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兼論低空監控及飛行服務網絡（智能航空消費服務平臺）建設
作者：李鴻淵 中共上海市松江區委黨校科研室主任、副教授 王永彬 國家發改委《中國產經》雜志辦刊人、總編助理；文化部《中外文化交流》雜志編委 趙 蓓 國家體育總局航空無線電模型運動管理中心經營開發部主任 閆永崋 中國航空運動協會市場開發委員會副主任 低空監控及飛行服務網絡，這個名稱是個很官方的名稱（政府或公益機構提供的各種管理和服務），包括低空飛行監管控制、導航、飛行計劃審批、飛行報告、通信、氣象、救援等……像交管局管理車、管理駕照、管理車輛駕駛員違規違章行為、發布公告通告信息一樣管理低空通航飛行各種事宜； 智能航空消費服務平臺，這個名稱是個百姓化的名稱，包括飛行駕駛員培訓、航空器適航手續、飛機加油、飛機維修保養、航空觀光旅游等以及航空體育賽事。……老百姓獲得各種通航消費和服務就像在淘寶上買東西，像用滴滴打車一樣方便的享受各種飛行服務。 以上這兩者是如何統一的呢，且請往下看。  2010年國務院中央軍委《關于深化我國低空空域管理改革的意見》發布，此后我國低空改革在若干地區進行了試點和推廣試驗，低空空域管理改革引發的通用航空發展機遇已經到來。 當下，已有不少地方政府把發展航空產業當做地方經濟結構調整和產業結構升級的著力點。不過隅于經驗和現實民用航空的實際狀況，多地采取的措施多圍繞著建立航空工業園航空產業園、新建或者擴建機場，多開辟幾條航線的模式發展。這樣的方式對于傳統經濟基礎較好的地方，有的取得了較好的經濟和社會效益，但是有些地方卻未能實現經濟和社會效益的雙贏。導致這一結果的原因既有低空監控及服務網絡平臺尚未建立的問題，也有產業發展定位不清的問題，是把投資拉動作為產業發展的著力點，還是把市場作為資源配置的主角的問題，搖擺不定。因此需要探索建立新的監管模式，這里提出的低空監控及服務模式的路徑選擇，目的是為了幫助地方政府在發展通航產業經濟上，可以有不同的路徑選擇。同時也可以解決現行管理模式與不斷增長的低空空域需求之間的矛盾，切實改進和完善管理與服務，推動航空事業持續快速健康發展。 2010年國務院、中央軍委發布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，明確提出我國低空空域開放將按照試點、推廣、深化三個階段逐步改革，201 l至2015年底前在全國推廣試點，2016年至2020年進一步深化改革，使低空空域管理體制機制先進合理、法規標準科學完善、運行管理高效順暢、服務保障體系可靠完備，低空空域資源得到科學合理開發利用。此中有一個至關重要的瓶頸約束問題，那就是低空監控及服務網絡（或者稱之為“平臺”，下同）的構建和管理問題。這個問題不解決，就無法實現低空領域暢通無阻的飛行。在國家和中央軍委的層面是安全問題，既包括空防安全，也包括飛行安全；在個人和單位的層面是如何實現方便快捷的飛行問題。兩個層面問題解決的關鍵是低空監控及服務網絡是否建立健全，也就是是否為防空織就了一個覆蓋我國全部低空空域的無縫天網——低空監控網絡，同時為低空飛行者（通用航空用戶）搭建一個全方位的信息情報服務平臺——低空飛行服務網絡或者稱之為低空飛行消費服務平臺。我們就我國低空監控網和低空飛行服務網絡的構建模式路徑選擇作一嘗試性探討，為釋放社會需求，提高人民幸福指數，改善通用航空事業的低空飛行環境，促進國家經濟結構的調整和提升，為國家空防儲備人財物的基礎，織成空防安全的服務網絡，盡一份力。 