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如何在城鎮化進程中落實全面深化改革開放的戰略任務，不斷加強城鄉規劃領域的法制建設，提高規劃編制、決策、管理與實施的科學水平，是時代賦予的歷史使命。 法制建設是城市規劃與管理有效實施的基本保障 新中國的城鄉規劃法制建設，經歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規章到行政法規再上升到法律的逐步完善過程。經過60多年的努力，現已建立起了較為完善的法律法規體系、技術標準體系和建設管理體系。 城鎮化是一個長期的自然歷史過程，規劃的法律制度應隨著社會發展與時俱進。針對現階段社會經濟體制和城鎮化的特點，城鄉規劃法律體制有必要在規劃編制方法、公眾參與制度，規劃管理程序和監督制約機制等方面繼續改進。 當前的城市規劃與管理還存在諸多不適應 城鄉二元分治帶來規劃管理的諸多矛盾。我國經濟社會結構具有明顯的城鄉二元特征，體現在行政管理上就是重城輕鄉和城鄉分治。在城鎮化進程中，由于經濟規律作用，農村始終是發展的短板，而大城市總能獲取更為優越的發展條件；同時，由于地方政府在發展戰略上客觀存在的城市導向，結果必然促使大量人力資源和生產要素流向城市，進一步拉大城鄉差距。這種二元化的情況在城中村、城鄉結合部和各類開發區中表現尤為明顯，是規劃建設管理問題最為集中的地區。在廣大農村，由于規劃管理薄弱，出現遍地開花式的零星建設，大量耕地被圈占，侵害了農民的根本利益。 規劃的嚴肅性、權威性受到挑戰。一些地方不顧資源環境承載能力和經濟社會客觀條件，隨意修改城市規劃的情況時有發生。“政府一換屆、規劃就換屆”，城市規劃無法保持連續性，造成了社會資源的巨大浪費。在競爭壓力下，一些城市的決策者為爭取政績而放棄規劃管控底線，用“規劃服從經濟回報”的代價來滿足投資者的要求，未批先建或不按規劃進行建設的情況屢禁不止。由于執法成本高、違法主體多元、違法建設情況復雜等原因，導致有法不依，執法不嚴，甚至違法建設被發現后，查處工作也十分困難。這些違法建設破壞了城市環境，威脅了公共安全，擾亂了管理秩序，也損害了規劃的嚴肅性。 規劃的科學性不足。隨著城市人口的增多和城市規模的擴大，交通擁堵、環境惡化等“城市病”開始出現，并有從東部沿海向中西部蔓延、從大城市向中小城市蔓延的趨勢。而目前的規劃仍多以城市向外拓展和新增建設用地為重點，在關注新的經濟功能區和增長點的同時，忽視舊城區的有機更新和綜合開發，忽視存量土地挖潛和城市內部空間的優化提升，忽視城市文化建設和對歷史遺產、地域特色、民族特點的保護。公眾參與是科學制定和實施城市規劃的重要環節。當前我國公眾關注和參與規劃的程度仍然偏低，征求群眾意見的程序流于形式，推進規劃公眾參與工作任重道遠。 多部門編制審批規劃缺乏統籌協調。我國涉及空間安排的規劃現有主體功能區規劃、土地利用規劃、流域規劃、城鄉規劃，以及產業、交通、旅游、環保等相關部門的專項規劃。這些規劃存在從條條出發、各自為政、缺乏協調等問題，而城市建設是綜合性的，需要相關規劃和政策在空間上統籌協調，形成合力。否則，城市的整體功能將會被“肢解”，產業、居住、交通、基礎設施與公共服務無法配套，規劃確定的布局優化難以實現。另一方面，由于城市規劃涉及經濟、社會、人口、資源等各領域，內容綜合，導致規劃編制和審查環節多、周期長，規劃的內容跟不上發展的需要，也影響了規劃的針對性和實效性。 加快建立科學完備的城市空間規劃體系 優化城市空間結構，推進規劃體制改革。遵循客觀規律，正確認識城市發展的階段特征和本底條件，循序漸進，合理確定城市規模、建設重點和建設時序，科學論證并嚴格控制新城新區的數量和建設用地規模。強化空間開發管制，劃定城市增長邊界和基本生態控制線，防止城市無序蔓延；嚴控增量、盤活存量，優化城市內部功能，提高建設用地使用效率。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。針對當前突出問題，修訂城鄉規劃編制辦法，定期開展對規劃實施情況的評估；逐步建立一級政府、一級事權、一級規劃的空間規劃體系。 增強法治觀念，加大執法力度。端正規劃建設的指導思想，堅持先規劃、后建設的基本原則。城市主要領導，特別是一把手，要帶頭學法、守法、執法，依法依規建設，自覺維護規劃的權威性、嚴肅性。編制規劃應堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則，完善考核評價體系，糾正唯經濟增長論的偏向，杜絕不切實際的形象工程，避免急功近利、互相攀比等短期行為，引導城市走集約節約、綠色低碳的可持續發展道路。 改進對城鄉規劃實施的監督檢查和公眾參與機制。建立城鄉規劃督察制度，監督各級城市規劃的實施。健全城鄉規劃委員會制度，推進規劃的民主決策和社會監督。完善城鄉規劃政務公開制度，規劃和建設項目要批前公示、批后公開，聽取公眾對規劃編制和實施的意見，確保社會公眾的知情權、參與權、表達權和監督權。創新規劃管理手段，啟動城市總規劃師和鄉村規劃師制度的試點，加強對老齡化、社區建設、公交服務、風貌特色、地下空間等新問題的研究。 城市規劃是城市發展的藍圖，要增強美好人居環境與和諧社會共同締造的理念，要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，要讓人民城市人民建真正成為全社會的共識，真正使城市規劃能一張藍圖干到底。（作者為清華大學建筑學院教授） (責任編輯：白雪松) |
