城市）。這一目標(biāo)的界定，保證了研究規(guī)劃師在城市中心改造中的作用的可能性和必要性。 （2）不同的社會環(huán)境下，公眾對規(guī)劃師的作用有某些相同的期待。如果這一假設(shè)成立，我們就可以把不同國家和不同的社會環(huán)境下，公眾對規(guī)劃師期待的部分作用進(jìn)行相互比較和“移植”。也就是說，在城市改造的過程中，我們假設(shè)如果外國規(guī)劃師在緩解參與者沖突方面能有所作用，那么中國的規(guī)劃師也應(yīng)該起到類似的作用。 （3）在不同的環(huán)境下，規(guī)劃師的作用，至少有一部分是不受社會經(jīng)濟(jì)制度和價值觀體系等因素影響。提出這一假設(shè)，主要是保證從國外“移植”過來的公眾期待的規(guī)劃師的作用，不會因?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)制度和價值觀的差異，而變得沒有意義和討論的必要。例如，各國的公眾也許都希望規(guī)劃師能利用他們的專業(yè)知識，在引導(dǎo)不同參與者認(rèn)識、參與和影響有關(guān)城市中心改造的決策方面，扮演重要角色。但是如果國家不能從制度上和實(shí)踐中保證規(guī)劃師能合法代表非政府組織和政府進(jìn)行協(xié)商，那么在不同國家之間討論“移植”規(guī)劃師在協(xié)助建立社區(qū)組織、利益團(tuán)體、代表有關(guān)民眾和政府進(jìn)行據(jù)理力爭等方面就變得沒有多大意義。 1.3 城市改造中參與者沖突 城市改造所分配的空間（或等價的經(jīng)濟(jì)利益），是一種稀缺資源。同時，它也具有排他性，即某一參與者對空間的占有和使用，將減少其他參與者分享的機(jī)會。在城市改造過程中發(fā)生的多種形式的為爭取空間（自身利益）的參與者之間各種形式的對立，本文都認(rèn)為是城市改造中參與者沖突(Conflicts)或其征兆（Indicators）。沖突不一定是暴力性質(zhì)的，它們也可以表現(xiàn)為一類參與者對另一類（些）參與者的不合作、反對，或者一類參與者對另一類（些）參與者采取極端行為（如自傷、自殘乃至自殺）謀求全社會對有關(guān)問題的重視等。
2 參與者沖突：根源、解釋和規(guī)劃師作用
2.1西方的觀點(diǎn) 在前言部分，作者就已經(jīng)指出，西方存在著大量的關(guān)于城市中心改造過程中參與者沖突（關(guān)系）的文獻(xiàn)。實(shí)際上，另外還一些文獻(xiàn)，涉及到了規(guī)劃師在這一過程、沖突中的角色問題20-26�？梢杂泻芏喾椒ò堰@些文獻(xiàn)進(jìn)行分類和分析。不過，考慮到上文提出的4個問題，作者把上述文獻(xiàn)大致分為了以下幾類： 2.1.1權(quán)力分配和參與者沖突 西方涉及城市中心改造的文獻(xiàn)多數(shù)把注意力集中在了“是什么因素決定了有關(guān)改造的成敗”。只有很小的一部分把注意力直接放在了研究參與者沖突和相互關(guān)系上。不過，多數(shù)既有文獻(xiàn)認(rèn)為，把改造過程中的參與者進(jìn)行分類，研究他們的相互關(guān)系是重要的。這一相互關(guān)系，是影響改造過程成敗的一個重要因素。另外，多數(shù)文獻(xiàn)指出，無論是政治上的、還是經(jīng)濟(jì)上，不同的參與者在城市改造或城市地產(chǎn)開發(fā)過程中的地位是不平等的15、27-43。 參與者的沖突，從這些文獻(xiàn)看，是城市改造決策權(quán)力和城市改造所帶來的利益分配不恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)果44。因此，包括規(guī)劃師在內(nèi)的眾多專業(yè)人士，如果他們企圖找到成功改造項(xiàng)目所需要的有利因素，打算實(shí)現(xiàn)他們的工作目標(biāo)，就需要關(guān)注決策結(jié)構(gòu)或環(huán)境（the decision-making structure/environment）、種族、城市社會運(yùn)動（urban social movement）、城市貧困、 城市政治中的權(quán)力（power in urban politics）、本地精英（local elites）和他們的領(lǐng)導(dǎo)角色、擁護(hù)增長的同盟（pro-growth coalition）等問題1-6、8-10、16、45。 