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高揚 李偉

    1993年總體規劃實施以來，北京社會經濟持續發展，城市交通建設取得了有目共睹的成績，城市交通設施水平不斷提高，客貨運輸能力明顯增強。但是，隨著北京經濟持續高速發展，城市化、交通機動化進程加快，交通需求迅猛增長，機動車特別是小汽車交通量大幅增加，給道路交通造成巨大壓力。市區主要干道全面擁堵，公共交通服務水平提高緩慢，出行效率降低，出行時耗增加，交通安全隱患增高，交通公害問題日益嚴重；市區道路網以及城市運輸服務系統長期處于高負荷運行狀態，失去了應有的整體調節能力，系統的脆弱性日益突出。盡管政府加大了交通基礎設施投資力度，交通供給水平明顯提高，但交通供給的增長趕不上交通需求的增長，長期以來形成的交通基礎設施欠賬沒有還清，迅速增加的交通量又加劇了交通的供需矛盾，交通問題仍然是困擾北京城市運轉和發展的、為社會各方關注的主要問題。
 
    面對北京復雜的城市交通問題，本次總體規劃修編研究在總結過去十多年經驗和教訓的基礎上，充分借鑒了國際先進城市的經驗，更新觀念，緊緊圍繞可持續發展這個主題，制定出更為科學的發展目標、發展戰略和政策，更加突出了公共交通優先發展內容，強調了能源及環境的重要性，增加了城市空間布局及土地使用與城市交通協調發展、自行車及步行交通、交通需求管理、交通安全等內容，強調整合與全方位治理，并從交通的硬件和軟件兩方面提出了原則和要求。
 
    加大力度，堅定不移優先發展公共交通
    北京交通發展的主要矛盾是以小汽車為主導的機動化快速發展與城市有限資源和環境容量之間的沖突，大力發展公共交通是北京這樣一個特大都市的必然選擇。因此，在1993年《北京城市總體規劃》中，明確提出了大力發展公共交通的政策和規劃目標（到2000年公共交通承擔出行量的比重要達到47%），但是，在規劃實施中卻沒有得到全面的貫徹和落實，公共交通沒有得到應有的發展，在客運出行中所承擔的份額由1986年的32%下降到2000年的27%，而小汽車交通所承擔的份額卻由1986年的5%增加到2000年的23%，而且這個趨勢還在繼續擴大。運輸效率高的公共交通得不到應有的發展，有限的道路空間被運輸效率低的小汽車交通大量占據，是導致道路交通嚴重擁堵、道路交通公害加劇的最根本原因。為此，我們認為應著重強調以下幾個方面。
 
    第一，明確提出交通發展戰略的核心是：全面落實公共交通優先政策，大幅提升公共交通的吸引力，實施區域差別化的交通政策，引導小汽車合理使用，扭轉交通結構逐步惡化的趨勢，使公共交通成為城市主導交通方式。作為主要控制指標，2020年中心城公共交通在客運出行中所占比重不小于50%。為實現目標，強調在規劃、投資、建設、運營、管理和服務等各個環節進行整合，為公共交通提供優先發展條件和對策。
 
    第二，形勢嚴峻，任務緊迫，須加大力度，堅定不移地優先發展公共交通。北京在全國已經率先進入了小汽車擁有量快速增長期，在國家汽車產業政策和汽車消費政策的有力支持下，北京機動車擁有量還將有大幅度增加，2020年有可能達到500萬輛左右。而城市公共交通的主體—軌道交通網的形成需要數十年的時間，值得注意的是，與東京、倫敦、巴黎不同，北京是在建設軌道交通的同時面臨著小汽車普及的問題。因此，北京公共交通發展的難度更大，由市場經濟主導的小汽車交通，必然會對由政府主導的城市公共交通發展帶來更大的沖擊，城市公共交通將在小汽車交通的強大競爭下艱難向前發展。而且人們一旦對小汽車交通有了依賴，要想使其改變到公共交通將會付出更高的成本。為此，必須充分認識發展公共交通的難度和緊迫性，將發展公共交通提升為城市發展的重要戰略，強化政府職能，加快落實各項公共交通優先發展政策，加大實施力度。
將公交優先作為城市布局調整和節約能源的戰略條件
 
    近年來，能源短缺問題日益突出，節約能源作為保證國民經濟持續發展的客觀要求和重要政策，也日益成為城市規劃和交通規劃中的重要影響因素。另外，機動車尾氣排放對大氣環境質量的影響逐年增加，機動車尾氣已經成為大氣污染的首要因素。
 
    公共交通優先發展，不僅僅是提高城市交通效率的需要，也是節約能源及保護環境的需要。公交優先發展，僅靠城市交通部門是遠遠不夠的，需要城市空間布局、土地使用等城市規劃各方面的緊密協作。因此，應增加城市空間布局及土地使用規劃與城市交通協調發展內容，加快建立市區與新城之間的軌道交通等大運量快速公共交通聯系，并沿快速公交走廊集中發展，建設緊湊型城市，實現城市的“理性增長”，即公共交通為導向的城市發展模式。同時，推廣對公共交通和自行車交通有利的土地使用規劃方法。
 
