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——解讀國務院對實施北京總體規劃的要求

北京市城市規劃設計研究院原副院長  董光器
 

    國務院常務會議在組織實施總體規劃要求的第二條、第四條，強調了體現首都性質，提出了城市經濟社會協調發展的重點任務，要求堅持以人為本，構建和諧社會。
    關于社會發展
    自1992年以來，北京經濟發展的形勢很好。總體規劃提出的“以高新技術為先導，第三產業發達、產業結構合理、高效益、高素質的適合首都特點的經濟”方針得到有效的貫徹，經濟發展取得重大突破，第三產業持續快速發展，金融、保險、商業流通、郵電通信、房地產、社會服務等方面呈現多業態齊頭并進穩步發展的態勢，成為首都產業的支柱。
    但是，1992年總體規劃在研究城市對于社會發展的內容顯得有點單薄，從首都近10年的發展實際看也不同程度地存在著一手硬、一手軟的狀況，與首都政治中心、文化中心功能還不相適應，與建設現代國際城市的目標，還有不小的差距。從某種意義上說，社會發展現代化的進程，提高全民的文化素養，比物質建設更加艱巨。因此，本文著重分析社會發展的相關問題。
    與發達國家的城市比較，北京的科技、教育、文化等事業的發展還遠達不到國際城市標準
    第一，高新技術產業雖已初具規模，但與硅谷、劍橋、班加羅爾等世界著名不同類型的科技園區比較，在研究開發、中間實驗、規模化生產、產品配套、市場營銷、技術服務、人才教育、企業產品孵化等方面還不同程度存在著差距，還沒有達到十分成熟的程度。
    第二，2003年北京擁有大學73所，科研機構118個，在校大學生人數為45萬人，科技教育發展水平居全國前列，25歲以上具有大學以上學歷的人數占10%，居全國首位。但是，與國外發達城市比較還有不小差距，大學生人數還不及東京(150萬)的1/3，科研機構數量大大少于紐約(788個)、波士頓(650個)等城市；25歲以上人口的大學普及率也低于紐約(25.4%)、波士頓(28.8%)等發達城市。從教育經費的投入看，2003年地方財政用于教育事業費的支出為98.8億元，相當于國內生產總值(3611.9億元)的2.74%，而以色列在20世紀70年代用于教育的投入相當于國內生產總值的8%，歐美等西方國家的教育投入也大體上在5%~6%，與此相比差距也非常明顯。
    第三，科技、文化、藝術事業的國際影響力還不夠強，主要表現在以下幾方面。
    一是舉辦各類國際會議的數量還較少。據統計，1990年來自5個以上國家與會人數在500人以上的國際會議共舉行8504次，80%以上在歐美召開。舉行會議最多的10個城市是：巴黎(361次)、倫敦(268次)、布魯塞爾(194次)、維也納(177次)、日內瓦和柏林(各166次)、馬德里(151次)、新加坡(136次)、阿姆斯特丹(108次)、羅馬(91次)。而北京2000年為57次，“九五”期間平均每年55.4次。
    二是駐京的國際組織數量有限。所謂國際組織一般分國際政府組織和國際非政府組織兩類。國際政府組織主要是協調國與國之間關系的組織，該類組織是由3個國家與3個國家以上組成的組織。根據《國際組織年鑒》1986年的統計有311個，如包括兩國間的組織和其他類型國際政府組織，總數達3600個。國際非政府組織包含的內容涉及商貿、文化、科技衛生、宗教、社會福利，以及教學、體育等方面，據1987年統計有4235個，兩國間的此類組織則更多。這些組織，大多集中在經濟、文化、科技比較發達的城市，特別是歐洲國家。個數最多的前5位城市是：巴黎(866個)、布魯塞爾(862個)、倫敦(495個)、羅馬(445個)、紐約(232個)。與這些城市比較，北京還遠達不到如此高的水平。
