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在當前中國特大城市中，存在很多關于人口政策方面的爭論。很多老百姓及地方政府官員，總是把特大城市發展過程中出現的各式各樣的問題，簡單地歸結為人口過多導致的。實際上，這種簡單的歸因論并沒有科學基礎，卻很容易提出誤導性的政策建議，比如通過控制人口解決城市問題。
根據復旦大學城市規劃研究院的課題成果，可以推測上海要實現持續發展所需要的人口。如果保持現有人口，不再引進新增勞動力，那么，2040年時，上海的人口總量將減少到1900萬左右，但由于人口老齡化趨勢明顯，60歲以上老人總量從目前的347萬增加到800萬；占比從15%增加到41%，這顯然是不可持續的。如果保證勞動年齡人口的總量不變，2040年上海人口就會變成3000萬，此時勞動年齡人口的比例是下降的；而如果讓勞動年齡人口的比例不發生變化，經濟發展更加可持續，到了2040年的時候，人口數量就將變成5400萬。當然，后一個估測中沒有考慮到城市人口擴張過程中會出現生活成本上升，一部分人口會因此選擇離開。所以，上海2040年的人口會介于3000萬和5400萬之間。 如果從國際經驗看，上海未來人口數量還決定于中國未來的總人口數量。我自己的一項橫跨142個國家的經驗研究顯示，一個國家最大城市人口數量差異有大約85%是由這個國家的總人口決定的。雖然上海人口和別的國家最大城市人口相比，似乎確實更多，但是如果把國家總人口考慮進來，從適應這個國家人口規模的首位城市人口曲線所在位置點來看，上海的人口遠沒有達到這個位置。因此，上海人口持續增長幾乎是不可逆轉的。據此模型預測，等到中國的城市化進程結束的時候，上海人口為4100萬，與上面估計的3000萬到5400萬相符。 當前上海人口沒有達到上述所預測的規模，一方面跟政府調控有關，另一方面則跟中國整體城市化水平還未結束有關。中國還有接近一半人口在農村，還有幾億農民要完成城市化，這些人遲早會進城補充城市所需要的勞動力，使得上海的人口總量不斷上升。如果沒有認識到這個不可逆轉的進程，進而采取盲目控制城市人口的政策，那么將會產生一系列連帶的負面影響。 實際上，從國際經驗來看，人口數量應該主要是預測指標，而不是控制指標。世界上幾乎沒有其他國家把城市人口作為通過行政手段進行控制的指標，大多數國際大都市都是把人口作為預測指標，比如紐約市（不包括與紐約連成片的其他地區）目前有800萬人口，未來預測會再增加100萬。 如果把人口作為行政控制指標，需要面對一系列問題：首先，把人口作為行政控制指標，不符合讓市場在資源配置中起決定性作用的精神。事實上，沒有任何科學的度量可以判斷什么產業、什么人是一個城市所需要的。即使我們在理論上可以判斷出某產業是城市不需要的，這個產業的遷出如果是通過行政力量來強制某些企業或人口遷出，那么根據對上海企業的調研結果顯示，存在企業有勞動力需求，卻招工難的現象，而在宏觀上，必定不利于城市的經濟增長。 人口政策的不當將影響到城市的發展和建設。上海未來的基礎設施、公共服務提供應根據什么人口規模來構建？過去，根據1999年到2000年的人口規劃，到2000年上海人口是1800萬。正是這種不夠科學的預測造成了今天上海所面臨的公共服務緊張、基礎設施短缺的問題，因為城市的基礎設施和公共服務投資往往是按若干年前的預測人口來進行的。但是，很多人卻將當前的供求矛盾簡單地歸因于太多外來人口進入上海。如果這種不科學的認識繼續主導政策的制定，依舊不對未來人口規模進行科學預測，不及時增加基礎設施和公共服務的供給，那么未來可能面臨的是更加嚴重的公共服務、基礎設施的短缺。 在特大城市的管理里面，有一個很大的思想誤區，那就是我們要優化人口結構，只要高技能勞動力，不要低技能勞動力。但這兩者其實是互補的，高技能勞動力進入上海，會帶來更多的低技能的勞動的需求。美國的研究數據表明，在一個城市里面增加一個高科技產業的就業，會帶來五個其他行業的就業，而這五個里面，有兩個是高端勞動力，如律師、醫生，另外三個就是消費型服務業，如服務員或者售貨員。這樣可以得到一個結論，高技能人口和低技能人口的流動比例，其實就是1：1，無論是生產環節還是生活環節，他們都是互補的。如果限制低技能勞動者的流入，這將會導致低技能勞動力價格的高漲。