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王引 陳玢 隨著經濟建設的飛速發展，北京的城市建設在原有基礎上規模不斷擴大，交通環線從二環、三環發展到五環、六環。與此同時，對北京城市（主要指市區中心地區）發展建設的批評也接踵而來，認為北京的城市建設是在“攤大餅”，或者說處于失控狀態。就此問題我們想與大家進行探討。 關于“攤大餅”
討論北京城市的建設發展是否是“攤大餅”，我們首先要分析一下“攤大餅”的含義。“攤大餅”這個詞從字面上來理解，是指城市的建設發展采用圍繞一個核心，以同心圓的方式不斷向外擴張；如果從學術上做更深層次的理解，則是在批判城市的建設發展處于一種盲目的、無序的擴張狀態。
其實，“攤大餅”是對北京城市近年來建設發展的一種不太準確的描述，只看見冰山一角即匆忙下定論。這些年來北京的城市規模是在不斷擴大，但這種擴大不是無序的，而是在規劃指導下進行的。我們不否認城市規劃編制、管理及實施過程中存在某些缺陷，但應該注意的是，城市是一個復雜的適應性系統，它的發展是經濟水平、社會意識、文化傳統、政治形態、地域特征等諸多因素綜合作用的結果。城市發展狀況總是以一定時期的經濟、社會情況為背景，要客觀的認識和評述城市的發展就不能脫離它所處的經濟、社會狀況，要用歷史的眼光來看待城市的發展。因此，我們不能簡單用“攤大餅”對北京的規劃建設、城市發展一概而論，我們更不能由此而懷疑北京城市的飛速發展。
“發展”是硬道理
“發展”是城市永恒的主題。我們應該了解城市發展的一些規律，以便客觀準確的認識城市發展。
城市發展的一般規律
城市占用空間是經濟活動在地域上的一種物質體現，城市屬于物質范疇，具有“物質的屬性”。城市的發展遵循物質發展的一般規律：由小到大，由簡到繁，由低級到高級，由舊質到新質，不斷運動變化。例如，在原始社會，無城市可言；到農業社會，開始出現比聚落規模更大而且功能復雜的城市，并且隨著農業社會的進步，城市的規模及數量不斷增加，內容不斷復雜；到工業社會，城市功能更加龐大而復雜；雖然后工業社會的城市開始形成較為穩定的規模，但其功能卻遠比工業社會的城市復雜；信息社會的城市可能在規模上達到一個合適的度，但在內容上肯定會比后工業社會更復雜。總的來說，從簡單的聚落－村鎮－初始的城市－多功能的城市－綜合復雜的大城市－更為復雜的城市群，城市的發展在空間上會經歷由小到大的過程，最后會達到一個合適的度；城市的發展在內容上會從簡單到復雜，并隨著經濟水平的不斷提高，其內容會無極限的增加和變化。因此，對于城市而言，發展是永恒的。就現階段我國的城市而言，發展意味者增加因經濟建設水平不斷提高而需要的建設用地。
城市化進程中城市發展與經濟發展的關系
城市中的經濟活動是城市存在和發展的基礎，城市經濟在質和量上的任何增加都必然導致城市整體的發展。城市的空間結構也是城市經濟活動、各種構成要素及功能組織在城市地域上的體現。城市化進程中，建立在工業化基礎上的經濟發展是城市發展的根本動因。
在城市化進程中，經濟活動對城市的空間結構演變有一個非常重要的作用—“集聚與擴散效應”。城市是經濟社會活動空間集聚與擴散的過程與結果，因為社會經濟活動及相關要素的空間集中能產生規模效益，從而導致城市的集聚；當城市集聚到一定規模又會產生向外擴展的動力，因此產生擴散效應。集聚與擴散是城市經濟空間演化的基本表現，它們貫穿于城市發展運動的歷史全過程，并體現在不同尺度的空間結構形態上。在城市空間結構演化的眾多因素中，集聚與擴散作為兩個既具體又抽象的矛盾統一體成為城市演化的基本力量。從城市的發展歷程看，城市發展規律的核心是先集聚后分散再集中，遵循從集聚－擴散－再集中－再分散的軌跡。從區域空間結構演變看，是一個由增長及發展、點軸發展到網絡發展的動態過程：即城市發展到一定階段，會形成中心城市，中心城市發展到一定規模，會在一定區域范圍內有機疏散其部分功能，疏散的功能再在區域范圍重新集中，從而在區域范圍內形成多元、多心、多軸、多層的城市發展格局和功能完善、結構優化、體系完整、規模等級有序的城市網絡體系。巴黎、倫敦、紐約等發達國家的特大城市，在其各自的城市化進程中，都經歷了這樣一個過程。