在這方面，如果我們期待規(guī)劃師能夠起到什么作用，那么他更多地只能是扮演一種研究者的角色，平等的決策參與和弱勢群體等應(yīng)該成為他關(guān)注的主要問題。 2.1.2擁護(hù)增長的同盟、經(jīng)濟(jì)增長壓力和參與者沖突 一些文獻(xiàn)指出，資本在資本主義社會中的長期主導(dǎo)地位和經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在壓力，比其他任何因素都更好地解釋了為什么商業(yè)精英在城市改造、城市發(fā)展和城市地產(chǎn)開發(fā)中的主導(dǎo)作用。同時，一些學(xué)者指出，新一輪的經(jīng)濟(jì)增長要求摧毀支持上一輪經(jīng)濟(jì)事務(wù)（economic transaction）的固定資產(chǎn)（capital assets）46。在這樣一個新舊交替的過程中，地產(chǎn)開發(fā)和城市改造就是一種重要的形式。不過，不同的參與者會結(jié)成不同的同盟，抵抗或者支持不同形式的“摧毀”過程。例如，小的商業(yè)企業(yè)主、城市中心的潛在拆遷戶，會聯(lián)合反對大規(guī)模的城市中心改建工程13、47；而政府，則更傾向于支持擁有大量資本的開發(fā)商而不是上述民眾結(jié)成的聯(lián)合48。在這種情形之下，規(guī)劃師需要為那些政治上、經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的居民奔走疾呼21。 不過，由于規(guī)劃師的中產(chǎn)階級地位，由于他們的價值觀不同于一般勞苦大眾，由于他們所追求的技術(shù)理性（technical rationality）不能完全脫離自我利益的追求，規(guī)劃師不一定都能夠?yàn)槟切┱紊稀⒔?jīng)濟(jì)上處于不利地位的居民奔走疾呼49-51。更為令人遺憾的是，一些學(xué)者指出，即使在美國這樣相對開明的社會環(huán)境下，規(guī)劃師作為整體在過去的幾十年里并沒有把自己和社會最重要的一系列問題緊密聯(lián)系起來。例如，規(guī)劃師和現(xiàn)實(shí)的城市問題越走越遠(yuǎn)，他們的工作重心轉(zhuǎn)向了為郊區(qū)（富裕階層）服務(wù)。換言之，規(guī)劃師被“發(fā)展”牽著鼻子走，而不是引導(dǎo)更加有意義的發(fā)展23、26。類似地，社會學(xué)家Jane Jacob也批判了規(guī)劃師在美國舊城改造和城市發(fā)展過程中的總體表現(xiàn)52。 2.1.3政體理論（Regime Theory）和參與者沖突 與把城市改造的沖突歸結(jié)于某一類因素的研究不同，政體理論采取了一種相對包容的態(tài)度來分析參與者沖突和參與者之間形成的相互關(guān)系40。不過，支持政體理論的研究者認(rèn)為，雖然可以采取多種思路來分析參與者沖突和參與者之間形成的相互關(guān)系，但在研究城市改造中參與者的相互關(guān)系和有關(guān)決策過程時，基于個人的、理性化（rational）的追求最大回報的行為，依舊是一個重要的起始點(diǎn)53。因此，在城市和社區(qū)的發(fā)展過程中，規(guī)劃師需要根據(jù)這些，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整自己的立場，真正關(guān)心參與有關(guān)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的民眾的所想所求，才能期待建立一個專業(yè)人士與一般民眾（組織）的和睦合作關(guān)系，推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。否則，就算規(guī)劃師有美好的初衷，他和本地區(qū)居民和社區(qū)組織的沖突仍然難免54。 對于政體理論，一些研究者批判它由于根源于美國的社會環(huán)境，因而無法適應(yīng)非美國的社會環(huán)境，同時它還忽略了城市改造和地產(chǎn)開發(fā)過程中不同參與者結(jié)成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)55。 2.1.4 共同學(xué)習(xí)（Joint learning）和參與者沖突 持有和贊同共同學(xué)習(xí)觀點(diǎn)的作者的主要觀點(diǎn)是： 首先，零散的社會構(gòu)成和政治環(huán)境（fragmented society and political environment）、不同參與者間在價值觀上的巨大差異，已經(jīng)是社會（尤其是美國社會）的現(xiàn)實(shí)。