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《行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)……”《行政處罰法》的規(guī)定實質(zhì)上是從法律角度為一個地方集中行使行政處罰權(quán)提供了依據(jù)。相對集中行使行政處罰權(quán)是行政執(zhí)法體制的重大改革，是為2004年7月1日起實施的《行政許可法》提出的相對集中行使行政許可權(quán)打下基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗的前奏性、步驟性工作。對此，國家?guī)状涡形囊箝_展相對集中行使行政處罰權(quán)試點和進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作。
集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)是我國推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作的內(nèi)容之一。如何順應(yīng)法律規(guī)定和國家要求來開展這項工作，如何科學(xué)銜接好原行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)—城市規(guī)劃行政主管部門與現(xiàn)集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)—城市管理執(zhí)法部門(代稱)的工作關(guān)系和程序，是一個十分現(xiàn)實和重要的問題。這是由城市規(guī)劃管理及其行政處罰的特殊性決定的。
１、城市規(guī)劃管理及其行政處罰的特殊性
國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)工作的決定》中明確規(guī)定了推進(jìn)相對集中行使行政處罰權(quán)的范圍：①市容環(huán)境衛(wèi)生管理；②城市規(guī)劃管理；③城市綠化管理；④市政公用設(shè)施管理；⑤環(huán)境保護(hù)管理；⑥工商行政管理；⑦公安交通管理等。筆者認(rèn)為，在上述7類管理中，城市規(guī)劃管理及其行政處罰具有不同于其它6類行政處罰的特殊性。
1.1城市規(guī)劃管理是一個連續(xù)過程
從過程上講，城市規(guī)劃管理由編制、審批到實施、監(jiān)督直至行政處罰，是一個循序漸進(jìn)的連續(xù)過程；從內(nèi)容上講，城市規(guī)劃管理由建設(shè)項目選址定點到建設(shè)用地規(guī)劃管理、建設(shè)工程規(guī)劃管理，也是一個不可分割的連續(xù)過程。在實施城市規(guī)劃的運作過程中，包括行政處罰在內(nèi)的任一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題(如城市規(guī)劃行政主管部門自身運作出現(xiàn)問題、相關(guān)部門配合把關(guān)出現(xiàn)問題和實施城市規(guī)劃的建設(shè)項目相對人出現(xiàn)問題)，都將影響甚至干擾上下相關(guān)環(huán)節(jié)乃至整個環(huán)節(jié)的運作和繼續(xù)。城市規(guī)劃管理不同于上述其它6類管理所具有的共同點—“建(設(shè))與(處)罰分離”(如市政公用設(shè)施管理)、“(生)產(chǎn)與(處)罰分離”(如城市綠化管理)和“常(規(guī))與(處)罰分離”(如市容環(huán)衛(wèi)管理、公安交通管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理)。嚴(yán)重時，城市規(guī)劃行政主管部門將會成為“規(guī)劃編制局”。
1.2城市規(guī)劃管理是一個長效過程
城市規(guī)劃管理大到對一個城市的定性、定位、規(guī)模、用地發(fā)展方向、用地布局及市政公用、道路交通、園林綠地等內(nèi)容的管理，小到對一處建(構(gòu))筑物或其它設(shè)施的單項建設(shè)審批監(jiān)督管理。前者是一個城市發(fā)展的長效管理過程，后者是一個在建項目實施過程中的批后長效跟蹤管理過程。如果在實施上述長效管理過程中，無論前者還是后者在哪一個時期出現(xiàn)問題，都會造成大則影響城市的發(fā)展，小則涉及到一項建(構(gòu))筑物或其它設(shè)施在布局、造型等方面對城市景觀的影響。
1.3城市規(guī)劃管理是一個行為過程
