|
中國規(guī)劃網北京電（專欄作家 趙堅）《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》(以下簡稱《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》)提出要增強中心城市輻射帶動功能，“推進中心城區(qū)功能向1小時交通圈地區(qū)擴散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”。都市圈和與大都市區(qū)是“Metropolitan Area”一詞的不同翻譯方式，本文更趨向使用大都市區(qū)的術語。
但《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對我國發(fā)展大都市區(qū)（都市圈）存在的體制機制障礙未能給予充分重視，卻提出要在比大都市區(qū)更大的空間范圍“統(tǒng)籌制定實施城市群規(guī)劃”。這說明《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》對我國城鎮(zhèn)化正在進入的大都市區(qū)化發(fā)展階段及在該發(fā)展階段存在的矛盾和問題，尚缺乏清醒認識。本文擬在深入分析和國際比較的基礎上，提出解決思路。 一、我國的城鎮(zhèn)化已經進入大都市區(qū)化的發(fā)展階段 我國的城鎮(zhèn)化已經進入大都市區(qū)化的發(fā)展階段，其典型表現是工業(yè)企業(yè)從相當多的大城市遷出，在大城市周邊出現一些新興城鎮(zhèn)，形成新的人口和產業(yè)集聚，出現跨行政區(qū)劃的通勤族。例如，目前每天有數十萬居住在河北燕郊、江蘇昆山的居民到北京和上海上班，每天有數萬居住在咸陽的居民到西安上班。大都市區(qū)的城鎮(zhèn)空間結構和人口分布格局正在形成。但目前的政府治理體系不能適應我國的大都市區(qū)化進程。 我國是按行政區(qū)劃進行政府治理和人口及經濟指標統(tǒng)計，沒有類似大都市區(qū)的概念，因此，在統(tǒng)計上就無法反映大都市區(qū)的經濟運行現狀。按目前的常住人口統(tǒng)計，數十萬居住在燕郊、昆山、咸陽的居民白天應計入北京、上海、西安的常住人口，晚間則應計入河北、江蘇、咸陽的常住人口，那么按行政區(qū)劃的統(tǒng)計方式他們應算做何處的常住人口？他們創(chuàng)造的GDP又應計入何處？更重要的問題是，大都市區(qū)（一般不超過2萬平方公里）如果跨越多個行政區(qū)劃，大都市區(qū)內碎片化的政府治理會造成資源配置的各種扭曲。 發(fā)達國家城市化的空間結構演變一般分為兩個階段，傳統(tǒng)城市化階段和大都市區(qū)化階段。在傳統(tǒng)城市化階段，人口和工商業(yè)不斷向城市集聚，但集聚到一定程度后，有限的城市空間開始飽和，出現所謂城市病，表現為交通擁堵、土地價格上升、住房成本增加，形成集聚經濟水平進一步提高的障礙。 在大都市區(qū)化階段，制造業(yè)開始向郊區(qū)和附近的城鎮(zhèn)遷移，城市作為制造業(yè)中心的功能弱化，作為服務和管理中心的功能不斷強化；伴隨著通勤鐵路的發(fā)展和小汽車的普及，居住在中心城市周邊的城鎮(zhèn)或郊區(qū)，每天通勤到中心城市工作成為可能，人口向中心城市周邊城鎮(zhèn)和郊區(qū)遷移和聚集，逐漸擴展到距中心城區(qū)30公里的地域，或進而擴展到距中心城區(qū)50公里甚至更遠的地域，但通勤聯(lián)系范圍一般不會超過70公里，這是通勤鐵路2小時能達到的最遠距離。 大都市區(qū)是指以大城市為中心，由多個與中心城市有較強通勤聯(lián)系城鎮(zhèn)組成的區(qū)域。傳統(tǒng)的城市概念已經無法反映這種城市空間結構。美國在1950年代界定了以縣為基礎的大都市區(qū)概念，大都市區(qū)由至少一個5萬以上人口的核心城市及與核心城市有較高經濟社會一體化程度的鄰近縣（county）組成，鄰近縣及城鎮(zhèn)成為大都市區(qū)組成部分的最低標準是，有15%的工作人口通勤到核心城市上班。