因此，在這樣的社會內(nèi)部，城市改造、發(fā)展過程中的參與者沖突在某種程度上說已經(jīng)是不可避免的。規(guī)劃師需要接受這樣的現(xiàn)實(shí)，盡力去溝通和協(xié)調(diào)不同的參與者、組織和團(tuán)體56。 其次，規(guī)劃師應(yīng)該認(rèn)識到，在不同的參與者之間，應(yīng)該建立一種相對靈活的關(guān)系，這樣，無論是城市、區(qū)域或者是一個機(jī)構(gòu)，才能對不可預(yù)期的變化及時反應(yīng)57。換言之，在不同的情境下，不同參與者之間不應(yīng)該存在一種一成不變的關(guān)系，不同的參與者需要根據(jù)形勢調(diào)整自己的立場和價值觀，保證彼此之間的相互關(guān)系與有關(guān)形勢相協(xié)調(diào)。 另外，作為一個規(guī)劃師，他應(yīng)該清楚，自己的核心工作是在復(fù)雜和時刻變化的世界中促進(jìn)共識（making collective meanings）和給城市發(fā)展帶來連貫性（bring coherence）58。 最后，規(guī)劃師還應(yīng)該意識到，他不一定能夠期待城市或空間按照他的設(shè)想去發(fā)展，他也不一定能夠準(zhǔn)確預(yù)測某些建設(shè)（規(guī)劃）行動的后果。但是，他應(yīng)該認(rèn)識到，作為城市發(fā)展的重要參與者，他在幫助其他參與者認(rèn)識和建立一個更適于工作和生活，更有效率和可持續(xù)發(fā)展的城市方面具有重大責(zé)任56。 上述這些觀點(diǎn)，作者把它們統(tǒng)一歸結(jié)為“溝通式的規(guī)劃” （Communicative Planning）和“共同學(xué)習(xí)的過程”（Joint Learning Planning Process）。換言之，規(guī)劃師有責(zé)任把不同參與者聚集到一起，促進(jìn)不同參與者就城市未來進(jìn)行協(xié)商并最終達(dá)成某些共識。 2.2 關(guān)于中國的文獻(xiàn) 與已經(jīng)形成一定理論體系的西方文獻(xiàn)相比，針對中國城市（中心）改造和地產(chǎn)開發(fā)中參與者沖突（關(guān)系）以及規(guī)劃師在這些沖突中的作用的文獻(xiàn)比較零散。不過，為了整體把握這些文獻(xiàn)，作者還是根據(jù)其主旨把它們大致分為了5類： 2.2.1城市中心改造的有效模式 對于中國的城市中心改造，有人研究過在這一改造過程中拆遷居民、拆遷居民選擇新的居住地的機(jī)動性（mobility in choosing new residence）和城市空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)等59-63。不過，這些文獻(xiàn)把較少的注意力集中在不同參與者的分類和角色。這些文獻(xiàn)的一個共同特點(diǎn)是，學(xué)者們似乎更加關(guān)注城市中心改造的有效模式和途徑，對已有城市改造工作的記錄和對未來城市改造（發(fā)展）趨勢的預(yù)言64-66。 2.2.2某些城市改造中的參與者相互關(guān)系 針對北京的情形，研究者指出該市城市改造和地產(chǎn)開發(fā)的最初動力，源于政府改善本地居民居住條件的初衷67。但是，在整個社會從舊的計劃經(jīng)濟(jì)體制向新的社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，某些有特權(quán)的政府官員和地產(chǎn)開發(fā)商，卻利用舊城改造和地產(chǎn)開發(fā)的機(jī)會，為自己謀求到了最大化的私人利益。為了保護(hù)低收入居民的利益和保護(hù)北京的古都風(fēng)貌，學(xué)者指出，有機(jī)更新也許是更有效的城市改造模式64。 也有學(xué)者描述了由于強(qiáng)制拆遷，在北京發(fā)生的被拆遷戶阻礙城市改造和地產(chǎn)項(xiàng)目的幾種情形68。其他的一些學(xué)者，例如Zhang和Zhu開始關(guān)注國際地產(chǎn)開發(fā)商在中國城市改造和地產(chǎn)開發(fā)中的作用。這兩位學(xué)者也同時初步研究了上述開發(fā)商和各地政府的相互關(guān)系63、69。 