在城市規(guī)劃的實施中，實施項目的行為相對人均有自己的行為思想，這種思想與城市規(guī)劃的控制管理方面，相同是相對的，相異是絕對的。這是由城市規(guī)劃行政主體與項目實施主體分離這一本質(zhì)特征所決定的。因而一個建設(shè)項目的建設(shè)實施過程無時不包含有行為相對人的行為因素，也就是說建設(shè)項目隨時都有可能會出現(xiàn)得不到落實(或無法完全落實)甚至違反城市規(guī)劃所提出的要求的情形。在相對集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)后，如不及時明確操作過程和協(xié)作方法，將會使行為相對人的行為思想變?yōu)橛绊懗鞘幸?guī)劃實施的現(xiàn)實。
1.4城市規(guī)劃管理是一個技術(shù)過程
眾所周知，城市規(guī)劃管理是一個技術(shù)性很強(qiáng)的行政管理工作。具備強(qiáng)烈的事業(yè)心與責(zé)任感，固然是做好工作的前提，但具備城市規(guī)劃的專業(yè)理論和實踐知識則是做好工作的保證。集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)，需要城市管理執(zhí)法部門與具有眾多城市規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人員的城市規(guī)劃行政主管部門密切配合，并由其作技術(shù)支撐。
1.5城市規(guī)劃管理是實施“較大型行政處罰”的過程
《行政處罰法》規(guī)定了行政處罰機(jī)關(guān)實施行政處罰的簡易程序(對公民處以五十元以下、對法人或其它組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰，不需履行聽證程序而做出行政處罰決定)、一般程序和聽證程序(除簡易程序所界定范圍之外的“較大型行政處罰”)。城市規(guī)劃管理實施的行政處罰一般或絕大多數(shù)為“較大型行政處罰”，按照《行政處罰法》的規(guī)定，適合運用一般程序和聽證程序。而聽證程序又是針對較大型違法建設(shè)項目而采用的，包括從城市規(guī)劃編制到方案審批、從報建管理到跟蹤監(jiān)督全過程的陳述、申辯、質(zhì)證過程，整個過程從始至終都需要城市規(guī)劃行政主管部門的配合。
1.6城市規(guī)劃管理是對兩類違反城市規(guī)劃的項目進(jìn)行定性的過程
《城市規(guī)劃法》對兩類違反城市規(guī)劃建設(shè)行為的項目進(jìn)行了明確定性：①“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”的項目；②“影響城市規(guī)劃尚可采取改正措施”的項目(以下分別稱“嚴(yán)重影響”項目和“影響尚可改正”項目)。在對違法項目實施行政處罰時，哪些屬于“嚴(yán)重影響”項目，哪些屬于“影響尚可改正”項目，需通過城市規(guī)劃行政主管部門界定。責(zé)令“限期改正”怎么個改正法，在城市規(guī)劃方面有哪些技術(shù)指標(biāo)要求，也需城市規(guī)劃行政主管部門進(jìn)行科學(xué)確定。
上述城市規(guī)劃管理的特殊性決定了相對集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的特殊要求，這種特殊要求主要表現(xiàn)在城市管理執(zhí)法部門與城市規(guī)劃行政主管部門的程序銜接和工作方法上。
２、集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)后的程序銜接
2.1審批告知
審批告知包括一般城市規(guī)劃項目和具體建設(shè)項目兩類。由城市規(guī)劃行政主管部門(或報請政府)在完成城市規(guī)劃的項目審批后及時將審批成果及材料告知城市管理執(zhí)法部門。也可采取“聯(lián)合辦公，并聯(lián)審批”的方式吸納城市管理執(zhí)法部門參與審批。審批的規(guī)劃成果及材料是城市管理執(zhí)法部門進(jìn)行城市規(guī)劃執(zhí)法和對違法項目實施行政處罰的依據(jù)。
2.2進(jìn)行日常檢查并對違法項目責(zé)令停止建設(shè)
日常檢查包括對一切建設(shè)活動進(jìn)行日常巡查，對已批建設(shè)項目進(jìn)行跟蹤檢查和接受社會舉報等，由城市管理執(zhí)法部門履行，其范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)項目。通過日常檢查，對未領(lǐng)取《選址意見書》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》(以下簡稱“一書兩證”)就進(jìn)行建設(shè)的項目或雖領(lǐng)取了“一書兩證”但未按“一書兩證”規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的所有項目，應(yīng)一律視為違法建設(shè)項目，并責(zé)令其立即停止建設(shè)。
2.3征詢對違法項目進(jìn)行定性的意見