目前，我國通用航空產業發展，條塊分割，各自為政的低空領域管理模式越來越難以滿足社會需求，對低空空域的嚴格管制已經成為通用航空業發展的桎梏。 以下從低空監控及飛行服務網絡的功能定位、實現目標、建設組織者的選擇、建設資金的來源、建設方式、服務內容和運營方式，低空違法違規飛行行為的監督管理等方面進行具體的探討分析。 一、低空監控及飛行服務網絡（智能航空消費服務平臺）的功能定位與目標功能 （一）低空監控及飛行服務網絡的功能定位 低空監控及飛行服務網絡是為保障低空飛行而建立的設施、設備、運行管理制度及其組織機構人員隊伍。其基本組成以飛行服務站和飛行信息服務中心為主體，配套建設通信、導航、監視、氣象、供油、維修、救援等保障設施。從國防和空防安全的角度看是監控和防范體系；從空域管理、飛行服務以及通航用戶-通航消費者的角度看，它是一個綜合性智能航空消費服務平臺（以下簡稱“平臺”）。 低空監控及飛行服務網絡就像陸地交通中的道路、攝像頭、紅綠燈一樣，應定位為國家公共基礎設施，是對現行軍民航空管理服務保障體系的補充和完善，應以持續的基礎設施投資來獲取航空和社會經濟效益。飛行服務網絡包括提供飛行計劃服務、航空氣象服務、航空情報服務、飛行情報服務、告警服務，以及油料供應，維修維護，安全救援等，不提供管制指揮、飛行間隔調配等服務項目。 （二）低空監控及飛行服務網絡（智能航空消費服務平臺）的目標功能 低空監控及飛行服務網絡（智能航空消費服務平臺）既要相對獨立，又要實現與軍民航空管系統的信息共享，接受軍民航空管系統的運行指令。這既是飛行安全的需要，也是國家防空安全和社會安全的需要。低空監控及飛行服務網絡（智能航空消費服務平臺）要實現低空飛行者---通用航空用戶：在低空監視空域，向飛行服務站報備飛行計劃，飛行服務站監視飛行動態，提供飛行情報和告警服務；在低空報告空域，向飛行服務站報備飛行計劃，向飛行服務站通告起飛和降落時刻，自行組織實施，飛行服務站根據用戶需要，提供航行情報服務。 關于低空監控及飛行服務網絡（智能航空消費服務平臺）的目標功能描述,從不同使用者的角度分述如下： 第一，從通航用戶使用角度看的目標功能 1、實現低空便捷飛行 實現《關于深化我國低空空域管理改革的意見》設定的目標：監視空域，通航用戶“自行”報告飛行計劃，空管部門監視飛行動態，提供飛行情報和告警服務；報告空域，通航用戶“自主領航飛行”，向飛行服務站通告起飛和降落時刻，自行組織實施飛行，飛行服務站根據用戶需要，提供航行情報服務。 2、通航用戶使用平臺的方式 （1）通航用戶通過機載終端、平板電腦、手機或pc登陸“智能航空消費服務平臺”，輸入機型、飛行起止點等，立即可顯示圖文并茂的航圖和建議航線，提供天氣、航程、所需油量、目的地機場供油種類及地面保障情況等全面信息。 （2）通航用戶通過機載終端、平板電腦、手機或pc登陸“智能航空消費服務平臺”，輸入機型、飛行起止點等，即可完成飛行計劃報告和起飛、降落報告。 （3）通航用戶通過固定電話、移動電話等通訊設備即可完成飛行計劃報告和起飛、降落報告。平臺有相應人工或智控應答。 這里要實現兩個“一”的目標，①通航用戶只需向一個機構報告，②通航用戶只需報告一次。概括起來就是通航用戶“只需向一個機構報告一次”就可以完成飛行報告。 第二，從通航監控部門使用角度看的目標功能 1、通航空管部門可以⑴實時監視飛行動態，能夠⑵對通航用戶“看得見，連得上，叫得停”。 2、軍航、民航空管部門可以⑴實時監視通航用戶飛行動態，能夠⑵對航用戶“看得見，連得上，叫得停”。 3、軍航、民航空管部門可以自行或者通過通航空管部門通知通航用戶避讓民航的臨時任務飛行航空器及軍航的臨時任務或訓練飛行。 