城市發展既是一個集聚財富的過程，又是一個集聚風險的過程。不同的經濟水平對應城市化進程中城市發展的不同階段。北京國際城市發展研究院院長連玉明教授指出：“根據世界城市發展的一般規律，人均GDP超過1000美元時，城市化進程將進入成長期；當人均GDP超過3000美元時，城市化進程將進入高速成長期；當人均GDP超過5000美元時，城市發展的速率會逐漸減慢；當人均GDP接近1萬美元時，城市發展將會達到一個相對穩定的狀態。”
由這些規律我們也可以看出經濟發展與城市發展之間相互依存、相互促進的關系，認識和理解這些規律，有助于我們客觀的分析北京今天的城市建設與發展。
發展中的北京
建國初期，北京的城市人口只有160萬人，到2003年達到1600萬人，人口增長了10倍，城市的建設用地擴大不止10倍，這說明北京城市正在經歷由低級到高級的發展過程。
《北京城市總體規劃（1991～2010年）》與實施
北京城市總體規劃的構架形成于20世紀50年代，按照雅典憲章的功能分區理論確定了城市用地功能布局，形成了“分散集團式”城市布局的雛形。應該說當時的規劃基本上是符合特定的社會經濟狀況的，對社會主義計劃經濟產生了促進作用。隨著改革開放的不斷深入，社會經濟不斷發展，城市規劃中功能分區的理論需要補充完善。《北京城市總體規劃（1991～2010年）》在相關方面進行了探索，提出了兩個戰略轉移，即城市建設重點要逐步從市區向遠郊作戰略轉移，市區建設要從外延擴展向調整改造轉移。同時強調指出，為了防止城市建設出現“攤大餅”的狀況，要堅持“分散集團式”的城市布局原則，以保證市區良好的生態環境。其規劃思想及建設方針是正確的，具有前瞻性，所不足的是對社會主義市場經濟的發展無法做出正確的預測，對城市建設發展的高速度估計不足，從側面也反映出政治與經濟對城市規劃編制與管理具有強烈的沖擊力。
在過去十年中，為了改善北京市民的生活居住條件，結合住房制度改革，北京市建設了大量商品房及經濟適用房，提高了城市居民的居住水平，滿足了不同層次的人們對不同居住條件的要求。為了加強實施“兩個戰略轉移”及創造北京城市良好的生態環境，北京對市區內污染擾民的工業企業等不能適應北京經濟發展的產業進行了調整優化；加大城市邊緣集團及衛星城的建設力度，以緩解市區中心地區的壓力；全面實施市區第一道綠化隔離帶，防止城市中心區向外擴展，保證郊區清新的空氣進入市區。這些有力的措施一方面促進了經濟社會統籌發展，使產業結構不斷趨于合理，另一方面也緩解了環境污染嚴重化的程度，提升了北京城市的競爭力。
經濟發展對北京城市建設的影響
所謂經濟，在經濟學上指社會物質生產和再生產的活動。由此，經濟發展可以理解為社會物質生產和再生產的活動量增加，或者說由于社會物質生產和再生產的活動量增加而導致社會物質財富的增加。不難看出，經濟也屬于物質領域，其發展是具有一定規律的，這個規律就是以最小的代價換取最高的回報(不論是直接的還是間接的，或是綜合性的)。
縱觀經濟與城市的發展歷史，自從產生城市后，經濟發展總是與城市發展關系密切。一方面，城市是經濟活動的重要場所，不論是經濟發展還是經濟衰退，最直接的被影響者都是城市，如城市規模的擴大或內部調整或衰敗。另一方面，城市的發展建設會豐富其功能，增加其活力，從而推動經濟發展。因此，經濟與城市相互依存、相互影響。
在實施《北京城市總體規劃（1991~2010年）》的十年中，我國政治、經濟、社會發生了很大變化。社會主義市場經濟體制的建立與發展帶來了經濟的高速發展，經濟與城市建設高速發展相互促進的具體表現，就是城市規模（人口規模及用地規模）擴大較快。
例如，北京市國內生產總值從1993年的863.53億元增至2002年的3212.71億元，人均GDP從1993年的996美元增長到2003年的3823美元。根據前面講述的城市化進程的一般規律，北京這十年正處于城市化進程的成長期，即城市化進程的初級階段，城市發展正在經歷集聚過程，因此城市規模不斷擴大。城市化進程的初級階段是“非穩定狀態”的危機頻發期，城市在這個時候的發展速度會極快，呈粗放型發展，城市的規模比較難以掌控。即便如此，北京的城市建設也沒有出現無序狀況，基本上是按照城市總體規劃實施的，即新增城市建設用地基本上為城市總體規劃中確定的城市建設用地。
