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中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京電（專欄作家 趙堅(jiān)）《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》(以下簡(jiǎn)稱《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》)提出要增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能，“推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”。都市圈和與大都市區(qū)是“Metropolitan Area”一詞的不同翻譯方式，本文更趨向使用大都市區(qū)的術(shù)語(yǔ)。
但《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對(duì)我國(guó)發(fā)展大都市區(qū)（都市圈）存在的體制機(jī)制障礙未能給予充分重視，卻提出要在比大都市區(qū)更大的空間范圍“統(tǒng)籌制定實(shí)施城市群規(guī)劃”。這說(shuō)明《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化正在進(jìn)入的大都市區(qū)化發(fā)展階段及在該發(fā)展階段存在的矛盾和問(wèn)題，尚缺乏清醒認(rèn)識(shí)。本文擬在深入分析和國(guó)際比較的基礎(chǔ)上，提出解決思路。 一、我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入大都市區(qū)化的發(fā)展階段 我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入大都市區(qū)化的發(fā)展階段，其典型表現(xiàn)是工業(yè)企業(yè)從相當(dāng)多的大城市遷出，在大城市周邊出現(xiàn)一些新興城鎮(zhèn)，形成新的人口和產(chǎn)業(yè)集聚，出現(xiàn)跨行政區(qū)劃的通勤族。例如，目前每天有數(shù)十萬(wàn)居住在河北燕郊、江蘇昆山的居民到北京和上海上班，每天有數(shù)萬(wàn)居住在咸陽(yáng)的居民到西安上班。大都市區(qū)的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和人口分布格局正在形成。但目前的政府治理體系不能適應(yīng)我國(guó)的大都市區(qū)化進(jìn)程。 我國(guó)是按行政區(qū)劃進(jìn)行政府治理和人口及經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，沒(méi)有類似大都市區(qū)的概念，因此，在統(tǒng)計(jì)上就無(wú)法反映大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀。按目前的常住人口統(tǒng)計(jì)，數(shù)十萬(wàn)居住在燕郊、昆山、咸陽(yáng)的居民白天應(yīng)計(jì)入北京、上海、西安的常住人口，晚間則應(yīng)計(jì)入河北、江蘇、咸陽(yáng)的常住人口，那么按行政區(qū)劃的統(tǒng)計(jì)方式他們應(yīng)算做何處的常住人口？他們創(chuàng)造的GDP又應(yīng)計(jì)入何處？更重要的問(wèn)題是，大都市區(qū)（一般不超過(guò)2萬(wàn)平方公里）如果跨越多個(gè)行政區(qū)劃，大都市區(qū)內(nèi)碎片化的政府治理會(huì)造成資源配置的各種扭曲。 發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的空間結(jié)構(gòu)演變一般分為兩個(gè)階段，傳統(tǒng)城市化階段和大都市區(qū)化階段。在傳統(tǒng)城市化階段，人口和工商業(yè)不斷向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空間開(kāi)始飽和，出現(xiàn)所謂城市病，表現(xiàn)為交通擁堵、土地價(jià)格上升、住房成本增加，形成集聚經(jīng)濟(jì)水平進(jìn)一步提高的障礙。 在大都市區(qū)化階段，制造業(yè)開(kāi)始向郊區(qū)和附近的城鎮(zhèn)遷移，城市作為制造業(yè)中心的功能弱化，作為服務(wù)和管理中心的功能不斷強(qiáng)化；伴隨著通勤鐵路的發(fā)展和小汽車(chē)的普及，居住在中心城市周邊的城鎮(zhèn)或郊區(qū)，每天通勤到中心城市工作成為可能，人口向中心城市周邊城鎮(zhèn)和郊區(qū)遷移和聚集，逐漸擴(kuò)展到距中心城區(qū)30公里的地域，或進(jìn)而擴(kuò)展到距中心城區(qū)50公里甚至更遠(yuǎn)的地域，但通勤聯(lián)系范圍一般不會(huì)超過(guò)70公里，這是通勤鐵路2小時(shí)能達(dá)到的最遠(yuǎn)距離。 大都市區(qū)是指以大城市為中心，由多個(gè)與中心城市有較強(qiáng)通勤聯(lián)系城鎮(zhèn)組成的區(qū)域。傳統(tǒng)的城市概念已經(jīng)無(wú)法反映這種城市空間結(jié)構(gòu)。美國(guó)在1950年代界定了以縣為基礎(chǔ)的大都市區(qū)概念，大都市區(qū)由至少一個(gè)5萬(wàn)以上人口的核心城市及與核心城市有較高經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化程度的鄰近縣（county）組成，鄰近縣及城鎮(zhèn)成為大都市區(qū)組成部分的最低標(biāo)準(zhǔn)是，有15%的工作人口通勤到核心城市上班。大都市區(qū)主要不是與人口規(guī)模有關(guān)，而是與地域范圍相關(guān)的概念。