中國的城市與區域規劃，為了增長的規劃（上）_中國規劃網—

在中國，城市規劃是一個熱門專業。但在英國，這個專業并不熱門，為什么？

因為城市規劃是增長的敵人：規劃的名聲不大好，每當新的領導者上任，為了讓經濟增長，首先會削減規劃。因此，西方的城市規劃，與中國截然不同。

中國的市長就任后，會大興土木，做一番規劃。大家對比一下東歐，就知道，在社會主義經濟垮臺后，規劃師都無所事事——因為計劃經濟都不要了，還要什么規劃呢？在中國，事實上是在改革開放、引入市場經濟后，規劃的地位得到了高度抬升。

為什么中國的城市規劃這么熱門？我想有三個解釋。第一，在中國，規劃適應了市場；第二，規劃能解決市場化帶來的很多問題，如環境問題、社會不公正問題；第三，規劃其實創造了一個增長的話語。通過創造增長的話語，它強調了國家的權力，成為國家管制的一種手段，從而也提高了規劃自身的地位。這就是我想談到的三點。

回顧中國改革開放前的規劃

我想先回顧一下中國的規劃。其實，中國是世界上最早進行規劃的國家之一。城市的建制有一定規制，《周禮》就有記載。但實際建設又因地制宜，比如引入所謂風水，以及建造時要負陰抱陽等。因此，城市的選址，也就符合自然地理條件。

在此條件下，對中國城市進行研究，意義在于“Wall City”，即有城墻的城市。在帝國時代，城市是統治的中心，比如衙門。這里是上海的縣城圖。

租界建設時期

真正現代意義的城市規劃，起源于半殖民地半封建社會時期的租界建設。當時為建造租界，規定了土地細則，從而逐步延伸出城市建設的規制。當然，在此時期，城市是分隔的，分成中國傳統的城市部分和租借地部分。青島這樣完全的半殖民地城市，就顯現了宗主國德國的風格，而哈爾濱就體現了俄羅斯的風格。

很有意思的是，1927年，上海做了一個“大上海計劃”，理念十分先進，要在江灣建立“新市民中心”，要將分裂的租界和華府聯合起來，變成一個城市的中心。在這個計劃中，有市政廳、博物館、圖書館、醫院等，都是為市民服務的建筑。整個計劃因抗日戰爭爆發而未得實施。現在，要尋找當時“市民性”的建筑，還是很困難的。比如，現在的體育學院中間，有一座建筑就是當時規劃中的市政廳，現在作為中西合璧式的圖書館。在社會主義時期，市政廳在某單位的圍墻之內，但它本該是一個開放的、具有服務性質的市民中心。

1927年在南京也有一個“首都計劃”，設想在紫金山南麓建設一個中央行政中心。當時的設想十分宏偉，要在明故宮遺址上，建設一個商業中心。因明故宮離城市較近、土地平坦、發展較成熟，如果把該地設置成商業中心，會取得很高的土地收益回報，從而支持新的中央行政的建設。但當時，因為國民黨兩個派系的爭執，這個計劃沒能實施。

1946—1949年，上海區域規劃編制了三輪，共有三稿方案（這本書已被上海規劃院重新編輯出版）。當時的規劃理念非常之新。1940年的“大倫敦規劃”，強調有機疏散、強調鄰里建設，而上海這些規劃中，就提出要在市域里建設新式居民區，當時這是一個很了不起的理念。所以，當時中國的規劃水平，可以說和世界水平比肩平齊。

把規劃師作為一種職業，這緣于現代中國的形成。它繼承了中國對城市的傳統認識，有著強烈的建筑和工程傳統，以空間構建為工作核心，藍圖式的規劃風格始終得以保持。城市規劃把城市看作放大的建筑，廣義上，是當作一種人居環境。在塑造人居環境過程中，規劃師始終是能動的，堅信能通過規劃建設實現強國富民，通過整體設計可以對城市進行通盤規劃。然而，由于受到戰亂、經濟波動的影響，規劃起的作用非常有限。

當時，規劃師呼吁建立新中心，政治家卻踟躕猶豫。或因黨派紛爭，或因財力有限，這些宏偉的規劃都未得以實現。而現在，情況恰恰相反，規劃師對建造“新中心”十分謹慎，而政治家卻在說，自己要向東或向西，建設新的中心，進而讓規劃師重新布局。

由此，當時的規劃來自學習西方，通過現代化、建設新城市，來實現社會理想。可惜在當時都以失敗告終。

社會主義革命和建設

從1949年到改革開放前，這段時期的規劃，有巨變也有不變。變的是國家具備了強有力的實力，不變的是現代化的理想。只不過，現代化是通過工業化實現，強大國家實力、鞏固社會主義制度，而不是城市化、市政建設。