人口集聚對北京城市建設的影響
首先，作為擁有13億人口的發展中國家的首都，北京是全國的政治文化中心，是全國的經濟中心之一；相對較高素質的人口環境，較高水平的市政設施條件，因經濟發展而產生的眾多就業崗位等，成為全國人民向往的地方。作為首都也有責任與義務盡可能的承接來自全國各地的各類務工人員，務工人員增加，要求北京城市增加公共設施，提高服務水平，這也促進北京經濟發展。而經濟發展又提供了更多的就業崗位，更多的就業崗位又吸引更多的務工人員，更多的務工人員又要求增加更多的城市設施……也就是說，就中國目前的狀況而言，有吸引力的城市會隨著經濟的發展而擴大其規模，北京的情況更明顯。
其次，作為中國國際交往中心的北京也是國際政治及涉外經濟文化活動的重要場所，這增添了北京城市的經濟成份和文化活動的內容，增加了城市的吸引力，集聚了來自世界各地的國際友人，這些活動及活動參予者，要求城市為其提供必要的設施。
第三，商品房制度的改革吸引了大量的外國、外地購房者，在很大程度上刺激了北京房地產市場，加快了城市建設用地擴展的步伐。
實踐證明，人口大國的首都會吸引眾多的來自世界及全國各地務工者及定居者，根據中國經濟發展水平推測，今后相當長一段時間，北京市的人口集聚活動不會停止，仍然處于發展階段，只會隨著經濟發展速度的高低而有所波動。因此，與之相配套的各類城市設施和城市建設用地會不斷增加，只是布局結構將會與以往不同而已。
城市化高速成長期對北京城市發展提出的挑戰
從2001年起，北京人均GDP就超過了3000美元，這說明北京經濟已進入了一個高速增長的加速期。與此相對應，北京也由城市化進程的初步成長期進入了高速成長期，處于城市化質量提升的階段。國外發展實踐的一般規律表明，在這個階段，居民的需求層次由發展型向享受型過渡，文化娛樂、私人購車、住房消費出現爆發性增長，消費結構升級勢頭強勁，勞動投資結構和生產結構發生變化。經過近十年來的發展，北京城市中心區的集聚規模已經累積到一定的程度，正逐漸開始向外擴散，北京的發展正驗證著這條規律。
進入城市化進程高速成長期，北京城市發展也面臨極大的挑戰，這其中包括：要避免單中心聚集的繼續發展，實現城市空間戰略轉移，有效避免真正形成“攤大餅”；要改善日益嚴重的環境、交通問題，改善公共設施，確實提高城市質量，創造宜居城市；要在城市建設飛速發展的同時有效保護古都風貌，保護北京豐富的歷史文化遺存……北京的發展任重而道遠。
北京城市發展與“攤大餅”
1989年，北京規劃市區1040平方公里范圍內共有城市建設用地422平方公里(其中中心地區約234平方公里)，村鎮建設用地123平方公里；到2003年，北京規劃市區1085平方公里范圍內共有城市建設用地630 平方公里（其中中心地區約302平方公里），村鎮建設用地111平方公里。市區中心地區增加了約70 平方公里建設用地，比城市總體規劃提出的285平方公里增加了17平方公里，此增加值絕大多數是為實現市區第一道綠化隔離地區的“真綠”而安排的居民生產與生活用地，是深化落實城市總體規劃的具體表現，并且尚未達到經規劃調整后中心地區規劃建設用地336平方公里的規模。因此，簡單地形容近年來北京城市發展是在“攤大餅”，實為不妥。
北京城市發展符合城市發展的一般規律
隨著投資渠道多樣化、住房制度改革等一系列新政策的落實，城市活力隨經濟發展不斷被激發。以住宅建設為例，多年的城市住房缺口及社會物質財富積累導致這些年各項城市建設活動中，住宅建設成為主導，北京、上海這樣的特大城市表現尤為突出。