小都市區(qū)（Micropolitan Area）是由至少一個(gè)1萬(wàn)人以上5萬(wàn)以下人口的核心城市，及與周邊有較強(qiáng)通勤聯(lián)系縣組成的區(qū)域。 大都市區(qū)通常是一個(gè)跨行政區(qū)劃的地理區(qū)域，是一個(gè)人口和GDP的統(tǒng)計(jì)區(qū)域，而不是一個(gè)行政管轄區(qū)域。例如，紐約大都市區(qū)包括紐約州、新澤西州、賓夕法尼亞州的23個(gè)縣和幾百個(gè)城鎮(zhèn)，陸地面積1.73萬(wàn)平方公里，人口1890萬(wàn)，其中紐約市的面積783.8平方公里，人口817.5萬(wàn)。 美國(guó)在1920年代城市化率達(dá)到50%以后，開(kāi)始進(jìn)入大都市區(qū)化階段，二戰(zhàn)后進(jìn)入快速發(fā)展期。1960年美國(guó)大都市區(qū)人口占全國(guó)人口的比例為63%，2010年美國(guó)366個(gè)大都市區(qū)人口占全國(guó)人口比例為83.7%，產(chǎn)出占美國(guó)GDP的89%，形成所謂大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)（Metropolitan Economies）。 美國(guó)城市的大都市區(qū)化，通常被國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界稱為郊區(qū)化。實(shí)際上，居住在郊區(qū)人口的增長(zhǎng)，商業(yè)和各類產(chǎn)業(yè)分散到郊區(qū)，形成多個(gè)次中心城鎮(zhèn)，不過(guò)是中心城區(qū)功能的外延，郊區(qū)化并沒(méi)有擴(kuò)展到大都市區(qū)以外。歐洲和日本都同樣經(jīng)歷了大都市區(qū)化的過(guò)程，大都市區(qū)是各國(guó)城市化中的普遍現(xiàn)象。 大都市區(qū)的地域范圍是由通勤聯(lián)系決定的，人們單程通勤的平均時(shí)間不會(huì)超過(guò)2小時(shí)，因此在現(xiàn)有交通技術(shù)條件下大都市區(qū)的地域面積一般不超過(guò)2萬(wàn)平方公里。這種由市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)形成的城市空間組織形態(tài)是發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍現(xiàn)象，是不平衡增長(zhǎng)規(guī)律和集聚經(jīng)濟(jì)的空間表現(xiàn)形式。城市本身就是人口和資源高度集聚的產(chǎn)物，大都市區(qū)通過(guò)疏解部分城市功能，克服了進(jìn)一步提高集聚經(jīng)濟(jì)水平的空間障礙，能夠在更大空間范圍實(shí)現(xiàn)更高水平的集聚經(jīng)濟(jì)。 衡量城市集聚經(jīng)濟(jì)水平的一個(gè)主要指標(biāo)是每平方公里的產(chǎn)出，我國(guó)城市的集聚經(jīng)濟(jì)水平普遍偏低，而中小城市又明顯低于大城市。根據(jù)我國(guó)267個(gè)地級(jí)以上城市2010年每平方公里的GDP產(chǎn)出排名，北京、上海等50個(gè)大城市平均每平方公里的GDP，是排名后67個(gè)中小城市平均每平方公里GDP的4倍。大城市有更高的生產(chǎn)率和土地利用效率。但我國(guó)大城市的集聚經(jīng)濟(jì)水平與國(guó)際先進(jìn)水平還存在很大差距，紐約大都市區(qū)每平方公里的GDP是北京的5倍，東京大都市區(qū)每平方公里的GDP是北京的8倍。 二、發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)是我國(guó)城鎮(zhèn)化的方向 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展人口密度高的大都市區(qū)是城鎮(zhèn)化的方向，提高人口密度可以高效利用土地，有效降低能源消耗和二氧化碳排放。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市化，小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)比較完善的美國(guó)和日本，最近20年的發(fā)展趨勢(shì)是大都市區(qū)的人口仍在增長(zhǎng)，而一些中小城市的人口則很少增長(zhǎng)或下降。2010年美國(guó)366個(gè)大都市區(qū)人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市區(qū)的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4個(gè)百分點(diǎn)(Census Bureau, 2011)。日本東京、大阪、名古屋三大都市區(qū)的人口規(guī)模從1950年以來(lái)一直在不斷增長(zhǎng)，其他中小城市的人口則少有增長(zhǎng)或下降，雖然日本政府自1960年代以來(lái)實(shí)施“全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃”，力圖實(shí)現(xiàn)“國(guó)土均衡發(fā)展”，但幾乎沒(méi)有任何作用。這是市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源空間配置的必然結(jié)果，是集聚經(jīng)濟(jì)和不平衡發(fā)展規(guī)律作用的必然結(jié)果。 美國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)是市場(chǎng)進(jìn)行資源配置的結(jié)果，美國(guó)經(jīng)濟(jì)不是50個(gè)州的經(jīng)濟(jì)，而是“大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)”，其主要特征是：人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度集中在大都市區(qū)。