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    中國規劃網北京5月22日電 我國的城市發展受到許多體制性因素的影響，這些體制性因素形成了我國城市發展特殊的動力機制。因此，我國的“城市病”除了擁有與其他國家的“城市病”相同的成因之外，還具有許多我國特有的體制性成因。由于關于“城市病”的一般成因及其破解對策已不乏深入細致的研究，但就我國獨特的體制性成因及其破解之策的研究尚不多見，因此，本研究重點關注這些體制性成因，力圖通過對這些體制性成因進行深入的分析來探求破解我國“城市病”的對策。本報告分別從干部選拔機制和政績考核體系、財稅體制、土地制度、規劃體制等角度出發展開分析。
    從干部選拔機制和政績考核體系角度的分析
    １９８６年１月，《中共中央關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》中規定的選拔干部的程序為：民主推薦，廣泛聽取意見，提出選拔對象；組織人事部門考察，黨委集體討論決定后按干部管理權限上報；上級組織部門進一步考察，然后提交黨委討論審批。此后，雖經１９９５年《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》、２００２年《黨政領導干部選拔任用工作條例》、２００４年《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》等條例和文件的完善，但主要領導提名、組織部門考察和黨委討論始終都是關鍵的程序，本質上屬于自上而下的行政任命制。同時，對于領導干部的政績考核，是選拔任用干部的重要依據。因此，政績考核體系對于地方領導干部的行為取向具有重要的導向作用。
    １９７９年，中組部發布了《關于實行干部考核制度的意見的通知》，正式提出了考績的概念。１９８３年，中央召開全國組織工作會議，規定了德、能、勤、績四個方面的考核內容，而重點是考核具體工作實績，從此確立了工作成效在評估體系中的主導地位。１９８８年，中組部出臺了《地方政府工作部門領導干部年度工作考核方案?試行?》，詳盡規定了干部考核的程序和內容，工業產值、農業產量、基礎設施投資、稅收等數量指標成為考核的必備項目。實施考核方案的“說明”將考核形式確定為“上級領導機關負責，同級黨的全體委員會和人大常委會參與的考核制”，最后由“主管首長對被考核者申報的工作進行績效評價，評價等級分為‘好’、‘較好’、‘一般’、‘較差’四檔”。此后，各地對政績考核進行了積極的探索，政績考核作為一項制度得到大范圍的普及。現在，各級黨委、政府都有目標考核辦公室實施對下級黨委、政府的年度工作目標考核，各級組織部門每年進行干部年度考核。
    但是，隨著政績考核的普及，以及由此產生的對政府官員乃至地方政府行為方式的重要導向作用，政績考核體系本身的不夠科學合理所帶來的負面效應開始受到越來越多的關注。對于政績考核體系的批評主要包括：考核指標不夠全面系統，過于強調經濟指標、特別是經濟總量和增長指標的考核，忽視社會發展、可持續發展和人的全面發展指標的考核；政績認定不夠準確，對顯績與潛績、真績與假績的認定比較困難，難以區分班子政績和個人政績，不能對取得政績的過程和環境進行客觀的分析；考核辦法不夠科學，缺乏相應的法律和制度作為保障，考核程序沒有規范化，定量考核和定性考核不能有機結合起來，考核存在一定盲目性；等等。
    這種偏重于經濟指標的政績考核體系給城市發展也帶來了明顯的影響，成為加重“城市病”的一個重要原因。其作用機理主要體現在以下幾個方面：一是導致城市功能的過度集中。在那些各項功能?諸如政治中心、經濟中心、文化中心、金融中心、信息中心、航運中心、交通樞紐等等?原本已經高度集中的特大城市，城市政府為了追求經濟指標的增長，仍然大力鼓勵產業功能的集聚，積極吸引大型項目的落戶，拒絕產業功能的向外轉移，結果導致城市資源環境和基礎設施的不堪重負。例如北京，雖然１９８２年的城市總體規劃中已經確定城市性質是“全國的政治中心和文化中心”，不再提“經濟中心”和“現代化工業基地”，但在之后的實際工作中仍然強調“以經濟建設為中心”，也一再試圖將“經濟中心”寫入城市定位。二是導致重“面子”輕“里子”，重形象工程輕民生工程。“面子”工程、形象工程是顯績，容易被關注和納入評價考核，往往得到優先發展；而城市排水系統等“里子”工程、扶危濟困、社會保障等民生工程是潛績，不容易被關注和評價考核，發展往往滯后。這就導致大城市光鮮華麗的地標性建筑與滯后的地下基礎設施形成巨大的反差，近年來一些城市一遇暴雨就造成內澇和交通癱瘓就是突出的實例。三是導致城市政府“親商”有余而親民不足，公共利益往往讓位于商業利益。為了追求快速的經濟增長，一些城市政府提出了“愛商、重商、親商、安商、護商”等口號和政策。在城市房地產開發領域，開發商拿到地塊后的第一件事就是到政府公關以便修改規劃、提高容積率，而且經常如愿以償。其結果是城市規劃的權威性被輕易破壞，超出規劃強度的商業地產開發導致周邊的基礎設施容量不足，成為引發“城市病”的重要原因。（作者單位：國務院發展研究中心社會發展研究部）
  （編輯：趙巖）