在對違法項目責(zé)令停止建設(shè)之后，應(yīng)立即對違法項目進(jìn)行立案和定性。違法項目定性應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃和《城市規(guī)劃法》，由城市管理執(zhí)法部門通過召集部門聯(lián)席會議或通過聯(lián)系函件、材料告知并征詢城市規(guī)劃行政主管部門對違法建設(shè)項目的定性意見。依前所述，定性分為“嚴(yán)重影響”項目和“影響尚可改正”項目兩種。對定性為“嚴(yán)重影響”的違法項目應(yīng)按《城市規(guī)劃法》的規(guī)定提出“限期拆除或沒收違法建(構(gòu))筑物或其它設(shè)施”的執(zhí)法要求，即對明顯影響城市用地功能、城市市容環(huán)境景觀等濫搭濫建項目，則可由城市管理執(zhí)法部門直接按“嚴(yán)重影響”項目進(jìn)行定性；對定性為“影響尚可改正”的違法項目應(yīng)按《城市規(guī)劃法》的規(guī)定一并提出“限期改正并處罰款”中“限期改正”的具體內(nèi)容和要求。
2.4實施行政處罰
按照兩類違法定性，城市管理執(zhí)法部門在實施行政處罰時應(yīng)對“嚴(yán)重影響”的違法項目做出“限期拆除或沒收違法建(構(gòu))筑物或其它設(shè)施”的決定；對“影響尚可改正”的項目做出“限期改正并處罰款”的決定。需要特別指出的是，“限期改正并處罰款”雖然是兩項并行的內(nèi)容，但“限期改正”是“并處罰款”的必要前提，其運作順序是“限期改正”在先，“并處罰款”在后。對“責(zé)令限期改正”的項目應(yīng)在行政處罰決定書中明確城市規(guī)劃行政主管部門對其所提出的具體規(guī)劃要求、補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)的程序、收取有關(guān)規(guī)費的依據(jù)和數(shù)額等(責(zé)令相對人到城市規(guī)劃行政主管部門履行)，對“并處罰款”的項目應(yīng)明確罰款的依據(jù)和數(shù)額(由城市管理執(zhí)法部門履行)。至于在《行政處罰決定書》中對違法項目相對人所享有的行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利及應(yīng)自覺履行的義務(wù)，應(yīng)一并進(jìn)行裁決(圖1)。
３、集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)后的工作要求
3.1嚴(yán)格以城市規(guī)劃和《城市規(guī)劃法》作為判定建設(shè)項目違法與否及違法程度的依據(jù)
城市管理執(zhí)法部門集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)，應(yīng)以城市規(guī)劃和《城市規(guī)劃法》作為判定建設(shè)項目是否違法的依據(jù)。這一方面要求城市規(guī)劃行政主管部門積極、及時向城市管理執(zhí)法部門告知并提供各類城市規(guī)劃成面要求城市管理執(zhí)法部門熟悉城市規(guī)劃業(yè)務(wù)及法規(guī)知識，能嚴(yán)格以城市規(guī)劃成果、檔案材料及《城市規(guī)劃法》等法律、法規(guī)作為判定建設(shè)項目是否違法及違法程度的法律依據(jù)。
3.2合法、合理掌握違法項目的處罰尺度
違法項目的處罰尺度既要合法，又要合理。“合法”體現(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)行《城市規(guī)劃法》等法律、法規(guī)的法定原則上；“合理”體現(xiàn)在基于合法原則前提下適當(dāng)?shù)卮_定建設(shè)項目的違法定性及尺度上。現(xiàn)舉一案例來分析說明合法、合理尺度的運用。
某建設(shè)單位未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，擅自在位于城區(qū)的本單位庭院內(nèi)建設(shè)6層永久性住宅建筑。城市管理執(zhí)法部門進(jìn)行常規(guī)業(yè)務(wù)檢查時發(fā)現(xiàn)：①建筑物已建至3層；②建筑物位于庭院較空曠地段，不影響城市重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，且對周圍建筑物在間距、朝向、整體性等方面無大影響；③違法項目相對人接受城市管理執(zhí)法部門管理的態(tài)度較為誠懇(愿意接受處理)。基于此，對該項目進(jìn)行處理的合法、合理性尺度為：①責(zé)令違法項目相對人立即停止違法建設(shè)，并著手履行立案、調(diào)查等一系列違法項目處罰的基本程序；②城市管理執(zhí)法部門召集部門聯(lián)席會或函告、征詢城市規(guī)劃行政主管部門對違法項目定性(較簡單明了的可自身定性)，確定該違法項目的性質(zhì)為“影響尚可改正”項目，并由城市規(guī)劃行政主管部門提出該定性所應(yīng)采取的“限期改正”的具體規(guī)劃要求；③城市管理執(zhí)法部門在履行聽證程序后，按照定性和城市規(guī)劃要求做出責(zé)令“限期改正并處罰款”的處罰。罰款的合法、合理額度如下：“限期改正”(包括補(bǔ)辦手續(xù)、補(bǔ)交規(guī)費等)按6層計，“并處罰款”按3層計，其比例可在規(guī)定的幅度內(nèi)使用自由裁量權(quán)，依違法項目的嚴(yán)重程度和當(dāng)事人的態(tài)度等進(jìn)行適當(dāng)掌握(本案例宜取下限值)。