2.2.3 參照西方理論、實(shí)踐開展的研究 引用“生長機(jī)器”的理論，一些研究者開始關(guān)注拆遷戶在城市改造中的命運(yùn)。針對北京的實(shí)例，F(xiàn)ang 和 Zhang兩位學(xué)者指出，本地政府和本地開發(fā)商已經(jīng)結(jié)成了擁護(hù)增長的同盟，共同追求城市改造和開發(fā)項(xiàng)目中“空間”“交換價值”的最大化。他們進(jìn)而指出，城市改造和開發(fā)的政治屬性必須得到確認(rèn)并告知公眾。換言之，城市改造的利益再分配屬性，必須得到確認(rèn)并給予足夠重視67。 參照西方“公民社會”概念，有研究者指出，國內(nèi)的規(guī)劃師應(yīng)利用注冊規(guī)劃師制度（給予的獨(dú)立執(zhí)業(yè)、直接服務(wù)于非政府機(jī)構(gòu)的機(jī)會），協(xié)助公眾真正參與城市的建設(shè)和發(fā)展70。 討論了當(dāng)代西方主要的城市規(guī)劃理論學(xué)派后，借助政體理論等，另一作者則分析了城市發(fā)展中政府、市場和社會的作用，指出國內(nèi)規(guī)劃師一方面不應(yīng)該忽視對“社會力”的培養(yǎng)，另一方面，需要在社會、市場和政府三者之間起到平衡作用71。 2.2.4 城市發(fā)展新形勢和規(guī)劃師、規(guī)劃模式面臨的挑戰(zhàn) 面對中國巨大的政治、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市地區(qū)發(fā)展的新形勢，有文獻(xiàn)探索了規(guī)劃師和中國既有城市規(guī)劃模式面臨的挑戰(zhàn)。作者們指出，（1）城市規(guī)劃是一種社會理性，因此它需要合理考慮效率和公平的問題，不斷順應(yīng)時勢并有相應(yīng)的變化；（2）城市規(guī)劃者不但需要對規(guī)劃進(jìn)行理性思考，也需要考慮規(guī)劃決策的可實(shí)施性，在規(guī)劃方案研究和實(shí)施的過程對不同參與者進(jìn)行教育、幫助他們提高對規(guī)劃的認(rèn)識；（3）規(guī)劃師不能過分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的專業(yè)性，閉門造車、相對封閉地進(jìn)行規(guī)劃分析和研究，而應(yīng)該走向社會，在社會實(shí)踐中提煉出城市、區(qū)域發(fā)展中的迫切需要解決的問題72-73。 2.2.5 新聞工作者的調(diào)查和報告 進(jìn)入2003年，國內(nèi)的城市改造和開發(fā)過程中的參與者沖突有激化的趨勢，部分城市甚至出現(xiàn)了一些極端的拆遷戶自殺（焚）事件。這些引起了新聞工作者的極大關(guān)注。他們及時地對有關(guān)事件展開了調(diào)查。例如，對北京城市改造中發(fā)生的拆遷戶和地產(chǎn)開發(fā)商的矛盾（沖突），有新聞工作者進(jìn)行了專門調(diào)查。他們把有關(guān)事件按照開發(fā)商對待拆遷戶的方式進(jìn)行了分類，指出開發(fā)商在有關(guān)事件中處于絕對的支配地位，常常恃強(qiáng)凌弱地對待拆遷戶18。另外一些新聞工作者調(diào)研后指出，要解決好城市改造和拆遷過程中參與者沖突問題，一個關(guān)鍵是解決好政府的“雙重角色”問題17。一方面，政府本身就是許多城市改造的發(fā)展商（運(yùn)動員），另一方面，政府還需要不時地充當(dāng)城市開發(fā)過程中參與者沖突的協(xié)調(diào)員（裁判員）。這種雙重的身份，造成它不容易公平地處理有關(guān)沖突和矛盾。 《南方周末》用長篇調(diào)查報告的形式，分析了1990年前后國內(nèi)城市改造中的拆遷問題。報告指出，過去政府主導(dǎo)的拆遷過程，并沒有太多問題。一方面，是因?yàn)檎畮缀醢k了從拆遷、補(bǔ)償?shù)桨仓玫囊磺�；另外，作為集政治（政府可以采取�?qiáng)制拆遷的手段）和經(jīng)濟(jì)權(quán)力（拆遷涉及的很多住房，所有權(quán)曾經(jīng)完全屬于政府）于一身的組織，政府在和拆遷戶構(gòu)成的拆遷關(guān)系中占有絕對的主導(dǎo)地位。但是，住房制度改革開始以后，在城市改造中引入了非政府資金和力量，上述局面逐漸被打破了。很多非政府的公司作為新的參與者，加入了城市改造和拆遷的過程。