1993年《北京城市總體規劃（1991～2010年）》中明確指出：“今后20年，要大力進行城鎮住宅和社區生活服務設施的配套建設，逐步提高居住水平，不斷改善居民的生活條件和社會環境”。近年來，北京住宅建設也是按照城市總體規劃的指導思想進行的，平均每年建設住宅約1000萬平方米，成為城市建設活動的主流。大規模的住宅建設需要與之配套的各類設施，如城市道路、市政設施、公共服務設施等，除利用建成區調整搬遷的工業用地外，需要新增城市建設用地。這些新增城市建設用地無外乎兩個選擇，一是在建成區的外圍，二是離開建成區，在城市的發展方向上擇新址安排。理論上說，當城市發展到一定規模時，就不應該依托原址擴展城市規模，而應該另擇址新建，以疏解城市功能，使城市新舊區良性運行、綜合發展。但在實際操作中，很難把握“度”，并且外界的影響因素很多，有政治、經濟、社會等方面，因此城市發展常常無法按照理論方式進行。北京的情況是以在建成區外圍擴展為主，在新址上發展為輔。原因很簡單，一是建成區有較完善的公共設施，吸引力很大；二是處在發展中的建成區尚沒有真正形成“建成區”，仍然有許多工程缺口，需要與新區建設同步實施；三是部分建成區規模尚小（如衛星城及市區邊緣集團），自身吸引力需要通過新增建設來補充提高；四是結合建成區發展新區的效益要遠遠高于在獨立的新區上開發建設；五是政府沒有公布實施完善的優惠政策，鼓勵在獨立的新區上開發建設。
這些是城市發展過程中處于“集聚”階段的共同原因，發達國家城市化進程的實踐經驗也證實了這點。以上種種原因說明了一個道理，即城市建設與同時期的社會經濟條件相協調，與社會政治背景相一致，城市這個物質不可能脫離社會大環境而存在，其發展過程必然會遵循一定的規律，北京也不例外。
北京城市建設的特殊性
北京城市發展除具有一般城市發展的共性外，目前還有其特殊性，主要表現在：北京是人口眾多的發展中國家的首都，其經濟社會水平處于工業社會向后工業社會逐步轉型階段，經濟實力尚不足，城市自我系統的完善仍需時日，城市生態系統十分脆弱，水資源貧乏，土地資源有限等等。這些特殊性是影響城市發展的重要因素，也使北京處于種種危機之中，矛盾統一體處于臨界邊緣。處理好了，可以使不利因素轉向有利，走可持續發展的道路；處理不好，則會嚴重地影響城市健康協調發展。
北京城市發展的未來 根據北京城市進入新的發展階段所面臨的挑戰，2004年北京城市總體規劃修編研究中提出了新的指導思想，其目的是為了保障北京走可持續發展的道路。
對于中心城地區，為了有效遏制“攤大餅”，確實提升中心地區的綜合質量，本次總體規劃修編研究對中心城提出“六個調整、六個優化”。
六個調整:調整中心城人口分布，疏散中心城中心地區人口；調整中心城工業用地比例，搬遷改造傳統工業；調整建設倉儲物流設施，搬遷整頓中心城中心地區的小商品批發市場；調整遷出部分辦公、教育、科研、醫療等設施；調整防礙城市協調發展的部分地區，整治“城中村”；調整威脅城市公共安全的設施布局，搬遷整治危險源。
六個優化:優化行政辦公用地布局，創造高效政務活動環境；優化文化產業發展環境，增強文化中心功能；優化城市職能中心功能，大力發展現代服務業；優化涉外設施和用地配置，提升國際化程度；優化交通及市政設施，提高城市運行效率；優化空間結構，創造安全宜人的人居環境。
此外，針對北京中心城建設的具體情況，還要充分考慮社會經濟等綜合因素對城市規劃與建設的影響，探尋中心城合理的用地功能結構及比例，使中心城滿足社會主義市場經濟建設發展的需求。
結語
綜合以上多方面的論述，不難得出以下結論：北京城市這個綜合復雜的有機整體，一直以城市總體規劃確定的基本原則為依據進行建設發展，過去不存在“攤大餅”現象，未來要加強管理與疏導，避免“攤大餅”；要充分考慮城市的物質屬性，遵循城市發展的客觀規律，使北京城市發展走可持續發展道路，建設北京國際化大都市。中國規劃網北京9月8日電
參考文獻
1顧朝林，甄峰，張京祥著. 集聚與擴散——城市空間結構新論:東南大學出版社. 2000.1
2景體華. 北京經濟、人口與空間布局. 北京人口與就業課題組. 2004
作者單位：北京市城市規劃設計研究院
(責任編輯：白雪松)
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