4、民航、軍航空管部門使用“智能航空消費服務平臺”的方式為軍航、民航空管部門可以把通航用的戶飛行計劃報告信息和起飛、降落報告信息完全并入軍航、民航空管部門的空管信息系統；軍航空管部門擁有“智能航空消費服務平臺”的最高監控用戶權限。 第三，從通航服務單位、監控部門使用方式角度看的目標功能 1、采取在“智能航空消費服務平臺”發布信息、發行低空航圖等多種方式，及時公布低空空域劃設、變更及使用情況，發布通用航空飛行所需的相關信息，提高低空空域運行管理和服務效率，充分發揮低空空域的經濟社會和國防空防價值。 2、采取在“智能航空消費服務平臺”網絡后臺或者電話終端方式受理和處理通航用戶的飛行計劃報告和起飛、降落報告。 3、采取在“智能航空消費服務平臺”發布信息，加油卡、維修卡在線銷售等方式實現油料維修等附加保障和增值服務。 綜上，低空監控及飛行服務網絡和智能航空消費服務平臺是如何統一的呢？不同角度看，同一個平臺，管理控制是安全和服務的基礎，對監管機構而言是安全控制和提供服務，從通航用戶看則是享受服務。低空監控及飛行服務網絡指的是政府或公益機構提供的各種管理和服務，包括低空飛行監管控制、導航、飛行計劃審批、飛行報告、通信、氣象、救援，像交管局管理車輛、管理駕照、管理車輛駕駛員違規違章行為、發布公告通告信息管理一樣管理通用航空器、通航駕照、違規飛行等各種低空通航飛行各種事宜。實現上述功能需建設智能航空消費服務平臺，涵蓋飛行駕駛員培訓、航空器適航手續、飛機加油、飛機維修保養、航空觀光旅游等以及航空體育賽事。任何人都可通過這個平臺獲得各種通航消費和服務，進而打造開放的網絡航空消費平臺，如同淘寶上買東西、用滴滴打車一樣方便的享受各種飛行服務。我們要建設的正是監管與服務有機統一的平臺。 智能航空消費服務平臺建設突出的是消費和服務，給地方政府、投資者、和企業乃至航空個人用戶傳遞這樣的信息，低空監控及服務平臺是要以市場為導向和服務于市場的，是真正要讓市場在資源配置中起基礎性作用的，在低空經濟領域政府和公益組織是服務于市場，服務于企業和個人的。 二、低空監控及飛行服務網絡的建設組織者的選擇 在確立了低空監控及飛行服務網絡---智能航空消費服務平臺的功能定位和實現目標后，另一個關鍵問題是確定組織建設主體。不同國家模式各不相同。美國是國家航空局行使空域管理權，俄羅斯是以軍隊主導進行空域管理，歐洲采用的是一體化的空域管理模式，新加坡則采用政企分離的空域管理制度。 我們國家采用何種監管模式要從歷史發展和現實發展出發，綜合考慮到與低空飛行安全、產業發展以及國家經濟結構調整和轉型升級、防空和軍民融合發展等因素，實現有效激發地方和社會力量參與低空產業的發展。 進一步分析，由于①低空飛行關系到國家的防空安全和社會安全，因此，低空監控及飛行服務網絡的規劃和設計建設及運營必須由國家主導；低空飛行，因為其②與社會公眾相關，所以低空監控及飛行服務網絡的組織實施，應以行政或公益機構為主體而不能由軍方來承擔；要兼顧①和②兩點，低空監控及飛行服務網絡的規劃和設計建設及運營也③不宜由純粹的以追求經濟效益最大化的企業來承擔，唯有如此，才能實現軍民的融合發展；④低空監控及飛行服務網絡的建設涉及土地、空間利用和人財物的調配，所以與地方政府關系密不可分。 筆者以為低空監控及飛行服務網絡---智能航空消費服務平臺的建設組織和管理，應以國家體育總局航管中心（全稱為：國家體育總局航空無線電模型運動管理中心，以下簡稱為“航管中心”）為規劃和業務管理主體，地方省級政府協助實施。