任何違反需求來控制人口的政策（包括打擊群租），會提高低技能勞動力的生活成本，而所有成本的提高，將會最終由雇傭他的雇主承擔，包括會提高保姆和餐館服務員的價格。這實際上對這個城市的競爭力和生活質量都是不利的。 還有一個問題，有人提出用住房控制外地人口流入。如果收緊住房供給，房價上漲，外來人口流入的傾向的確降低了，但還是有外來人口會進入城市提供勞動力，這部分人（包括既有的城市居民）的住房費用會反映在工資上面。通過減少住房供給來調控人口，房價將上升，工資會隨之提升，最后體現為企業的生產成本的大幅提升。當人口素質沒有提高的時候，企業生產成本提高了，企業就將面臨無錢可掙的局面，最終影響到老百姓的就業和收入增長，這會讓經濟增長付出沉重的代價。 即使行政力量控制人口的政策真的能夠實現目標，在制定公共政策的時候，也需要考慮此類政策的連帶后果。我們一系列的研究表明，相對于擁有本地城鎮戶籍的人口來說，沒有本地戶籍的人口仍然面臨行業、職業的進入壁壘，同時沒有本地戶籍的外來人口的快樂感、幸福感更低，對政府、周圍小區居民和社會公眾的信任程度都更低，而且外地居民出現了相對的聚居現象。當這些現象同時出現的時候，潛在的社會風險就增加了。因為社會分割，人為讓40%的人口受到不平等的待遇，如果制度不改變，未來這個比例還會上升，如果社會上越來越多的人出現不幸福、不信任，同時空間上聚居的時候，就應該高度重視這個現象。 特大城市的問題，還應該放在國家層面去看。我最近的研究顯示，外來勞動力（特別是從事制造業、建筑業的勞動力）進入城市的時候，他們的健康水平還比本地居民更高。隨著時間推移，他們健康消耗了，當身體不健康的時候，相當多的人由于不能在城市里面安居樂業，回到了農村。他們把自己的健康留在城市，給城市居民做出了貢獻，但是城市卻把負擔甩給了農村。與此同時，中國跨地區移民的舉家遷移率只有20%，中國有6100萬的留守兒童、1000萬留守婦女、5000萬留守老人，這其中，尤其值得關注的是6000多萬的留守兒童，如果他們在成長的關鍵時期，不能與父母生活在一起，這是極不人道的。特大城市在調控人口數量時，如果采取更嚴格的針對外來人口子女的教育準入標準，通過減少外來人口子女上學來控制人口，那就會相應增加留守兒童的數量。這些留守兒童未來長大成人，遲早還是要進城的，如果他們在成長期沒有得到應有的關愛和教育，最后就可能減少城市未來發展的后勁，這實際上是將我們今天應該解決的問題留給了未來。 更深層次的問題是，在大城市都不愿意讓人口自由流動的情況下，整個國家的經濟將出現一個更大的問題——中國經濟的歐洲化。在歐洲，因為國家和國家之間勞動流動受到限制，存在語言、文化、宗教的障礙，歐洲國家之間存在勞動生產率的差異。希臘的勞動生產率只有法國、德國的二分之一。歐元區只有一種貨幣歐元，只有一個歐元匯率，這個匯率只能由各個國家的平均勞動生產率來決定，這意味著對于德國、法國歐元匯率太低了，對于希臘，歐元匯率太高了。于是希臘要發展經濟，要為居民提供公共服務、社會保障，但是因為不能通過單方面讓歐元貶值刺激經濟發展，希臘的經濟發展受到了制約，從而產生了借債的動機。
中國今天也一樣，欠發達地區由于勞動力不自由流動，各省之間的人均GDP存在巨大差距，貴州的人均GDP不到上海六分之一。與此同時人民幣是中國天然的統一貨幣，人民幣的匯率一定是與各省的平均勞動生產率水平相適應的，所以對欠發達地區來說，這個人民幣匯率是偏高的。人口不能自由流動，就需要在欠發達地區發展經濟和提高公共服務，這些區域遠離中國大港口，運輸成本很高，很難發展有競爭力的制造業，這些地區又不能讓人民幣匯率貶值，這就會導致當地政府更容易陷入通過借債發展的局面。我們的研究顯示，相對于較發達地區，欠發達地區債務負擔率更高。中國如果不讓人口自由流動，最終會出現歐元區的結果。但欠發達地區持續的欠債，最終還是要中央政府來償還的。中央政府的錢是各地納稅人繳納的，所以并不是外地人口不進入大城市，不享受城市里的公共服務，城市居民就可以不付出的，最終發達地區的城市可能需要通過財政轉移支付的形式幫欠發達地區還債，這個成本實際上是必須承擔的。
作者系上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授、復旦大學教授 |