    三是圖書館、博物館、劇場等文化設施的數量和國際影響力還不夠。據統計，倫敦擁有421個圖書館、48個博物館、43個劇場，1993年大英博物館參觀人數達600萬人；東京擁有164個圖書館、131個博物館，79個劇場；紐約有204個圖書館，150個博物館，390個劇場；莫斯科有418個圖書館，334個劇場、電影院、文化宮。而北京文化設施建設自20世紀60年代以后，幾十年幾乎處于停滯狀態，至今圖書館只有26個，劇場36個，博物館雖也增至百余個，但是，除了故宮博物館具有國際影響外，博物館規模、質量與知名度都不夠。長安街上原來保留的國家級大型文化設施用地，除了國家大劇院正在建設外，許多地段被寫字樓、金融機構擠占，像民族文化宮、工藝美術展覽館等文化建設也變成了百貨公司、展銷市場。
    總之，現代國際城市是社會經濟高度發展的產物，所謂“國際”化，就是充分利用城市的歷史、地理、政治、經濟、文化、科技的特點，加強在物資、人才、文化、信息方面與國際交流，不斷增加強度，當城市在經濟社會發展的某些領域在國際活動中起到控制或中心作用時，這個城市就具備了國際城市的性質。國際城市是一個比較高的目標，只有兩個文明一起抓，硬件、軟件都過硬才行，是要經過艱苦的努力才能達到的。國際城市不是自封的，而是要被國際公認的，因此，不在于用詞多么誘人，而在于內在品質是否到位。
    衛生、體育、社會保障體系等為廣大群眾服務的設施，也不同程度地存在著不足
    第一，北京醫療衛生事業發展成績是巨大的，2003年底擁有459所醫院，每千人擁有醫生3.3人，護士2.7人，床位5床，接近巴黎、倫敦、東京的水平。但是，城市大中型醫療機構比較發達，農村地區和基層社區資源嚴重不足，還沒有建立起有效的、適合農村地區居民和脆弱人群的健康保健機制；醫療急救與衛生安全保障能力不足，衛生安全應急快速反應能力較弱。
    第二，體育設施建設隨著亞運會的召開與奧運會的籌建，大型體育場館的建設取得長足發展，已初步具備舉辦世界級體育比賽的條件。但是，全民健身活動條件尚不盡人意，居住區建設中人均0.35 平方米的規劃體育用地的強制性指標普遍未達到，中小學校體育場地普遍不符合規定標準，體育設施過分集中在市區，廣大郊區縣公共體育用地稀少。
    第三，在社會保障體系建設方面，隨著老齡化的到來，養老服務機構存在著總量不足、模式單一、不能充分滿足不同層次人群的需要等問題。兒童福利、社會救助等機構也都剛剛起步，普遍存在站點不足、規模過小、設施不完善等現象。
    此外，在市場經濟條件下，各項社會事業的建設普遍面臨體制改革、推進產業化進程以加快發展的問題。
社會事業發展的基本任務
    為了適應政治文化中心和現代國際城市的需要，逐步建立體現“以人為本”的和諧社會，今后社會事業發展的基本任務如下。
    一是進一步完善各項科技、教育、文化設施，使之與大國首都、國際城市的水平相適應，逐步建成科技教育發達、文化藝術繁榮、信息靈通、便捷高效的現代國際城市。
    二是與經濟發展的水平相協調，在改革與調整中不斷完善與提高各項社會事業的水平，逐步形成可持續的運行機制，逐步達到國際化標準，不斷滿足人民日益增長的物質文化生活需求。
    三是社會事業的發展要面向廣大群眾，體現公平原則，滿足人人有基本公共服務的要求，合理配置資源，調整布局，既要重視大型文化、體育、教育、醫療衛生、社會福利設施的建設，更要逐步形成面向基層的、級配合理的公共服務設施網絡。
    四是社會事業的發展，不僅要加大政府對社會設施資金的投入，而且要推動社會事業產業化的進程，多渠道地引進資金，逐步建立起社會事業主體多元化、服務內容與形式多樣化的格局，以滿足國內外不同市場、不同人群的多樣化需求。關于歷史文化名城保護