3.3建立、健全各項制度
建立、健全各項制度既有利于保證依法行政，又能監(jiān)督、約束集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)后城市管理執(zhí)法部門和城市規(guī)劃行政主管部門及工作人員的行為。制度包括檢查制度、舉報制度、立案制度、聽證制度、窗口制度、聯(lián)合辦公制度、并聯(lián)審批制度、公示制度、雙向告知制度、處罰審批制度、政務(wù)公開制度、勤政廉政制度、工作監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度等。為達(dá)到有效約束的目的，有些制度還需通過政府或人大頒布施行。
3.4形成強(qiáng)有力的雙向業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)制
這是集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的機(jī)制保證。從目前部分城市運作的情況看，存在的根本問題是“處罰力度不大”和“以罰代管”。在這里重點闡述除公眾社會監(jiān)督、上級政府及部門監(jiān)督、人大政協(xié)監(jiān)督外的城市規(guī)劃行政主管部門與城市管理執(zhí)法部門的雙向監(jiān)督。城市規(guī)劃行政主管部門可通過以下兩種方式進(jìn)行監(jiān)督：①在政府法制機(jī)構(gòu)的組織協(xié)調(diào)下，以城市規(guī)劃行政主管部門內(nèi)設(shè)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)為核心對建設(shè)項目進(jìn)行定期跟蹤從而監(jiān)督城市管理執(zhí)法部門的行為，督促并協(xié)助城市管理執(zhí)法部門按規(guī)劃要求及時對違法項目進(jìn)行處理。一般來講，大中城市1個月～2個月實施1次，中小城市半月～1個月實施1次�？砂�“正常建設(shè)項目”“未領(lǐng)取‘一書兩證’違法項目”“雖領(lǐng)取‘一書兩證’但未按‘一書兩證’所規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的違法項目”三大類進(jìn)行歸類統(tǒng)計。其目的在于，一方面掌握違法項目是否征詢了城市規(guī)劃行政主管部門的定性意見，另一方面掌握違法項目落實規(guī)劃要求的程度。對未定性或未落實的違法項目，應(yīng)用函件形式告知城市管理執(zhí)法部門予以定性和落實，并抄送人大法制委、政府法制辦、監(jiān)察局等機(jī)關(guān)。通過一次乃至幾次函告及監(jiān)督，直到解決問題為止。②嚴(yán)格組織建設(shè)項目的竣工規(guī)劃驗收，通過竣工規(guī)劃驗收實施監(jiān)督。
同樣，城市管理執(zhí)法部門也應(yīng)在城市規(guī)劃的編制、審批、實施、違法項目定性等方面對城市規(guī)劃行政主管部門實施監(jiān)督。
需要指出的是，目前我國部分城市在實施相對集中行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)時的操作辦法并非完全按筆者所述的業(yè)務(wù)程序進(jìn)行劃分與銜接，而是采取按建設(shè)項目未領(lǐng)取“一書兩證”和領(lǐng)取了“一書兩證”兩種情形劃分，分別由城市管理執(zhí)法部門和城市規(guī)劃行政主管部門來履行職能并進(jìn)行建設(shè)項目全過程的跟蹤、監(jiān)督、管理直至實施行政處罰。這些城市明確規(guī)定對未領(lǐng)取“一書兩證”的一切建設(shè)項目一律按“嚴(yán)重影響”的違法項目定性并實行責(zé)令“限期拆除或沒收違法建(構(gòu))筑物或其它設(shè)施”的處罰。除此以外，若對認(rèn)定為較為輕微的“影響尚可改正”項目等的處罰，則需先征詢城市規(guī)劃行政主管部門定性同意方能實施。其銜接程序如圖2所示。這不失為對工作運作、責(zé)任劃分和程序銜接有效的折中、過渡辦法，既符合國家“相對集中行使行政處罰權(quán)”的“相對”要求，也符合《行政許可法》“誰主管、誰負(fù)責(zé)、誰監(jiān)督”的原則和規(guī)定。
(責(zé)任編輯：瑋鋒)
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