2010年美國(guó)排名前100位的大都市區(qū)聚集了65%的人口，生產(chǎn)了75%的GDP，獲得了92%的專利。美國(guó)排名前20位的大都市區(qū)聚集了37.4%人口，生產(chǎn)了46.6%的GDP，獲得了63%的專利。大都市區(qū)同時(shí)是創(chuàng)新中心。 我國(guó)2010年排名前100位的城市人口占全國(guó)人口的19.5%，生產(chǎn)的GDP占全國(guó)的50%，分別比美國(guó)低45.5個(gè)百分點(diǎn)和25個(gè)百分點(diǎn)；排名前20位的城市人口占全國(guó)人口的9%，GDP占全國(guó)的29%，分別比美國(guó)低28.4和17.6個(gè)百分點(diǎn)。 我國(guó)人口和經(jīng)濟(jì)的集聚水平與美國(guó)存在巨大差距，這種差距是與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差距緊密聯(lián)系的，2011年美國(guó)第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為80%，而我國(guó)僅為46%。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的“調(diào)結(jié)構(gòu)”不僅要調(diào)整二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且應(yīng)當(dāng)調(diào)整人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)，因?yàn)榇蠖际袇^(qū)（大城市）才能為服務(wù)業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間，并更有利于構(gòu)建創(chuàng)新的平臺(tái)。 日本土地和石油匱乏的資源稟賦決定了其人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的集聚程度遠(yuǎn)高于美國(guó)。與美國(guó)的大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)相比，日本大都市區(qū)的人口密度更高，主要依靠軌道交通而不是小汽車(chē)交通支撐大都市區(qū)的運(yùn)行，具有更高的土地和能源利用效率。東京大都市區(qū)、大阪神戶大都市區(qū)、名古屋大都市區(qū)聚集了日本50.9%的人口，創(chuàng)造了70%的GDP。東京大都市區(qū)（一都3縣）面積1.35萬(wàn)平方公里，人口3500萬(wàn)，包括除東京都以外3個(gè)人口在100萬(wàn)以上的城市（橫濱市、川崎市、埼玉市）；12個(gè)人口在100萬(wàn)-30萬(wàn)之間的中小城市，77個(gè)人口在30萬(wàn)以下的小城鎮(zhèn)，這些城市幾乎都由通勤鐵路連接，構(gòu)成了以東京都為中心由2500公里軌道交通支撐的大都市區(qū)，每天有250萬(wàn)人跨省級(jí)行政區(qū)到東京都上班。 我國(guó)的自然資源稟賦與日本類似，只能實(shí)施集約型的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)大幅度提高排名前100位城市的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚水平，重點(diǎn)發(fā)展20個(gè)左右以大城市為中心的大都市區(qū)。未來(lái)十年中國(guó)農(nóng)村新轉(zhuǎn)移出來(lái)的人口主要應(yīng)當(dāng)集聚在這20個(gè)大都市區(qū)，要讓每個(gè)大都市區(qū)在1.5萬(wàn)平方公里左右的區(qū)域集聚多個(gè)中小城市，高密度的容納2000萬(wàn)到4000萬(wàn)人口，要建設(shè)4萬(wàn)公里通勤鐵路和城市軌道交通支撐20個(gè)大都市區(qū)的運(yùn)行。 《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”，因而要“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模”。這是要求以城區(qū)人口達(dá)到500萬(wàn)為界線，在特大城市和部分大城市的行政區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行人口控制，試圖把應(yīng)通過(guò)大都市區(qū)化來(lái)解決的傳統(tǒng)城市化面臨的發(fā)展瓶頸，通過(guò)行政手段來(lái)解決。這實(shí)際上是把特大城市和部分大城市行政區(qū)劃不適應(yīng)大都市區(qū)發(fā)展的問(wèn)題，城市治理服務(wù)水平與城市發(fā)展不適應(yīng)的問(wèn)題混淆起來(lái)，試圖用行政手段而不是市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源的空間配置。 根據(jù)美國(guó)2010年366個(gè)大都市區(qū)的人口統(tǒng)計(jì)，中心城市人口平均為大都市區(qū)人口的39%，中心城市面積平均為大都市區(qū)面積的4%。這就是說(shuō)美國(guó)大多數(shù)人住在中心城市周邊的城鎮(zhèn)，大都市區(qū)容納的總?cè)丝谑侵行某鞘械?.56倍，中心城市可以輻射的面積是其自身面積的25倍。因此大都市區(qū)有更高的人口承載能力。