這一時期在國家層面，國家對產業布局的能力空前強大。對生產的項目，通過審批，可在全國范圍內布局。在冷戰高峰時期，為提高工業生產能力，實行了所謂“三線建設”。

而在城市建設方面，則借鑒了蘇聯的衛星工業城鎮建設。實際上，蘇聯的經驗受到有機疏散、花園城市等西方規劃理念的影響。在北京，有“十大邊緣區”；而1959年的上海，也設想建設新城，但受到1946—1949前一版規劃的影響。有意思的是，解放后，陳毅市長采納了國民黨時期的上海城市規劃，并沒有對它全盤推翻。

社會主義城市最吸引人的城市特色，是城市外圍的“工人新村”，如曹楊新村。當時，曹楊新村有2.5萬戶。我的外婆1990年代住曹楊新村，是使用馬桶的，可見曹楊新村當時雖然建設標準相對不高，但很先進。當時曹楊新村的房屋，是贈送給工業界的勞動模范人士的。其模式受到蘇聯影響，即所謂的“super block”（大鄰里街坊）。它很適合蘇聯的嚴寒地區，居住的樓宇沿街坊布局。當時的建筑還是不錯的，如上海的百萬莊居住區，是中央機關單位輻射區之一。不過，百萬莊也在近期的拆遷計劃當中。改革開放后的大規模居住區，還有北京的方莊。

這種大規模居住區的建設僅是一部分。社會主義城市建設，另一個受關注的現象，是城市的形象，即所謂斯大林之建樹，或說社會主義的宏偉形象——宏偉的社會主義城市。比如北京展覽館，當初工人費了九牛二虎之力，把幾噸重的紅五星搬到建筑頂上，但在唐山大地震時，紅五星掉了下來，后來被換成了塑料。

當時“梁陳方案”設想，要建設新中心，但最終沒有這樣做。我可以理解政府的意圖，第一，想維持舊城；第二，因為國家財力確實有限，建設新中心的決心難下。城市建設實際是非生產性的投資，并沒有資金的循環體制，所以建設新中心的決心難下。政府機關被設置在長安街兩旁；大量居住區沒有規劃，而是見縫插針。北京很多四合院，在解放后逐步走向衰敗。

但是，大規模的城市建設，確實是不存在的。社會主義城市和大家想像的不一樣。社會主義的國家雖然是強有力的，但它的城市建設并非通盤規劃、通盤建設。社會主義城市不需要規劃，也不能規劃。原因是，社會主義城市是高度分割的。

分割首先是垂直的分割，就是單位體、單位制。規劃對單位內部的用地，是無法進行管制的，規劃只是國民經濟的具體化，是計劃經濟下位的選址規劃（或工業選址規劃），量大面廣的住宅開發，實際是單位制內部的計劃，不是城市規劃可以直接干預的。所以，這時的城市規劃，并不像在西方資本主義城市那樣是社會集體消費的產物。

另外，規劃的影響力也非常有限。對鄉村地區，實際上沒有規劃，規劃止于城鄉邊界（state domain），對農村是不管的。

之所以建新中心決心難下，也是因為基礎設施負擔大，缺少投資機制。

實際上，這時的規劃，不是在公共領域的對話（public domain），規劃是一個國家、單位體制內的規劃，是在體制內部的（state domain）。所以，單位的存在，并未使規劃能直接深入單位內部。在這樣一種特殊體制下，公共利益無需界定，規劃實際上不是一個需要討價還價來協調控制的手段。

中國的“規劃體系”

向西方人介紹中國城市規劃時，他們覺得非常難理解。對不熟悉中國規劃情況的人來說，要了解中國規劃體系，簡直是盲人摸象。因為存在三種規劃：住建部的法定城市規劃體系、國土資源部的土地利用總體規劃，以及發改委系統的“五年計劃”和發展綱要。

城市規劃存在兩層：總體規劃是城市發展的定位以及土地利用的總體布局；下放到下位是詳細規劃。實際上，城市規劃真正的得意之時，是改革開放以后，1990年實行的城市規劃法，確定了“一書兩證”（現在的所謂一書三證），建立了發展控制機制——在西方規劃里面，其核心就是develope control。

當時，在城市的總體規劃之上，還有城鎮體系規劃，所謂城市的結構、功能、布局等等。但實際上，城市規劃對城市的規模沒有控制能力，雖然可以通過項目選址來間接控制。所以，即便在社會主義時期，所謂嚴格控制大城市規模、積極發展小城鎮、合理發展中等城市，這種規模控制，實際上沒有實施能力，除非把它落實到公共政策中。

總而言之，中國的城市之路，和英國非常接近，實際上是建立在自由裁量的、規劃許可證基礎上的規劃體系。也就是說，規劃師看規劃圖，面對規劃的申請，決定批準還是不批準。它決定批準還是不批準呢，要到實地考察，根據對規劃的理解和對規劃申請的認識，決定是否批準規劃。即“規劃許可證”和“法定規劃”本身的聯系，要依照規劃的“實地情形”的考量——這在市場體制下，實際是一種政治利益問題，也是規劃體系中薄弱的一環。