低空領域的監管服務由航管中心、中國航空運動協會這樣的社會公益組織建立監管和服務平臺來提供監管及服務，這樣的平臺是一個在軍方指導下的自我管理和低空信息交互的樞紐，通過航協、軍方、民航、地方政府、企業、飛行員等參與的開放的智能航空消費服務平臺，充分實現低空監管的有效，以及最優交換配置各類航空資源，充分激活市場、社會參與低空航空產業的活力。 理由分述如下： 1．從歷史發展來看，低空管理逐步放開成為必然 從低空管理的歷史來看，我國的空域管理是以軍隊為主進行管理。主要是因為，空軍是我國大部分空域使用者，又是國家安全的提供者，自然也是空域管理者。依據《中華人民共和國飛行基本規則》的規定，我國由國務院、中央軍委空中交通管制委員會領導全國的空域管理和飛行管制工作，空軍具體負責實施全國的飛行管制。這是一種“統一管制、分別指揮”的空管體制。在這種管理模式下，3000米以下的空域屬于低空空域，它也是通用航空使用最多的空域，民航的航線、航路不在這一空域內，其管理權在空軍和海軍航空兵。低空空域的使用需要向空軍管制部門提出申請，一事一議的多級飛行申報制度，這使得低空空域申請和批準過程復雜、耗時較長。 總體來看，雖然這種空域管理制度在初期和國家安全方面發揮了重大作用，但是其繁瑣的審批和報告程序越來越成為發展低空空域飛行產業發展的障礙。 從技術發展來看，我國空軍已經建成了較為高效的自動化空中交通指揮控制體系，空域管理水平已經大幅度提高，在技術上我國低空空域逐步開放的條件也已經具備。 因此，從順應低空領域發展的時代需要看，只有進一步放松對低空空域的繁瑣管制，尋求與社會有效接軌的組織管理，從而改變過于單一的軍隊管理方式，釋放低空空域的巨大資源。 2．從現有監管來看，低空空域管制限制了通用航空旅游的發展 長期以來，中國低空空域實行的都是嚴格管制的政策，低空由空軍具體管轄和指揮�！锻ㄓ煤娇诊w行任務審批與管理規定》第三條，國務院民用航空主管部門負責通用航空飛行任務的審批；總參謀部和軍區、軍兵種有關部門主要負責涉及國防安全的通用航空飛行任務的審核，以及地方申請使用軍隊航空器從事非商業性通用航空飛行任務的審批。 近年來，隨著我國社會經濟和國防實力的增強，社會各界對民航參與程度的加深，這種嚴格的低空空域管理體制已經落后于社會經濟的發展，同時嚴重制約了通用航空的發展。在這種情況下，迫切需要建立一種新的空域管理體制，劃分自由而有序的低空飛行區域，以充分利用空域資源創造更多的社會財富。 另外，從國外的空域管理實踐來看，世界上民航發達國家低空空域管理是比較開放的，低空管理機制靈活。 民航管理低空領域有其技術優勢，但是也同樣存在著體制不順的問題，并且民航管理本質也是過于嚴格的低空管制，同樣也限制了低空空域的發展。加之民航局搞航線運輸管控的技術慣性和思維慣性也使得其難以以較快的速度轉型服務于蓬勃發展的通用航空需求。民航局不是低空監控及服務的最佳主體。這就需要新的監管主體的介入，與低空飛行社會化、體育產業化、旅游產業化最為緊密的（國家體育總局）航管中心具有獨特的優勢，更為與市場接軌，機制也更為靈活。 3．從產業發展來看，低空改革與航空體育運動的社會化，大眾化密切相關發展 低空飛行產業是地方政府關注的話題，地方政府也是參與發展低空飛行事業的主體，因為發展通航產業是新時期經濟發展方式轉變，經濟轉型的排頭兵。但是地方政府由于其條塊分割的地域限制，不可能出臺適應更大范圍的統一管理服務制度機制，不利于全國低空飛行市場規則的統一和技術規范的以一貫之。同樣對于專業性極強的通用航空而言，地方政府也缺乏專業管理和技術人才支撐。地方政府不是低空監控及服務的合適主體。 因此，建立健全的航空體育監控消費服務體系并服務于整個通用航空，是歷史和現實境況下的最優選擇。航管中心《航空科技體育事業產業“十二五”發展規劃》指出，航空體育管理職能交叉和政策缺位，使項目發展受到嚴重制約。