但我國(guó)是按城市行政區(qū)劃發(fā)展經(jīng)濟(jì)，行政壁壘阻礙了通勤鐵路的發(fā)展，中心城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向周邊地區(qū)擴(kuò)展受到行政區(qū)劃的抑制，無(wú)法適應(yīng)發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的要求。而發(fā)展集聚經(jīng)濟(jì)（規(guī)模經(jīng)濟(jì)）是解決我國(guó)人均資源不足的最有效途徑，發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)是我國(guó)城鎮(zhèn)化的方向。 三、“城市行政區(qū)劃面積倒置”導(dǎo)致政府治理碎片化造成的不適應(yīng) 我國(guó)城市的行政區(qū)劃是在上世紀(jì)50年代劃定的，當(dāng)時(shí)為實(shí)現(xiàn)工業(yè)化要保障城市居民的糧食供應(yīng)和社會(huì)福利，但保障能力的限制縮小了保障范圍，大城市的行政區(qū)劃面積普遍偏小。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城市行政區(qū)劃已經(jīng)不能適應(yīng)發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的要求。 按照一般經(jīng)濟(jì)規(guī)律，大城市具有的集聚經(jīng)濟(jì)和更完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施，會(huì)導(dǎo)致人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在大城市及周邊地區(qū)集聚和擴(kuò)展。因此，城市人口規(guī)模越大，與其有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的地域范圍也越大。把美國(guó)366個(gè)大都市區(qū)按人口規(guī)模排序，排名前20位大都市區(qū)的平均面積為1.94萬(wàn)平方公里，排名前100位大都市區(qū)的平均面積為1.16萬(wàn)平方公里，366個(gè)大都市區(qū)的平均面積為0.69萬(wàn)平方公里。 而我國(guó)則出現(xiàn)了“城市行政區(qū)劃面積倒置”現(xiàn)象，城市人口規(guī)模越大，行政區(qū)劃面積越小。以我國(guó)人口規(guī)模最大的一線城市為例，上海的行政區(qū)劃面積只有0.63萬(wàn)平方公里，廣州的行政區(qū)劃面積0.74萬(wàn)平方公里，深圳還不到2000平方公里，北京的行政區(qū)劃經(jīng)多次調(diào)整雖有1.64萬(wàn)平方公里，但適于城市建設(shè)的地區(qū)只有7000多平方公里。2013年全國(guó)289個(gè)地級(jí)以上城市行政區(qū)劃的平均面積則達(dá)到1.72萬(wàn)平方公里。 我國(guó)特大型城市和一些大城市的行政區(qū)劃面積明顯低于平均水平，由此導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)下形成的大城市人口集聚和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間擴(kuò)展，與行政區(qū)劃導(dǎo)致的行政壁壘相沖突。我國(guó)特大城市和部分大城市周邊地區(qū)政府治理碎片化引發(fā)的各種問(wèn)題，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大障礙。“政府碎片化治理”是指由多個(gè)沒(méi)有行政隸屬關(guān)系的地方政府分塊負(fù)責(zé)有緊密經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系區(qū)域的行政管理。由于特大城市和部分大城市的“行政區(qū)劃面積倒置”，在現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制、特別是現(xiàn)行財(cái)稅體制和領(lǐng)導(dǎo)干部考核體制框架下，政府治理碎片化成為我國(guó)發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重障礙。 四、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制上的不適應(yīng) 我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和快速城鎮(zhèn)化，以及交通條件的改善使大城市與周邊地區(qū)產(chǎn)生了緊密的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，城市的空間結(jié)構(gòu)正在大都市區(qū)化，但我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制無(wú)法適應(yīng)這一變化。 2008年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市總體規(guī)劃及相關(guān)的交通規(guī)劃要按行政區(qū)劃，由所在地城市人民政府組織編制。 城鄉(xiāng)規(guī)劃法的第十三條規(guī)定“省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，第十五條規(guī)定：“縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報(bào)上一級(jí)人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報(bào)上一級(jí)人民政府審批”。北京城市總體規(guī)劃不可能考慮河北燕郊鎮(zhèn)的規(guī)劃，及到燕郊的通勤鐵路。