    加強交通需求管理，引導小汽車交通合理使用
    與發達國家大城市相比，北京的機動車擁有率還處于低水平，但是小汽車的使用率以及平均行駛里程都明顯高于發達國家大城市。到2020年，北京市機動車保有量有可能達到500萬輛，而中心城道路網只能承受100萬～120萬輛機動車同時上路，如果繼續對小汽車的無節制使用采取放任態度，勢必影響公共交通健康發展，道路交通及環境將難以承受，對歷史文化名城保護也將帶來更大的沖擊。
 
    因此，以有效的需求管理政策和手段對小汽車交通的使用實施引導與調節，使機動車交通量與道路交通及環境容量相匹配是十分必要的。如在提高公共交通服務水平的同時逐步對小汽車使用實行分區分時有彈性的引導和限制管理，將停車設施的建設與運營管理作為調節道路交通負荷的重要手段，促進小汽車方式向公共交通、自行車交通等高效、綠色交通方式轉移，同時，控制出租汽車規模和改變出租車運營模式，推進政府部門用車制度改革等。
提倡自行車和步行交通
 
    自行車交通約占北京客運出行的40%，步行交通約占居民出行總量的1/3，這兩種交通方式客觀上是北京城市交通體系中兩個最主要交通方式。自行車交通在北京有著深厚的群眾基礎，它的存在符合城市交通需求的特征，是短距離交通出行的理想交通工具，也是居民生活的組成部分。步行交通環境是反映城市人文環境和以人為本精神的重要窗口。同時，自行車交通和步行交通不消耗礦物燃料、不污染環境，是綠色交通方式，符合國家節約能源政策，有利于首都的環境保護。因此，在可持續發展的前提下，自行車和步行交通應該受到足夠的重視。然而，以往城市交通發展過程中存在重機動交通、輕非機動交通的傾向，自行車和步行交通的空間不斷受到擠壓，交通安全受到侵害，交通條件日益惡化。如不采取有效措施加以解決，將影響社會公正和城市交通的可持續發展。
 
    因此，應明確提倡自行車交通和步行交通方式，到2020年自行車交通承擔客運出行比重要不低于25%，步行者對步行系統的滿意度不低于80%。要編制自行車及步行交通規劃，并納入城市綜合交通體系規劃。從步行者和自行車使用者的意愿出發，提出規劃及實施中需要堅持的原則和要求。如在步行系統中，要完善道路兩側的步道系統，保證步道的連續性和有效寬度；行人過街設施以平面形式為主，立體方式為輔，高標準實現步道和過街設施的無障礙化；在自行車交通系統中，要保證自行車交通的行使空間和停車空間，在機動車與非機動車之間設置物理隔離，保證自行車交通安全等。
    
    實現道路建設重點的轉移
    道路建設的重點逐步由中心城向中心城以外的地區轉移，促進和引導新城的發展。結合“兩軸－兩帶－多中心”的城市空間結構，對城市道路網和公路網進行優化調整，特別是加強中心城與東部發展帶上重點新城之間以及新城之間的的道路交通聯系，增加進出首都機場的通道。    
 
    在此基礎上，強調中心城道路建設重點由快速路、主干路向次干路、支路轉移，實現不同功能層次道路的科學級配，提高路網的可達性和應急能力；由注重機動車交通轉而注重為公共交通、自行車交通和步行交通創造良好條件，實現交通資源的公平分配；充分依托現有城市快速路網和主干道網，擴大公交專用道的總里程，加快建設地面快速公交網；舊城道路要服從歷史風貌保護要求，慎重對待胡同的改造，避免過境車輛駛入而引起新的交通安全和環境問題。
 
    加強區域交通聯系
    加強京津冀北區域城市間的聯系，促進區域協調發展，統籌考慮區域交通設施的規劃、建設和運營。完善區域航空、鐵路、公路網絡，促進大型交通基礎設施區域共享。區域交通運輸樞紐布局與城市交通系統良好銜接，引導城市空間與區域空間結構協調發展。強化京、津之間的交通聯系，建設快速交通走廊。加強北京主要出海通道的建設及北京市域范圍內的貨運通道建設。
強化道路交通安全，提高道路交通管理水平
 
    將交通安全放在首要位置，到2020年，交通事故死亡率要達到發達國家城市20世紀90年代初期水平，即控制在2人/萬車·年以內。為此，要制定交通安全發展規劃，提高交通系統安全性，降低事故率，減少傷亡人數；要提高道路交通管理水平，利用現代科技手段，充分發揮現有道路設施的效益；交通管理措施要充分體現公共交通優先，保證自行車和步行交通的安全和暢通；完善交通法規，使之與管理能力相匹配，提高可操作性，嚴格執法，提高交通管理的透明度；增強全民的現代化交通意識，各級政府、企事業單位、人民團體、學校、媒體要進行廣泛持久的交通法規和交通安全宣傳教育，特別要加強對外來務工人員和流動人口的宣傳和教育。
 
    加強交通環境綜合治理，全面改善交通環境，做好機動車尾氣污染、噪聲和震動的防治工作，發展高效、清潔的交通工具。
 
    加強整合，強化規劃實施監管機制
    整合規劃、投資、建設、運營和管理各個環節，統籌各部門的分工和協作，加強部門之間的溝通協調。
 
    建立有效的規劃實施監督機制，制定分階段目標，并落實到各相關部門。對交通總體發展目標和指標的實現程度進行有效監控，適時作出調整，確保城市交通發展總體目標的實現。中國規劃網北京9月8日電
 
 
　　作者單位：北京市城市規劃設計研究院