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在當(dāng)前中國特大城市中，存在很多關(guān)于人口政策方面的爭論。很多老百姓及地方政府官員，總是把特大城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的各式各樣的問題，簡單地歸結(jié)為人口過多導(dǎo)致的。實際上，這種簡單的歸因論并沒有科學(xué)基礎(chǔ)，卻很容易提出誤導(dǎo)性的政策建議，比如通過控制人口解決城市問題。
根據(jù)復(fù)旦大學(xué)城市規(guī)劃研究院的課題成果，可以推測上海要實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展所需要的人口。如果保持現(xiàn)有人口，不再引進(jìn)新增勞動力，那么，2040年時，上海的人口總量將減少到1900萬左右，但由于人口老齡化趨勢明顯，60歲以上老人總量從目前的347萬增加到800萬；占比從15%增加到41%，這顯然是不可持續(xù)的。如果保證勞動年齡人口的總量不變，2040年上海人口就會變成3000萬，此時勞動年齡人口的比例是下降的；而如果讓勞動年齡人口的比例不發(fā)生變化，經(jīng)濟發(fā)展更加可持續(xù)，到了2040年的時候，人口數(shù)量就將變成5400萬。當(dāng)然，后一個估測中沒有考慮到城市人口擴張過程中會出現(xiàn)生活成本上升，一部分人口會因此選擇離開。所以，上海2040年的人口會介于3000萬和5400萬之間。 如果從國際經(jīng)驗看，上海未來人口數(shù)量還決定于中國未來的總?cè)丝跀?shù)量。我自己的一項橫跨142個國家的經(jīng)驗研究顯示，一個國家最大城市人口數(shù)量差異有大約85%是由這個國家的總?cè)丝跊Q定的。雖然上海人口和別的國家最大城市人口相比，似乎確實更多，但是如果把國家總?cè)丝诳紤]進(jìn)來，從適應(yīng)這個國家人口規(guī)模的首位城市人口曲線所在位置點來看，上海的人口遠(yuǎn)沒有達(dá)到這個位置。因此，上海人口持續(xù)增長幾乎是不可逆轉(zhuǎn)的。據(jù)此模型預(yù)測，等到中國的城市化進(jìn)程結(jié)束的時候，上海人口為4100萬，與上面估計的3000萬到5400萬相符。 當(dāng)前上海人口沒有達(dá)到上述所預(yù)測的規(guī)模，一方面跟政府調(diào)控有關(guān)，另一方面則跟中國整體城市化水平還未結(jié)束有關(guān)。中國還有接近一半人口在農(nóng)村，還有幾億農(nóng)民要完成城市化，這些人遲早會進(jìn)城補充城市所需要的勞動力，使得上海的人口總量不斷上升。如果沒有認(rèn)識到這個不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)程，進(jìn)而采取盲目控制城市人口的政策，那么將會產(chǎn)生一系列連帶的負(fù)面影響。 實際上，從國際經(jīng)驗來看，人口數(shù)量應(yīng)該主要是預(yù)測指標(biāo)，而不是控制指標(biāo)。世界上幾乎沒有其他國家把城市人口作為通過行政手段進(jìn)行控制的指標(biāo)，大多數(shù)國際大都市都是把人口作為預(yù)測指標(biāo)，比如紐約市（不包括與紐約連成片的其他地區(qū)）目前有800萬人口，未來預(yù)測會再增加100萬。 如果把人口作為行政控制指標(biāo)，需要面對一系列問題：首先，把人口作為行政控制指標(biāo)，不符合讓市場在資源配置中起決定性作用的精神。事實上，沒有任何科學(xué)的度量可以判斷什么產(chǎn)業(yè)、什么人是一個城市所需要的。即使我們在理論上可以判斷出某產(chǎn)業(yè)是城市不需要的，這個產(chǎn)業(yè)的遷出如果是通過行政力量來強制某些企業(yè)或人口遷出，那么根據(jù)對上海企業(yè)的調(diào)研結(jié)果顯示，存在企業(yè)有勞動力需求，卻招工難的現(xiàn)象，而在宏觀上，必定不利于城市的經(jīng)濟增長。 人口政策的不當(dāng)將影響到城市的發(fā)展和建設(shè)。