    國務院常務會議在組織實施總體規劃要求的第五條強調：“要做好北京歷史文化名城保護工作，完善舊城保護措施，嚴格控制舊城的建設量和開發強度。”
    歷史文化名城的保護是體現首都性質的重要條件，應該說，“世界著名古都”本身也反映了城市在國際上的地位，是現代國際城市的重要內容。回顧1992年以來走過的道路，既要看到對歷史城市保護的認識在不斷提高，也要看到走了一條艱苦曲折的道路。現在看，1992年總體規劃對于歷史城市保護提出的保護文物古跡、保護歷史文化街區、從宏觀環境和城市設計的角度實施對舊城整體保護，這三個層次的保護要求和對于舊城保護的10項措施，都是符合中央要求的。但是在實施過程中恰遇土地有償使用政策出臺，掀起第一次房地產開發高潮，由于當時房地產開發政策尚不完善，政府對如何實施房地產開發缺乏經驗，在短期內拋出過多的土地招商引資，形成買方市場。開發商摸準了各區政府急于把土地出手的心理，開出了提高建筑高度和容積率的條件以爭取更高的回報，在土地轉讓協商過程中，政府往往為了爭取投資項目而讓步，致使總體規劃規定的舊城高度和容積率控制指標被全線突破，嚴重損害了舊城的歷史環境。
    近幾年來，隨著我們對房地產開發的策略逐漸成熟，社會各界對北京舊城風貌保護越來越關注，市政府也更加重視風貌保護問題，特別是通過編制控制性詳細規劃、歷史文化名城保護規劃以及皇城保護規劃，立法成規頒布實施，使規劃的內容得到了深化、補充與完善，規劃管理也有章可循，歷史文化名城保護走上了法制管理的軌道。目前，舊城大規模突破規劃控制要求的風已經基本煞住，各方面對舊城保護的意識不斷加強，現在的主要問題是如何在實施過程中正確處理歷史城市保護和改造危舊房的關系問題，這個問題至今還沒有找到理想的出路。特別是歷史文化保護區里的危舊平房，居民的生活條件十分惡劣，至今院內被簡易棚屋填塞，還使用公用水籠頭和公共廁所，雨季漏雨嚴重，火災隱患不斷。北京都基本實現現代化了，老百姓還處于“水深火熱”之中實在說不過去，但是在落實歷史文化名城保護的前提下解決這個問題難度又極大。而實踐證明，通過通常的房地產開發來解決危舊房的改造，必然會帶來歷史風貌的破壞。例如，牛街地區的改造，在禮拜寺周圍，大量高層住宅拔地而起，使牛街的歷史環境受到破壞，最后不得不把它從歷史文化保護區的名單中剔除。
    為了探索歷史文化保護區內危房改造的路子，東城區選擇南池子地區進行了試點。應該說區政府付出了極大的努力：試點區內千余戶居民疏散了600多戶；對無力購房的弱勢人群專門在未改造的平房區內給予安置；為了完善市政基礎設施拿出4000多萬元作為改造補貼；規劃保留了胡同系統和30多個好四合院，規定新建房不得超過2層，并保持青磚灰瓦傳統風格。但是此舉受到批評甚多，一直反映到中央，甚至驚動了聯合國教科文組織。為此，市政府專門舉行記者招待會，解釋南池子改造的必要性和風貌保護的措施。現在看，南池子改造采取政府投入資金、疏散居民、改善市政條件、規定傳統風貌保護的要求都是正確的，為何還有如此多的批評呢？我想主要是改造的面積較大，且要求過急。一方面社會上對此舉思想準備不足；另一方面規劃設計方案雖然未突破建筑高度和容積率的要求，也采用了傳統民居的風格，但是建筑體量、胡同尺度變化過大，缺乏對現狀院落逐個推敲及因地制宜地提出不同的保護改建對策，結果失去了南池子原來的風貌特色，因而令社會上不少人士難以認同。
    到底如何是好，我認為，要充分認識歷史城市的保護是一項長期任務，不可能急于求成，一蹴而就。