所以，在改革開放后，市場經濟迅速發展，就出現了規劃失控。

我們老說規劃失控的一些具體原因，如：總圖不夠細致，需要建立控制性的詳細規劃，搞得更詳細一點，建立一套指標體系；或者，規劃控制的范圍不夠，于是把規劃全覆蓋，擴展到鄉村地區；或者，控制不夠明確，那我們就設定藍線、紅線等；或者，規劃缺乏法律地位，在上海、深圳就實施了一些法定圖則的嘗試，等等。

這些做法都是想加強中國規劃的控制能力，但這是很困難的。因為，中國的規劃體系，實際上是一種“發展型規劃”，或者是我所說的這種“為增長而規劃”，而不是一種控制型的規劃。它實際上繼承了計劃體制下“資源配置”的功能，缺少“利益協調”的功能。在向市場經濟轉化的時候，這個“資源配置”的功能不僅并未消失，還被試圖進取的地方政府所俘獲，成為其配置資源的一種手段。

相比之下，英國是規劃許可證制度，其中有個很有意思的特點，就是說，我發放許可證，對你批還是不批，可以討價還價，即要求開發商為社會做貢獻，要貢獻個小學、圖書館，等等。這個市政貢獻，就是所謂規劃得益（planning gain）。

那中國的規劃得益去了哪里呢？實際上，我覺得它積淀在土地的出讓金上，成為政府財政收入的一部分。隨著土地出讓的規范化，“招拍掛”機制的應用，中國的planning gain，相對來說比較透明。當然，也有腐敗等問題，畢竟這個體系本身，還是比較透明的。

但是，規劃的收益以金錢形式存在，并未成為一種福利供給，往往作為土地增值性投資，成為“增長機器”。所以，社區看不到這些錢，看不到相應的規劃得益，從而對規劃的政治參與興趣，相對較弱。當然，在居住小區中，如果有塊綠地要占掉、要開發的話，小區居民會反對，因為這時居民能看到規劃得益——如果不讓規劃，綠地會被保留，綠地本身就是規劃得益。而多數土地出讓形式，其收益不會直接被社區居民利用，居民既然看不到，便也不會被動員起來，對得益進行討價還價。也正因此，規劃不會為發展制造障礙，沒有成為增長的敵人。這是一個很有意思的現象。

從規劃的法定體系來說，從1990版開始，規劃法建立了一個“發展控制”的程序，但九十年代主要的趨勢是分權，在這個分配制下，把地方政府發展成型。所以這個“發展控制”程序，與當時的城市發展體制不一致，規劃中的控制，往往沒有想象的那樣容易實施。

2008年后，規劃法才擴展到鄉村地區，成為城鄉規劃法。在那個時候，可以說是遲到的規劃法。因為，住建部管理下的城鄉規劃體系，有兩大塊東西沒有得到控制：第一是土地，土地是由國土資源部發放指標的形式控制，不需要在圖上畫很多塊，實際上只要一個指標；另一塊，是所謂資金和立項體系，它仍掌控在發改委的手上，而發改委也把其計劃體系逐漸空間化，成為所謂五年的空間規劃。

當然，因為經濟建設需要，城市規劃學科大力發展，成為一級學科，規劃也顯而易見成為一種社會風格的藍圖，或者是領導的喜好——至少城市規劃展覽館非常重要，展現宏大的城市發展藍圖。

回顧2000年以來，規劃和政治體制的變化，實際上，西方學者一直講到的是城市企業主義（urban entrepreneurialism）。

urban entrepreneurialism是怎么產生的呢？西方的解釋是，生產經濟活動，由福特制向后福特制演變，轉向靈活生產。所以資本流動加速，之后政府要吸引投資，所以出現了競爭，從福利國家轉向競爭性的政府，城市變為工地，成為企業化。也有很多在西方的中國學者，解釋中國城市發展時，用這個urban entrepreneurialism。

從這個角度看，中國的體制是怎樣形成的呢？它是世界工廠模式下的城市發展，是城市的企業化建立的土地財政，就是地方政府通過人家出讓土地吸引資本，而資本的到來自然吸引到勞動力。

這種模式有兩個問題。第一，這里的勞動力，不是市民，沒有發言權，不存在市民權，出現了所謂社會斷裂和居住分異的爭議；同時，大規模擴張土地，導致空間破碎，城市建設就像建設工廠一樣，真正的城市沒有得到繁盛的建設，或者說，沒有形成實體意義上的城市。

城市規劃起到了增加土地財政和稅收、促進經濟發展的作用。地方政府對城市規劃非常重視。實際上，大家都知道，真正的總規劃師是一把手——雖說請了規劃師來看，讓一兩個月之內拿出規劃方案，但實際幕后的總規劃師，是站在后一排里的某一位。

[作者系倫敦大學學院(UCL)巴特雷特規劃系講座教授。本文整理自作者在同濟大學的講座分享，未經作者本人審訂]

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　　(責任編輯：白雪松)

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中國的城市與區域規劃，為了增長的規劃（上）