原來相對單一的參與者關(guān)系，變成了政府、開發(fā)商和拆遷戶的多元多向的關(guān)系。一部分開發(fā)商竭力將開發(fā)成本轉(zhuǎn)嫁給拆遷戶從而降低自己的投資成本，新的（參與者）相互協(xié)商機(jī)制沒有建立健全，再加上博弈中缺乏公平的問題，造成城市改造過程中的參與者沖突激增19。 2.3 參與者沖突和規(guī)劃師角色: 綜合的觀點(diǎn) 前文對中西方關(guān)于城市改造有關(guān)理論和城市規(guī)劃師的作用的有關(guān)文獻(xiàn)分別進(jìn)行的概覽性、全局性的研究。冒著掛一漏萬、以偏概全的風(fēng)險，作者在圖1中把所讀文獻(xiàn)進(jìn)行了高度濃縮、概括和橫向比較，以期得到一些一般性認(rèn)識。 作者認(rèn)為： （1）已有文獻(xiàn)表明，無論中西方，目前都不存在單一的、權(quán)威的對于城市改造中參與者沖突和規(guī)劃師在這一沖突中作用的解釋。而且，在作者已經(jīng)涉及的文獻(xiàn)中，多數(shù)時候參與者沖突和規(guī)劃師在沖突中的角色還沒有成為研究者主要的關(guān)注對象，它們被掩藏在了人們對“有效的”或“成功的”城市改造模式、城市改造的決策結(jié)構(gòu)、城市改造中的公共參與、不同的規(guī)劃方法（模式）等一系列其他課題的研究當(dāng)中。 （2）無論中西方，都還鮮有把城市改造中的參與者沖突和規(guī)劃師在其中的作用并行研究�；蛘�，雖然規(guī)劃師被部分學(xué)者認(rèn)為有責(zé)任促進(jìn)不同參與者就某一城市改造項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商并達(dá)成某些共同目標(biāo)，但是緩解或消除不同參與者的沖突，卻似乎已經(jīng)大大超越了規(guī)劃師的責(zé)任范圍和研究者們對規(guī)劃師角色的期待。 （3）雖然沒有著重強(qiáng)調(diào)，部分中西方文獻(xiàn)都認(rèn)為在城市改造的過程中，規(guī)劃師有責(zé)任代表那些在經(jīng)濟(jì)上或政治上處于不利地位的民眾并為他們的利益奔走疾呼。例如，Davidoff（1965）提到的倡導(dǎo)式規(guī)劃（Advocacy Planning）和吳良鏞（1994）提到的有機(jī)更新的舊城改造模式，都明確指出規(guī)劃師在代表和保護(hù)政治上、經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的居民或者低收入居民利益方面的作用21、64。 （4）雖然最終的結(jié)論的表達(dá)不盡一致，但是仍有不少中西方文獻(xiàn)一致地認(rèn)為政治因素（決策結(jié)構(gòu)）和利益分配是導(dǎo)致城市改造和建設(shè)中參與者沖突的重要原因。 （5）西方文獻(xiàn)在理論上較為深入地探索了導(dǎo)致參與者沖突的情境（context）和因素(contributors)，比較而言，中方的有關(guān)研究卻還大多局限于新聞?wù){(diào)查和報道的層面。少量文獻(xiàn)雖然借鑒了西方的有關(guān)理論，研究了城市改造中的擁護(hù)發(fā)展的同盟，但是還沒有專題研究相對于這一同盟的“弱勢”參與者，例如拆遷戶的構(gòu)成、價值觀及其在城市改造中的愿望和作用等。 （6）西方已有文獻(xiàn)較為深入地探索了規(guī)劃師的局限性和責(zé)任、他在過去城市（中心）改造（再發(fā)展）過程中的失誤、他和其他參與者的相互關(guān)系以及新的城市（改造）規(guī)劃方法等。相對而言，國內(nèi)的文獻(xiàn)，基本還沒有涉及到這些問題。不少文獻(xiàn)（尤其是新聞?wù){(diào)查報告），雖然提出了政府在解決參與者沖突方面扮演著重要角色，但是卻沒有具體涉及到政府和規(guī)劃師的具體作用及其相互關(guān)系。 （7）雖然沒有相互引用和對照，但部分中西方文獻(xiàn)同時指出，在動態(tài)的城市改造和城市建設(shè)過程中，規(guī)劃師必須適時地實(shí)現(xiàn)觀念上和規(guī)劃方法上的變革56-58、72-73。同時，這些文獻(xiàn)也殊途同歸地強(qiáng)調(diào)了一種“溝通式”的規(guī)劃模式。 （8）從正反兩面，中西方文獻(xiàn)都論及到城市改造或建設(shè)過程中規(guī)劃師所起的作用，但相對而言，國內(nèi)外關(guān)于規(guī)劃師正面作用方面的文獻(xiàn)都較少。