燕郊鎮(zhèn)與北京市在同一大都市區(qū)的空間范圍之內(nèi)，但其規(guī)劃要由河北三河縣（市）審批，燕郊鎮(zhèn)的鎮(zhèn)規(guī)劃是河北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的組成部分，而與北京沒(méi)有關(guān)系。每個(gè)行政區(qū)只能在自己的“一畝三分地”上做規(guī)劃。 這種按行政區(qū)劃進(jìn)行城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律，實(shí)際上與《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的要求在規(guī)劃體系上就無(wú)法銜接。燕郊鎮(zhèn)在北京的1小時(shí)交通圈內(nèi)，但按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，北京城市總體規(guī)劃和燕郊的鎮(zhèn)規(guī)劃分屬2個(gè)不同的行政區(qū)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)不同行政區(qū)劃之間城市的總體規(guī)劃如何進(jìn)行協(xié)調(diào)沒(méi)有做出規(guī)定。 《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，“中央政府負(fù)責(zé)跨省級(jí)行政區(qū)的城市群規(guī)劃編制和組織實(shí)施，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的城市群規(guī)劃編制和組織實(shí)施。” 但中央政府編制的京津冀城市群規(guī)劃不會(huì)涉及燕郊鎮(zhèn)是否應(yīng)納入北京城市總體規(guī)劃的問(wèn)題。 北京城市總體規(guī)劃在自己行政管轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)11個(gè)新城，包括距離北京80公里的密云、平谷、延慶新城，但不包括距離僅30公里的河北燕郊鎮(zhèn)，北京的兩條軌道交通也在通州區(qū)止步，不能通到燕郊�！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2004—20120）》是一個(gè)在自己“一畝三分地”上的規(guī)劃，實(shí)踐證明該規(guī)劃不能反映大都市區(qū)的發(fā)展規(guī)律，與市場(chǎng)在資源空間配置上的作用相沖突。在市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)下，燕郊鎮(zhèn)人口已迅速增長(zhǎng)到60萬(wàn)，超過(guò)北京的任一個(gè)遠(yuǎn)郊新城，且與北京有更緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃上無(wú)法銜接的問(wèn)題首先在通勤上表現(xiàn)出來(lái)，有媒體報(bào)道，燕郊每天有30萬(wàn)人到北京上班，“不亞于春運(yùn)潮水般的遷徙”，每天清晨有老人為子女排隊(duì)，為的是排到公交車(chē)上的座位。通勤難已經(jīng)成為社會(huì)問(wèn)題。而如果修建了北京到河北燕郊鎮(zhèn)的通勤鐵路，燕郊的人口會(huì)迅速超過(guò)百萬(wàn)，不僅對(duì)北京東部地區(qū)產(chǎn)生更大的交通壓力，而且會(huì)在北京各區(qū)縣招商引資的競(jìng)爭(zhēng)中增加一個(gè)新的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。 如果燕郊鎮(zhèn)成為百萬(wàn)級(jí)人口的城市，將對(duì)北京產(chǎn)生多方面的影響，北京的城市總體規(guī)劃就需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。我國(guó)的城鎮(zhèn)規(guī)劃體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)大都市區(qū)的發(fā)展要求。更重要的，如果由于城市總體規(guī)劃上不能相互協(xié)調(diào)，不能事先對(duì)通勤鐵路的線位進(jìn)行規(guī)劃控制，將極大地提高通勤鐵路的建設(shè)成本，甚至無(wú)地可建，并將引發(fā)北京與燕郊之間日益嚴(yán)重的交通問(wèn)題。 類似的，西安規(guī)劃建設(shè)60公里以外的閻良新城，但距西安僅25公里的咸陽(yáng)不在規(guī)劃之內(nèi)，因?yàn)橄剃?yáng)不屬西安市行政區(qū)劃，西安在城市總體規(guī)劃上就無(wú)法把咸陽(yáng)作為一部分來(lái)考慮。西安以西咸一體化的名義與咸陽(yáng)一同申報(bào)建設(shè)地鐵1號(hào)線，但建到距咸陽(yáng)市6.3公里的后衛(wèi)寨止步，轉(zhuǎn)向修建市內(nèi)地鐵。而沒(méi)有大容量軌道交通聯(lián)接，西咸一體化就難以推進(jìn)。 全國(guó)唯一的跨省地鐵項(xiàng)目，上海軌道交通11號(hào)線，在時(shí)任省委書(shū)記李源潮和時(shí)任市委書(shū)記俞正聲的直接協(xié)調(diào)下，經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，才進(jìn)入江蘇昆山境內(nèi)約5.6km，實(shí)現(xiàn)了與花橋國(guó)際商務(wù)城的聯(lián)接�；驀�(guó)際商務(wù)城是江蘇省2005年確定的長(zhǎng)三角現(xiàn)代服務(wù)業(yè)示范區(qū)，2006年被批準(zhǔn)為省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。花橋距上海市中心25公里，距昆山市區(qū)20公里。