    一是數十年來計劃經濟實行的是住宅福利政策，住宅分配制度客觀上是不平等的，因此中央機關住房水平比市級機關高，市級機關住房水平比基層廣大市民高，中小學校教師、商業服務業職工等最基層群眾，很少有計劃部門下達的建房指標，只能住在房管局管的大量舊平房內。由于人口增加快，而國家又無力解決日益增長的需要，結果老百姓只能各顯其能，在四合院內通過“推、接、擴”的措施，搭建棚屋，以解決用房之急，使四合院普遍變成大雜院，居住條件進一步惡化。再由于低房租的政策，房管所難以以租養房，使大量房屋失修失養，一到雨季，區政府、建委、房管部門晝夜值班，隨時準備應急搶修，防止塌房傷人。這種狀況年復一年延續了幾十年，至今尚未徹底改變。請問幾十年來欠下的賬，如何能在短期內償還呢？
    二是住宅用房公有化的分配制度，使居民沒有所有權，居民缺乏房屋修繕的積極性，認為這是政府的事，房屋危險或漏雨理所當然應由房管局來修。而政府財力有限，自然只能頭痛醫頭，腳痛醫腳，窮于應付，積重難返，使四合院越來越破敗。通過調查顯示，少數私人所有的自住四合院，環境質量普遍優于房管所管的房屋，說明住房福利分配存在弊端。
    三是四合院雖然破舊，但是數百年形成的社會結構是比較成熟的，老百姓已習慣于這個社會環境，通過危改一旦破壞了原有的社會結構，居民也很難適應。居住空間擴大、居住條件改善只是宜居的一個條件，購物、上學、就醫、求職、鄰里交往等諸多問題都是改善生活條件的組成部分，因此，只注意住宅的硬件建設而忽視了社會結構的重組與完善，同樣不能令居民滿意。
為了解決上述諸多矛盾，可能應該從以下幾方面著手解決。
    第一，為了還清數十年來的欠賬，隨著城市經濟實力的增強，應該籌措更多的歷史城市保護基金，用于疏散舊區居民、四合院修繕補貼、改善四合院市政條件。每年舊城保護的力度，取決于政府投入的力度。切不可再降低標準，勉強干力所不能及的事。
    第二，政府采取鼓勵居民外遷和就地認購公房的政策，把房管所管理的公房，逐步賣給住戶，使住戶有自主修繕與保護住房的積極性，形成四合院保護區自我更新的能力。也可以由政府通過與居民協商，給予優惠條件，在住戶自愿的前提下，鼓勵外遷，把騰出來的四合院轉賣給新的住戶。
    第三，對于暫時無力改造的舊區，應該加以整治，加強維修與管理，盡可能為居民營造一個相對舒適的環境。例如，西城區把平房的紙吊頂改為輕質石膏板吊頂，使冬季更保暖；東城區整治胡同環境，拆除違法建筑，粉刷墻面，改善環境。這些舉措都是積極有效的措施，當然環境的整理，也要符合風貌要求，切不可簡單化處理。
    第四，必需關注弱勢人群的安置。在推進住房商品化的過程中，不可能所有住戶都具備購房能力，即或政府通過資金補助，勉強安置了住房，可能還有部分住戶難以支付昂貴的物業管理費用和水、電、燃氣費用。因此，必須建造一定數量的廉租房，使弱勢人群得以安居樂業。對于成片改造地區，還要關心由于社會結構改變，部分住戶的就業安置問題。總之，在舊房整治與改造過程中，政策應該特別向弱勢人群傾斜，只有安置工作做好了，才算比較完善地實現了“以人為本”的目標。
    第五，在舊城不宜大片開發改造，應該采取小片試點的方法摸索經驗，逐步提高危房改造的水平，選擇合適的舊城保護與危房改造的門檻。這樣做改造與保護之間的矛盾會減少，不會過多損害原有歷史面貌與社會結構，如此成熟一片，改造一片，通過漸變方式日積月累，新陳代謝，就會形成質變，一個既具有良好宜居環境，又保存歷史風貌特色的理想城市將會成為現實。
    第六，對于歷史文化保護區的整治規劃，不能簡單化地劃分為保留與改造兩部分，而是應該深入研究風貌特色，分析、鑒別每一條街、每個院落，以確定保護策略，不斷提高規劃設計水平；對風貌有嚴重影響的應該拆除。只有這樣做，才能既保護原有風韻，又適合現代生活，使歷史保護區煥發青春，增添活力。
    中國規劃網北京9月8日電