3 中國的城市改造、參與者沖突和規(guī)劃師
利用上文提供的理論框架，作者重新審視了規(guī)劃師在中國城市（中心）改造過程中的作用這一問題。以下是一些結(jié)論和啟示： 3.1變化著的情境和規(guī)劃師作用 進(jìn)入20世紀(jì)90年代，伴隨著中國政治和經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的加快，中國社會處在了一個重大的轉(zhuǎn)型時期72。這期間，國內(nèi)規(guī)劃師的工作環(huán)境發(fā)生了變化，人們對其作用的期待也發(fā)生了改變。 首先，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)代化和“空間”的“交換價值”最大化為目標(biāo)，1990年以來，國內(nèi)的許多城市政府、國營企業(yè)和國內(nèi)外投資商，開始高度關(guān)注和積極參與城市改造和開發(fā)項(xiàng)目63、67、69。近幾年，中央政府通過發(fā)行國債加大了對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，上述參與者參與、投身城市改造的熱情更是高漲[2]。所有這些，給國內(nèi)各城市帶來了前所未有的巨大的建設(shè)量，也直接影響了越來越多的城市居民的生活74、75。 其次，隨著政府的淡出和部分非政府參與者進(jìn)入城市改造的投資領(lǐng)域，國內(nèi)城市改造的參與者構(gòu)成、決策機(jī)制和組織過程等都在發(fā)生變化19。例如，從前城市改造的項(xiàng)目決策，由政府主導(dǎo)完成；而現(xiàn)在，可以由開發(fā)商自主發(fā)起，政府只負(fù)責(zé)審批。再如，城市改造的投資主體，可以不再是城市政府，而由政府、開發(fā)商共同組成或私人開發(fā)商獨(dú)立構(gòu)成。 不過，由于城市政府依然是城市改造過程中的政治上的領(lǐng)導(dǎo)者，并且也沒有完全從城市改造的投資者的角色中退出，它開始面臨一些新的雙重“角色”問題18。 第三，城市改造中的開發(fā)商，很多和政府結(jié)成了參與者同盟，在改造過程中往往擁有基本的主導(dǎo)權(quán)和支配權(quán)19、63、69。不過，隨著民主法制觀念和維權(quán)意識的增強(qiáng)，廣大拆遷民眾也不再完全被動接受開發(fā)商和政府（規(guī)劃師）作出的城市改造決策和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3]。 最后，數(shù)量急劇增加的改造項(xiàng)目，相對單一的參與者關(guān)系演變到多元化的參與者關(guān)系和民眾維權(quán)意識的增強(qiáng)，一定程度上造成了國內(nèi)城市改造過程中的參與者沖突不可避免。 所有上述這些變化，都是國內(nèi)規(guī)劃師必須應(yīng)對的新工作環(huán)境和挑戰(zhàn)，也是本文重新審視規(guī)劃師有關(guān)作用（職責(zé)）的社會現(xiàn)實(shí)。 3.2 政府行為和規(guī)劃師作用 和西方社會以私人資本為主導(dǎo)的城市改造不同，大約在10年前，國內(nèi)幾乎所有的城市改造和地產(chǎn)開發(fā)都是由各級政府提出、規(guī)劃、資助和實(shí)施的。換言之，關(guān)于城市改造和地產(chǎn)開發(fā)的決策是高度集中于政府內(nèi)部的。與此同時，中國的規(guī)劃師絕大多數(shù)也是各級政府的工作人員。 政府的宗旨是為人民服務(wù)，而規(guī)劃師是政府的工作人員。由于規(guī)劃師被要求和政府的路線、方針、政策保持一致，所以規(guī)劃師也很自然地也需要為人民服務(wù)。在理想的狀態(tài)下，如果政府和規(guī)劃師準(zhǔn)確無誤地把握了人民群眾的共同利益，這一機(jī)制應(yīng)該是運(yùn)轉(zhuǎn)正常的。不過，雖然提出“為人民服務(wù)”并不困難，但是在不同的場合真正找到這些“人民”和他們的共同利益就不那么容易了。并且，隨著土地使用制度的改革和投資主體的多元化，越來越多的參與者進(jìn)入到城市改造和開發(fā)的過程中，準(zhǔn)確找出“人民”和他們的共同利益就更不容易了。 在目前的形勢下，政府已經(jīng)不再是城市改造和開發(fā)的唯一投資主體和決策者，相應(yīng)決策正在悄然轉(zhuǎn)向許多非政府的組織（公司）。