因為航空體育既是體育的一部分，也是通用航空的重要組成部分，所以必須同時接受國家體育主管部門和航空主管部門的雙重行業指導。但由于民用航空主管部門關于通用航空運營單位資質、飛行員執照、飛行場地標準，航空器適航管理要求過嚴，不適應航空體育的特點和發展需求，成為影響廣大民眾參與航空體育的主要政策性障礙。 建立健全由（國家體育總局）航管中心主導的航空體育監控及服務網絡---智能航空體育消費服務平臺，是航空體育事業產業以及航空科普事業發展的至關重要的一環。讓國家體育總局航管中心的“智能航空體育消費服務平臺”同時服務于整個通用航空，不僅順理成章，而且能夠避免重復建設。 航空體育運動的社會化、大眾化以及航空科普事業離不開整個通用航空發展和壯大。沒有通航的發展和壯大，就不可能有航空體育運動的社會化、大眾化以及航空科普事業真正實現；只有有了真正的發展壯大起來的整個通用航空產業，航空體育運動的社會化、大眾化以及航空科普事業才不會是無源之水無本之木。因此，建立健全由（國家體育總局）航管中心主導的航空體育監控及服務網絡---智能航空體育消費服務平臺，使之在服務于航空體育運動的同時服務于整個通用航空，是國家體育總局航管中心和中國航空運動協會實現航空體育運動的社會化、大眾化以及航空科普事業的內在動力需求。 4.從自身能力來看，（國家體育總局）航管中心具備低空管理服務的能力 歷史上，國家體育總局曾經有過負責通航管理的經驗。國家體育總局自50年代起開展航空體育運動并曾承擔空軍預備役培養、航空管理工作。（國家體育總局）航管中心是于1994由中央編制辦批準，在國家事業單位登記管理局登記成立的事業單位。她既有很強的公益性，承擔著相當的行政職能，同時也服務于企業和地方，是鏈接企業和政府，中央和地方的橋梁；她所承擔的航空科普事業功能也使得她在為國防空防培養和儲備航空航天人才方面有著不可替代的作用，由她來主導低空監控及服務網絡體系的建設能夠最好的實現軍民的融合發展。 目前，國家體育總局航管中心擁有五類航空器（輕型飛機、旋翼機、滑翔機、熱氣球、汽艇）駕駛員執照運行、持續適航管理、運動類航空器維修人員執照管理等管理職權，在航管中心已經建立了航空管理平臺及航空理論考試中心。更為重要的是，國家空管委已經授權（國家體育總局）航管中心在全國范圍內建設45個低空監控管理平臺，據現在采用的技術手段，每個監控平臺的覆蓋半徑約為200公里，在此基礎之上，（國家體育總局航管中心）已經策劃并啟動了智能航空體育消費服務平臺的建設工作，國家體育總局航管中心擁有與空域管理相適應的技術和管理人才基礎。因此，可以說，（國家體育總局）航管中心負責我過低空監控及服務網絡---智能航空消費服務平臺建設，已有相當的基礎。自2009年起，（國家體育總局）航管中心在國家體育總局和山東省人民政府的支持下與萊蕪市政府合作舉辦的“中國國際航空體育節”取得了良好的社會和經濟效果，對當地經濟結構調整和產業結構轉型升級起到了積極的作用。通過舉辦 “中國國際航空體育節”，航管中心實踐出了一條公益事業與地方經濟協同發展，共同進步的道路，積累了中央公益機構服務于地方經濟和社會發展的經驗。 近年來，（國家體育總局）航管中心根據中央軍委、國務院及民航局有關加快通用航空改革發展的指導意見，進一步加強中國航空運動協會在全國的業務指導和管理引領職能，增強行業服務功能。整合現有18家航校資源，構建通用航空運營基地，籌建集約型通用航空公司，吸收外部資源，規范經營體系，豐富經營項目，擴大經營規模，提升綜合實力。發揮航空體育開展幾十年來所形成的龐大的物質、人才和無形資產資源優勢，開展通用航空飛行員培訓業務。