但滬蘇雙方又按照“近期貫通，遠(yuǎn)期分開(kāi)”的原則制定建設(shè)運(yùn)營(yíng)方案，在遠(yuǎn)期上海和昆山的軌道交通要在滬蘇邊界的兆豐路站折返，乘客要換乘。昆山在上海大都市區(qū)范圍之內(nèi)，但大都市區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃的碎片化正在阻礙“通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”的形成。 五、財(cái)稅體制和干部考核體制的不適應(yīng) 我國(guó)大城市行政區(qū)劃過(guò)小導(dǎo)致的大都市區(qū)碎片化治理，不僅造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人為分割，也引發(fā)不同行政區(qū)劃在重大項(xiàng)目和招商引資上的競(jìng)爭(zhēng),難以實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，還會(huì)導(dǎo)致資源空間配置上的扭曲。 在當(dāng)前地方政府承擔(dān)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任和“分灶吃飯”的財(cái)稅體制下，地方政府首先考慮的必然是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)稅收入和本地居民的社會(huì)保障及福利問(wèn)題，在實(shí)際行動(dòng)中必然把自己的“一畝三分地”放在優(yōu)先地位。這是不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的，誰(shuí)在那個(gè)位置上都會(huì)如此，可能的差別僅是優(yōu)先的程度不同而已。 中央政府和地方政府之間是一種委托-代理關(guān)系，中央政府是委托人，各地方政府是代理人，委托人不便直接干預(yù)不同代理人之間的利益分配；另一方面，中央和地方之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，中央政府無(wú)法對(duì)地方政府每個(gè)決策的合理性做出判斷和裁決，資源在空間上的不合理配置很難由高層領(lǐng)導(dǎo)直接糾正。 例如，在首都第二機(jī)場(chǎng)前期選址時(shí)，京津冀都是從自己的“一畝三分地”出發(fā)，分別提出把北京大興、天津武清、河北廊坊作為備選場(chǎng)址。目前首都第二機(jī)場(chǎng)的主體部分放在北京大興區(qū)境內(nèi)，對(duì)河北的經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用有限；與天津較遠(yuǎn)且沒(méi)有快速軌道交通聯(lián)接。 如果把首都第二機(jī)場(chǎng)的主體部分放在北京與天津之間的廊坊，首先可以有力帶動(dòng)河北的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，可以拉近北京與天津的聯(lián)系，能夠有力推動(dòng)京津冀一體化。從構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)考察，廊坊位于京津交通走廊上，目前有2條高速鐵路和3條高速公路。在這里建設(shè)新機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)空鐵聯(lián)運(yùn)，可以大幅度擴(kuò)大機(jī)場(chǎng)的吸引范圍，優(yōu)化機(jī)場(chǎng)起降資源，方便旅客出行實(shí)現(xiàn)航空和鐵路的雙贏�？晒�(jié)省上千億的交通配套投資，能夠強(qiáng)化京津滬三地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，具有世界上獨(dú)一無(wú)二的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，有可能發(fā)展成新的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。 河北廊坊選址方案被否決的理由是，選址要按照地面服從空域安排的原則。這實(shí)際上是不能成立的理由。第一，選址在大興同樣存在空域沖突，為此南苑機(jī)場(chǎng)要搬遷；第二，空域安排可以通過(guò)航線調(diào)整來(lái)解決，而地面的高速鐵路和高速公路是已建成的基礎(chǔ)設(shè)施，根本無(wú)法移動(dòng)。這些理由不過(guò)是相關(guān)利益主體爭(zhēng)取自身利益的借口。民航部門(mén)要享受北京的公共服務(wù)，要解決有關(guān)人員的北京戶口，更愿意與資金實(shí)力雄厚的北京打交道。北京則傾向于把重大交通基礎(chǔ)投資安排在本行政區(qū)劃之內(nèi)，增加自己的GDP。 然而，從局部利益出發(fā)做出的決策會(huì)扭曲資源的空間配置，該重大交通基礎(chǔ)設(shè)施的選址決策失當(dāng)，不僅對(duì)大都市區(qū)的發(fā)展，而且對(duì)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生難以逆轉(zhuǎn)的深遠(yuǎn)影響。 六、美國(guó)的政府治理碎片化解決方式 美國(guó)有50個(gè)州3143個(gè)縣，各行政區(qū)劃之間不存在人口和資金的流動(dòng)障礙，但同樣存在大都市區(qū)域內(nèi)政府治理碎片化的問(wèn)題，這在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上表現(xiàn)得尤為突出。美國(guó)聯(lián)邦政府很早就認(rèn)識(shí)到大都市區(qū)的一體化和活力取決于該區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)上大規(guī)模的人員和貨物交流。