上海未來的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)提供應(yīng)根據(jù)什么人口規(guī)模來構(gòu)建？過去，根據(jù)1999年到2000年的人口規(guī)劃，到2000年上海人口是1800萬。正是這種不夠科學(xué)的預(yù)測造成了今天上海所面臨的公共服務(wù)緊張、基礎(chǔ)設(shè)施短缺的問題，因為城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資往往是按若干年前的預(yù)測人口來進(jìn)行的。但是，很多人卻將當(dāng)前的供求矛盾簡單地歸因于太多外來人口進(jìn)入上海。如果這種不科學(xué)的認(rèn)識繼續(xù)主導(dǎo)政策的制定，依舊不對未來人口規(guī)模進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，不及時增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，那么未來可能面臨的是更加嚴(yán)重的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的短缺。 在特大城市的管理里面，有一個很大的思想誤區(qū)，那就是我們要優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，只要高技能勞動力，不要低技能勞動力。但這兩者其實是互補的，高技能勞動力進(jìn)入上海，會帶來更多的低技能的勞動的需求。美國的研究數(shù)據(jù)表明，在一個城市里面增加一個高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，會帶來五個其他行業(yè)的就業(yè)，而這五個里面，有兩個是高端勞動力，如律師、醫(yī)生，另外三個就是消費型服務(wù)業(yè)，如服務(wù)員或者售貨員。這樣可以得到一個結(jié)論，高技能人口和低技能人口的流動比例，其實就是1：1，無論是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是生活環(huán)節(jié)，他們都是互補的。如果限制低技能勞動者的流入，這將會導(dǎo)致低技能勞動力價格的高漲。任何違反需求來控制人口的政策（包括打擊群租），會提高低技能勞動力的生活成本，而所有成本的提高，將會最終由雇傭他的雇主承擔(dān)，包括會提高保姆和餐館服務(wù)員的價格。這實際上對這個城市的競爭力和生活質(zhì)量都是不利的。 還有一個問題，有人提出用住房控制外地人口流入。如果收緊住房供給，房價上漲，外來人口流入的傾向的確降低了，但還是有外來人口會進(jìn)入城市提供勞動力，這部分人（包括既有的城市居民）的住房費用會反映在工資上面。通過減少住房供給來調(diào)控人口，房價將上升，工資會隨之提升，最后體現(xiàn)為企業(yè)的生產(chǎn)成本的大幅提升。當(dāng)人口素質(zhì)沒有提高的時候，企業(yè)生產(chǎn)成本提高了，企業(yè)就將面臨無錢可掙的局面，最終影響到老百姓的就業(yè)和收入增長，這會讓經(jīng)濟增長付出沉重的代價。 即使行政力量控制人口的政策真的能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)，在制定公共政策的時候，也需要考慮此類政策的連帶后果。我們一系列的研究表明，相對于擁有本地城鎮(zhèn)戶籍的人口來說，沒有本地戶籍的人口仍然面臨行業(yè)、職業(yè)的進(jìn)入壁壘，同時沒有本地戶籍的外來人口的快樂感、幸福感更低，對政府、周圍小區(qū)居民和社會公眾的信任程度都更低，而且外地居民出現(xiàn)了相對的聚居現(xiàn)象。當(dāng)這些現(xiàn)象同時出現(xiàn)的時候，潛在的社會風(fēng)險就增加了。因為社會分割，人為讓40%的人口受到不平等的待遇，如果制度不改變，未來這個比例還會上升，如果社會上越來越多的人出現(xiàn)不幸福、不信任，同時空間上聚居的時候，就應(yīng)該高度重視這個現(xiàn)象。 