構建產業鏈，形成以航空體育產業訓練基地為主，輻射農業、林業、電力、搶險救災、旅游、航拍等綜合服務體系，在2020年前實現體育系統的通用航空企業集約化，力爭成為民航5-7家具有集約規模的通用航空骨干企業之一，為航空體育的全面、協調、可持續發展開拓廣闊的空間，奠定堅實的物質基礎。 綜上所述，結合我國國情，低空監控及飛行服務網絡---智能航空消費服務平臺的規劃及建設方案由（國家體育總局）航管中心制定，報國家空管委備案實施切實可行。（國家體育總局）航管中心是規劃和建設我國低空監控及服務網絡---智能航空消費服務平臺的不二人選。 三、低空監控及飛行服務網絡建設的相關保障 1.低空監控及飛行服務網絡---智能航空消費服務平臺的建設資金的來源 低空產業的繁榮，國家享受經濟發展帶來的稅收紅利，地方政府享受營業稅增長的收益，低空飛行方便快捷的飛行是公民和社會組織的福祉，所以，低空監控及飛行服務網絡的建設資金的來源，亦應從這三個方面考慮，即，國家出一部分，地方政府出一部分，社會資金籌集一部分。至于這三部分資金的比例，各地可以有所不同，根據當地狀況因地制宜，靈活掌握。 2.低空監控及飛行服務網絡---智能航空消費服務平臺的建設和運營方式 低空監控及飛行服務網絡---智能航空消費服務平臺的建設和運營，可以BOT的方式，由與航管中心簽訂行政合同的中國航空運動協會（或者公司）設計、承建、和運營，地方省級政府協助建設。低空監控及飛行服務網絡的設施設備的所有權，屬于國家，管理歸口于航管中心。 飛行服務包括提供飛行計劃服務、飛行報告服務、航空氣象服務、航空情報服務、飛行情報服務、告警服務，以及油料供應，維修維護，安全救援等。其中飛行計劃服務、航空氣象服務、航空情報服務、飛行情報服務、告警服務，由飛行服務站和飛行信息服務中心---智能航空消費服務平臺來提供，服務標準全國統一；油料供應，維修維護，可以由飛行服務站來提供，也可以由機場、飛行器起降點等提供，甚至可以汽車加油站、汽車維修廠等提供；安全救援等可以由專業的救援機構提供。油料供應，維修維護，安全救援等布局和規模主要由市場決定，服務主體的市場準入標準，由航管中心發布。 3.低空航空器飛行適航服務方式 低空航空器適航服務和低空航空器駕駛員的適航服務，由航管中心授權的組織負責提供，服務標準由航管中心統一制定。飛行計劃服務、航空氣象服務、航空情報服務、飛行情報服務的服務方式，采取公民或者單位飛行器駕駛員（低空通用航空用戶）通過手機或手持電腦、筆記本電腦等登陸飛行信息服務中心網站---智能航空消費服務平臺，輸入飛行起止點，要立即可顯示圖文并茂的航圖和航線、航程、天氣、目的地機場供油種類及地面保障情況等全面信息。如果同時輸入機型、載重等信息還可以提供所需油量，沿途機場、供油點、維修點情況等信息。飛行器駕駛員取得這些信息以后，就可以像駕駛私家車一樣隨時起飛“上路”。 4.低空通航飛行違法行為監督、檢查和查處 《通用航空飛行任務審批與管理規定》第十七條規定“民用航空管理部門和軍隊有關部門應當建立健全通用航空指揮保障機制，主動通報有關情況，及時掌握任務延誤情況及原因，協調解決通用航空飛行的指揮和保障問題。”因此，低空通用航空飛行違法行為監督、檢查和查處應由航管中心交通安全機構負責，由各地公安交通警察協助執行。 參考文獻： 1、王金峰：《美國和加拿大通用航空飛行服務體系建設運行情況》，《中國空管》雜志第6期。 2、高�。骸段覈涂湛沼蚬芾碇贫茸冞w的動因及模式研究》，《經濟問題探索》，2012年第4期。 3、王霞、陳兆鵬：《加快低空空域改革促進通用航空發展》，《中國民用航空》2010年第6期。 (責任編輯：白雪松) |