換言之，國內(nèi)紅紅火火的城市改造，也是決策權(quán)力在不同參與者之間轉(zhuǎn)移和不同參與者因權(quán)力得失而角色變換的過程。政府雖然仍然一直在強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)的宗旨，但是隨著部分決策權(quán)力的轉(zhuǎn)移，貫徹這一宗旨已經(jīng)面臨新的挑戰(zhàn)。例如，即使假定政府在自己權(quán)限的范圍內(nèi)，要求其工作人員（包括政府規(guī)劃師在內(nèi)）100%貫徹它的宗旨，但是它很難保證政府之外的其他城市改造的參與者也能這么做。在這種形勢下，城市改造項(xiàng)目不再都能達(dá)到政府預(yù)期的社會目標(biāo)，即使這樣的社會目標(biāo)是人民群眾（或絕大多數(shù)人）的共同利益。實(shí)際上，在上述一個權(quán)力轉(zhuǎn)移、參與者有增無減的形勢下，一些在舊體制中享有某些特權(quán)的城市改造參與者（例如部分政府官員和國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)）利用自己手中很有可能一去不返的特權(quán)，在項(xiàng)目立項(xiàng)、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)等過程中牟取私利76。由于城市空間的排他性和稀缺性，一些人對城市改造（空間）利益的攫取，必然造成另一些人利益的受損。因此，以權(quán)謀私行為的存在，城市改造所帶來的利益分配，不可能公平。 考慮到這些，規(guī)劃師就不只是要考慮城市改造的政治屬性76，還應(yīng)考慮如何為弱勢參與者服務(wù)21。 3.3普遍性、偶發(fā)性問題和和規(guī)劃師作用 在研究城市改造的負(fù)面作用時，一些學(xué)者指出需要很好地研究城市改造的政治屬性67、76。但可惜的是，他們關(guān)注的城市只是北京，同時他們所進(jìn)行的調(diào)研離現(xiàn)在也已經(jīng)有一段時間了。考慮到除了北京，近年國內(nèi)其他城市改造的過程中，參與者沖突有激化的趨勢，作為城市改造的一個重要參與者，作為“溝通式規(guī)劃”的主要參與者，國內(nèi)的規(guī)劃師或許需要思索，國內(nèi)城市改造中的參與者沖突，只是偶然事件，還是決策結(jié)構(gòu)性因素（decision-making structure related factors）使之具有一定的普遍性？關(guān)于這一課題，從前文提到的國內(nèi)文獻(xiàn)已經(jīng)可以看出，基本上研究很少。 實(shí)際上，在研究結(jié)構(gòu)性問題方面，從前文可知一些新聞工作者其實(shí)已經(jīng)走在了規(guī)劃師的前面19。但是，考慮到前文多次提到的人們對規(guī)劃師的期待，規(guī)劃師不可能完全依靠新聞工作者的幫忙。因此，規(guī)劃師在忙于具體城市改造個案的之余，也許也有必要總結(jié)影響眾多個案的結(jié)構(gòu)性和普遍性因素。 3.4溝通型的規(guī)劃和規(guī)劃師作用 在西方各國，尤其是近二、三十年來的美國，規(guī)劃師往往“不能確認(rèn)國家將多大程度上支持自己的工作”77。但在中國，規(guī)劃師似乎沒有這樣的尷尬。然而，國內(nèi)的規(guī)劃師也不應(yīng)該盲目地相信政府支持和從上至下的規(guī)劃（決策）模式在每一個具體改造項(xiàng)目中的效力。例如，美國20世紀(jì)50、60年代的大規(guī)模城市更新，很大程度上也是一種依托從上至下的政治（資金）支持的規(guī)劃模式，但是現(xiàn)在從整體上看，這樣的規(guī)劃模式和在它指導(dǎo)下的城市更新卻是不成功的52、78-80。因此，無論中西方，成功的城市改造，不僅需要政府有力的支持，規(guī)劃師、開發(fā)商的積極參與，也需要設(shè)法吸引其他參與者參與到城市改造的規(guī)劃（決策）過程中來。換言之，開發(fā)商、規(guī)劃師和政府也不能完全替代公眾決定城市改造過程中的全部決策。 不過，沒有領(lǐng)導(dǎo)者的公共參與，也只能導(dǎo)致“零碎的統(tǒng)一”和“無作為”（mealy-mouthed consensus or inaction）81。最后看來，只有一個包括了政府、有關(guān)居民、開發(fā)商和規(guī)劃師等眾多參與者智慧和力量的綜合體，才能真正承擔(dān)起成功城市改造的重任。