特大城市的問題，還應(yīng)該放在國家層面去看。我最近的研究顯示，外來勞動力（特別是從事制造業(yè)、建筑業(yè)的勞動力）進(jìn)入城市的時候，他們的健康水平還比本地居民更高。隨著時間推移，他們健康消耗了，當(dāng)身體不健康的時候，相當(dāng)多的人由于不能在城市里面安居樂業(yè)，回到了農(nóng)村。他們把自己的健康留在城市，給城市居民做出了貢獻(xiàn)，但是城市卻把負(fù)擔(dān)甩給了農(nóng)村。與此同時，中國跨地區(qū)移民的舉家遷移率只有20%，中國有6100萬的留守兒童、1000萬留守婦女、5000萬留守老人，這其中，尤其值得關(guān)注的是6000多萬的留守兒童，如果他們在成長的關(guān)鍵時期，不能與父母生活在一起，這是極不人道的。特大城市在調(diào)控人口數(shù)量時，如果采取更嚴(yán)格的針對外來人口子女的教育準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過減少外來人口子女上學(xué)來控制人口，那就會相應(yīng)增加留守兒童的數(shù)量。這些留守兒童未來長大成人，遲早還是要進(jìn)城的，如果他們在成長期沒有得到應(yīng)有的關(guān)愛和教育，最后就可能減少城市未來發(fā)展的后勁，這實際上是將我們今天應(yīng)該解決的問題留給了未來。 更深層次的問題是，在大城市都不愿意讓人口自由流動的情況下，整個國家的經(jīng)濟將出現(xiàn)一個更大的問題——中國經(jīng)濟的歐洲化。在歐洲，因為國家和國家之間勞動流動受到限制，存在語言、文化、宗教的障礙，歐洲國家之間存在勞動生產(chǎn)率的差異。希臘的勞動生產(chǎn)率只有法國、德國的二分之一。歐元區(qū)只有一種貨幣歐元，只有一個歐元匯率，這個匯率只能由各個國家的平均勞動生產(chǎn)率來決定，這意味著對于德國、法國歐元匯率太低了，對于希臘，歐元匯率太高了。于是希臘要發(fā)展經(jīng)濟，要為居民提供公共服務(wù)、社會保障，但是因為不能通過單方面讓歐元貶值刺激經(jīng)濟發(fā)展，希臘的經(jīng)濟發(fā)展受到了制約，從而產(chǎn)生了借債的動機。
中國今天也一樣，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于勞動力不自由流動，各省之間的人均GDP存在巨大差距，貴州的人均GDP不到上海六分之一。與此同時人民幣是中國天然的統(tǒng)一貨幣，人民幣的匯率一定是與各省的平均勞動生產(chǎn)率水平相適應(yīng)的，所以對欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，這個人民幣匯率是偏高的。人口不能自由流動，就需要在欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和提高公共服務(wù)，這些區(qū)域遠(yuǎn)離中國大港口，運輸成本很高，很難發(fā)展有競爭力的制造業(yè)，這些地區(qū)又不能讓人民幣匯率貶值，這就會導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣菀紫萑胪ㄟ^借債發(fā)展的局面。我們的研究顯示，相對于較發(fā)達(dá)地區(qū)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)率更高。中國如果不讓人口自由流動，最終會出現(xiàn)歐元區(qū)的結(jié)果。但欠發(fā)達(dá)地區(qū)持續(xù)的欠債，最終還是要中央政府來償還的。中央政府的錢是各地納稅人繳納的，所以并不是外地人口不進(jìn)入大城市，不享受城市里的公共服務(wù)，城市居民就可以不付出的，最終發(fā)達(dá)地區(qū)的城市可能需要通過財政轉(zhuǎn)移支付的形式幫欠發(fā)達(dá)地區(qū)還債，這個成本實際上是必須承擔(dān)的。
作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授、復(fù)旦大學(xué)教授 |