但大都市區(qū)內(nèi)碎片化的政府治理很難適應(yīng)交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要。 這種認(rèn)識(shí)在1962年的《聯(lián)邦資助公路法案》中得到體現(xiàn)，并以法律條款對(duì)交通規(guī)劃的程序和組織安排做出規(guī)定。該法案提出，作為獲得聯(lián)邦交通建設(shè)項(xiàng)目資助的條件，州際高速公路和規(guī)劃道路經(jīng)過(guò)5萬(wàn)人以上的城市化地區(qū)及周邊地區(qū)的交通建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，必須基于連續(xù)、綜合、以及州與大都市區(qū)各自治地方政府合作的原則。這就是著名的連續(xù)、綜合、合作的3C原則（continuing，comprehensive, cooperative）。連續(xù)性是要求保持交通規(guī)劃的連續(xù)性，不因政府換屆而變動(dòng)；綜合性是要求考慮各種交通方式的互聯(lián)互通，交通規(guī)劃與土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系；合作是要求州政府、大都市區(qū)內(nèi)相關(guān)的各自治地方政府、不同利益團(tuán)體、居民合作參與規(guī)劃過(guò)程。3C原則要求交通規(guī)劃在大都市區(qū)范圍內(nèi)制定，而不是在不同的行政區(qū)劃內(nèi)分別制定。 為貫徹3C原則，一些跨行政區(qū)的大都市區(qū)規(guī)劃組織（Metropolitan Planning Organizations, MPOs）建立起來(lái)，參與大都市區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。大都市區(qū)規(guī)劃組織由各相關(guān)利益主體和專家組成，該組織的最高層是“政策委員會(huì)”，主要由大都市區(qū)內(nèi)民選或任命的各自治地方政府官員、各種交通方式的代表、州政府的主管交通環(huán)境等部門(mén)的官員、商會(huì)代表等組成。2005年美國(guó)有385個(gè)大都市區(qū)規(guī)劃組織。 但MPOs的設(shè)立從一開(kāi)始就引起很多爭(zhēng)論，各州交通部認(rèn)為該組織侵犯了州政府的權(quán)力，增加了一級(jí)不必要的機(jī)構(gòu)，認(rèn)為自治地方政府官員會(huì)基于綜合性規(guī)劃原則，通過(guò)大都市區(qū)規(guī)劃組織，阻礙或減緩州際高速公路經(jīng)過(guò)人口較密集的大都市區(qū)路段的建設(shè)。美國(guó)國(guó)會(huì)一貫支持MPOs，并在1991年通過(guò)了《地面聯(lián)合運(yùn)輸效率法案》（ISTEA），進(jìn)一步強(qiáng)化了關(guān)于MPOs的立法，規(guī)定增加對(duì)MPOs的撥款，擴(kuò)大其在選擇項(xiàng)目上的權(quán)力，規(guī)定州交通部官員要認(rèn)真聽(tīng)取MPOs中地方代表在項(xiàng)目?jī)?yōu)先順序和項(xiàng)目決策上的意見(jiàn)。MPOs的規(guī)劃職能不斷擴(kuò)大到城市公共交通，并被要求考慮更廣泛的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)目標(biāo)。美國(guó)聯(lián)邦政府以建立MPOs為條件，為各地交通建設(shè)項(xiàng)目提供大量資金支持，一方面靠跨行政區(qū)合作進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的立法，另一方面靠資金杠桿和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的政策目標(biāo)。 七、優(yōu)化大城市行政區(qū)劃建立發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)的體制基礎(chǔ) 我國(guó)沒(méi)有必須進(jìn)行跨行政區(qū)劃合作，規(guī)劃大都市區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施的立法。中央政府也沒(méi)有推動(dòng)跨行政區(qū)合作規(guī)劃的資金杠桿，無(wú)法用經(jīng)濟(jì)利益引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)不同行政區(qū)劃間的合作。其次，2008年實(shí)施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法難以進(jìn)行調(diào)整。再次，國(guó)家的財(cái)稅體制、社會(huì)保障體制、領(lǐng)導(dǎo)干部考核方式在短期內(nèi)難以改變，大都市區(qū)內(nèi)各行政區(qū)劃之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的局面難以扭轉(zhuǎn)。 在上述3個(gè)約束條件下，解決我國(guó)大都市區(qū)碎片化政府治理的思路是：把大城市的行政區(qū)劃擴(kuò)展到可能存在緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的1.5萬(wàn)平方公里左右的區(qū)域。這只涉及不超過(guò)20個(gè)副省級(jí)以上城市，只涉及這些城市周邊的少數(shù)縣，是最簡(jiǎn)單、影響面最小的解決方式。 