這樣的綜合體，不是自然形成的。依據(jù)前文對規(guī)劃師的界定和大量研究者對規(guī)劃師的期待，引導(dǎo)、組織有關(guān)參與者參與到城市改造規(guī)劃（決策）的過程中的工作，規(guī)劃師是責(zé)無旁貸的。 目前，城市改造過程中（尤其是拆遷問題）誘發(fā)了有所增加的參與者沖突，中國規(guī)劃師更是有必要重新審視自己在促成上述綜合體的形成方面和組織參與者方面的作用。依照前文提到的美國經(jīng)驗(yàn)，如果規(guī)劃師不能很好地認(rèn)清自己在城市改造和城市發(fā)展中的地位，那么他最后只能跟著“改造”、“發(fā)展”的鼻子走，而不能通過自己的工作，引導(dǎo)更有意義的城市改造和城市發(fā)展，推動建立一個更適于工作和生活、更有效率和可持續(xù)發(fā)展的城市26。依靠規(guī)劃師個人的力量，決定不了城市改造和城市發(fā)展的最終方向，但是在城市改造和城市發(fā)展中起到組織、引導(dǎo)其他參與者，促進(jìn)所有參與者達(dá)成某些共識，卻是規(guī)劃師本身存在的價值和大量民眾、學(xué)者對他的期待56。
4 結(jié)論和今后工作
（1）規(guī)劃師在城市改造中的作用 通過對國內(nèi)外有關(guān)文獻(xiàn)的審視，本文一個整體性的結(jié)論是：國內(nèi)的規(guī)劃師在目前大規(guī)模的城市改造特別是在這一改造所帶來的參與者沖突中，應(yīng)該起到一定的作用。具體說，他應(yīng)該起到組織、引導(dǎo)其他參與者，促進(jìn)所有參與者達(dá)成某些共識的作用；他應(yīng)該為維護(hù)那些弱勢群體的正當(dāng)利益奔走疾呼。 （2）城市改造和“新的”規(guī)劃模式 總體上說，規(guī)劃師要在城市改造、城市發(fā)展過程中起到積極的作用，在中西方都要面臨和克服許多重大挑戰(zhàn)。不過，通過把規(guī)劃師的作用放到城市改造這樣一種具體情境下進(jìn)行研究，本文發(fā)現(xiàn)了“新的”城市規(guī)劃模式（例如溝通式的規(guī)劃模式）和職業(yè)道德（例如為誰工作）等對深入研究國內(nèi)規(guī)劃師的作用有重大作用。 （3）規(guī)劃師的理想化作用和實(shí)際作用 為了充分挖掘規(guī)劃師在城市改造及其過程中參與者沖突中的作用，本文研究了大量現(xiàn)有的有關(guān)實(shí)例、方法論和結(jié)論。從技術(shù)上說，應(yīng)該有可能從中提煉出規(guī)劃師的理想化作用和實(shí)際作用并進(jìn)行系統(tǒng)的對比。但是，由于時間和文獻(xiàn)收集等方面的限制，本文沒有完全展開上述對比。今后，如要真正發(fā)揮和評估規(guī)劃師在城市改造中的作用，有關(guān)對比工作有待深入。 （4）規(guī)劃師作用和價值觀系統(tǒng)和社會、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化 本文在研究規(guī)劃師作用時提出了一系列假設(shè)。這些假設(shè)，忽略了價值觀、社會和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等要素對規(guī)劃師作用的影響。這些假設(shè)是否合理，值得探索。因此，研究這些假設(shè)發(fā)生變化時，規(guī)劃師的在城市改造中的作用將有何變化，也將非常有意義。 致謝：作者感謝伊利諾伊大學(xué)城市規(guī)劃與公共事務(wù)學(xué)院Raffaella Y. Nanetti教授以及美國地理學(xué)家學(xué)會幾位匿名學(xué)者對本文英文版本的評點(diǎn)。
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注釋： [1] 根據(jù)“美國之音”記者許波2003年10月7日在香港的報道，進(jìn)入2003年，國內(nèi)開發(fā)商和拆遷戶之間的矛盾有所增加，甚至出現(xiàn)了一些自殺（焚）的極端事件。 [2] 例如，根據(jù)上屆政府政府的承諾，國家在年內(nèi)投資5, 000億人民幣以上于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 [3]一個典型的例子是2000年2月，針對拆遷問題，萬余名拆遷居民聯(lián)合訴訟了北京的一個區(qū)政府。 (責(zé)任編輯：楊宇飛) |