這樣，由于大城市的行政區(qū)劃擴(kuò)大到大都市區(qū)的地域范圍，原來(lái)在現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和體制下大都市區(qū)碎片化治理的問(wèn)題較容易解決；財(cái)稅體制和干部考核體制存在的問(wèn)題在大都市區(qū)內(nèi)雖然同樣存在，各區(qū)縣之間仍存在招商引資的競(jìng)爭(zhēng)，但市級(jí)政府與下屬各區(qū)縣的信息不對(duì)稱程度較低，有能力對(duì)本行政區(qū)內(nèi)資源的空間配置進(jìn)行協(xié)調(diào)。 實(shí)際上，我國(guó)一些大城市已經(jīng)認(rèn)識(shí)到碎片化治理的弊端，并進(jìn)行了行政區(qū)劃微調(diào)。例如北京市把宣武、崇文兩區(qū)分別并入西城區(qū)和東城區(qū)；上海市撤銷(xiāo)原黃浦區(qū)、原盧灣區(qū)，設(shè)立新的黃浦區(qū)；廣州市撤銷(xiāo)原黃埔區(qū)、原蘿崗區(qū)，設(shè)立新的廣州黃埔區(qū)，從化市、增城市“撤縣設(shè)區(qū)”。但跨省、跨城市行政區(qū)劃的調(diào)整還極為少見(jiàn)。 按大都市區(qū)優(yōu)化我國(guó)大城市行政區(qū)劃的具體作法是，將直轄市和部分省會(huì)城市（包括副省級(jí)城市）半徑70公里左右的地域，以縣為單位劃歸相應(yīng)大城市的行政區(qū)劃。例如，北京、上海、西安分別以天安門(mén)、人民廣場(chǎng)、西安市政府為中心，將半徑70公里的地域以縣為單位劃入各自的行政管轄范圍。其作用是： 1、充分發(fā)揮大城市的潛力，使大都市區(qū)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)。大城市發(fā)揮輻射作用帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的最重要方式是通勤聯(lián)系，較高的通勤水平意味著通過(guò)投資乘數(shù)和支出乘數(shù)，大城市能有力助推周邊新興城鎮(zhèn)的涌現(xiàn)，隨著周邊城鎮(zhèn)的人口集聚水平的增加，會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。這有助于緩解大城市在人口、交通、環(huán)境、就業(yè)、住房等方面的壓力，能夠在更大空間范圍實(shí)現(xiàn)大城市的集聚經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)地域范圍的協(xié)同發(fā)展。 2、有利于解決農(nóng)業(yè)人口市民化的問(wèn)題。大都市區(qū)有更強(qiáng)的人口吸納能力，未來(lái)十年中國(guó)農(nóng)村新轉(zhuǎn)移出來(lái)的2-3億人口主要應(yīng)當(dāng)集聚在約20個(gè)大都市區(qū)中。因?yàn)橹行〕鞘袥](méi)有多少工作崗位，也沒(méi)有財(cái)力解決外來(lái)人口的安置問(wèn)題。如果按中小城市未來(lái)新增2億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，每平方公里容納2000人，每平方公里需要4億元城市基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)算，需要投資40萬(wàn)億元。這是中小城市根本無(wú)法承擔(dān)的。大都市區(qū)有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在20個(gè)左右大都市區(qū)內(nèi)涌現(xiàn)出數(shù)百個(gè)與燕郊、昆山類似的新興城鎮(zhèn)是完全可能的。大都市區(qū)本身就是以大城市為中心與周邊城鎮(zhèn)和村莊組成的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，該區(qū)域居民和企業(yè)的日常相互聯(lián)系特別表現(xiàn)為通過(guò)同一勞動(dòng)力市場(chǎng)和共享交通設(shè)施。大都市區(qū)能夠在外來(lái)農(nóng)民工市民化過(guò)程中承擔(dān)更大的責(zé)任。 3、為發(fā)展輻射作用大的城市群奠定基礎(chǔ)�！缎滦统擎�(zhèn)化規(guī)劃》提出“發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群”。但城市群是由多個(gè)大都市區(qū)構(gòu)成的，發(fā)展輻射作用大的城市群，首先要破解大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制障礙。如果“培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈” 尚困難重重，發(fā)展城市群就更缺乏基礎(chǔ)。世界最著名的城市群是美國(guó)東北部大都市帶（Megalopolis），就是由華盛頓、費(fèi)城、紐約、哈特福德、波士頓等5個(gè)大都市區(qū)組成，總面積8.5萬(wàn)平方公里，人口4200萬(wàn)。沒(méi)有紐約等5大都市區(qū)，東北部大都市帶（城市群）就不存在。 《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要“統(tǒng)籌制定實(shí)施城市群規(guī)劃”。但我國(guó)城市群的規(guī)劃面積動(dòng)輒10萬(wàn)平方公里甚至達(dá)20多萬(wàn)平方公里，相當(dāng)歐洲一些國(guó)家的面積。而如果在面積不超過(guò)2萬(wàn)平方公里的大都市區(qū)內(nèi)，不同行政區(qū)劃間招商引資的競(jìng)爭(zhēng)尚難以協(xié)調(diào)，覆蓋20萬(wàn)平方公里的城市群規(guī)劃根本就缺乏實(shí)施機(jī)制。更為重要的，大都市帶（城市群）是市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源空間配置的結(jié)果，而不是規(guī)劃出來(lái)的。
作者為北京交通大學(xué)中國(guó)城鎮(zhèn)化研究中心主任、教授 |