大都市區(qū)主要不是與人口規(guī)模有關，而是與地域范圍相關的概念。小都市區(qū)（Micropolitan Area）是由至少一個1萬人以上5萬以下人口的核心城市，及與周邊有較強通勤聯(lián)系縣組成的區(qū)域。 大都市區(qū)通常是一個跨行政區(qū)劃的地理區(qū)域，是一個人口和GDP的統(tǒng)計區(qū)域，而不是一個行政管轄區(qū)域。例如，紐約大都市區(qū)包括紐約州、新澤西州、賓夕法尼亞州的23個縣和幾百個城鎮(zhèn)，陸地面積1.73萬平方公里，人口1890萬，其中紐約市的面積783.8平方公里，人口817.5萬。 美國在1920年代城市化率達到50%以后，開始進入大都市區(qū)化階段，二戰(zhàn)后進入快速發(fā)展期。1960年美國大都市區(qū)人口占全國人口的比例為63%，2010年美國366個大都市區(qū)人口占全國人口比例為83.7%，產出占美國GDP的89%，形成所謂大都市區(qū)經濟（Metropolitan Economies）。 美國城市的大都市區(qū)化，通常被國內學術界稱為郊區(qū)化。實際上，居住在郊區(qū)人口的增長，商業(yè)和各類產業(yè)分散到郊區(qū)，形成多個次中心城鎮(zhèn)，不過是中心城區(qū)功能的外延，郊區(qū)化并沒有擴展到大都市區(qū)以外。歐洲和日本都同樣經歷了大都市區(qū)化的過程，大都市區(qū)是各國城市化中的普遍現象。 大都市區(qū)的地域范圍是由通勤聯(lián)系決定的，人們單程通勤的平均時間不會超過2小時，因此在現有交通技術條件下大都市區(qū)的地域面積一般不超過2萬平方公里。這種由市場機制驅動形成的城市空間組織形態(tài)是發(fā)達國家的普遍現象，是不平衡增長規(guī)律和集聚經濟的空間表現形式。城市本身就是人口和資源高度集聚的產物，大都市區(qū)通過疏解部分城市功能，克服了進一步提高集聚經濟水平的空間障礙，能夠在更大空間范圍實現更高水平的集聚經濟。 衡量城市集聚經濟水平的一個主要指標是每平方公里的產出，我國城市的集聚經濟水平普遍偏低，而中小城市又明顯低于大城市。根據我國267個地級以上城市2010年每平方公里的GDP產出排名，北京、上海等50個大城市平均每平方公里的GDP，是排名后67個中小城市平均每平方公里GDP的4倍。大城市有更高的生產率和土地利用效率。但我國大城市的集聚經濟水平與國際先進水平還存在很大差距，紐約大都市區(qū)每平方公里的GDP是北京的5倍，東京大都市區(qū)每平方公里的GDP是北京的8倍。 二、發(fā)展大都市區(qū)經濟是我國城鎮(zhèn)化的方向 國際經驗表明，發(fā)展人口密度高的大都市區(qū)是城鎮(zhèn)化的方向，提高人口密度可以高效利用土地，有效降低能源消耗和二氧化碳排放。在已經實現城市化，小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務比較完善的美國和日本，最近20年的發(fā)展趨勢是大都市區(qū)的人口仍在增長，而一些中小城市的人口則很少增長或下降。2010年美國366個大都市區(qū)人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市區(qū)的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4個百分點(Census Bureau, 2011)。日本東京、大阪、名古屋三大都市區(qū)的人口規(guī)模從1950年以來一直在不斷增長，其他中小城市的人口則少有增長或下降，雖然日本政府自1960年代以來實施“全國綜合開發(fā)計劃”，力圖實現“國土均衡發(fā)展”，但幾乎沒有任何作用。這是市場機制進行資源空間配置的必然結果，是集聚經濟和不平衡發(fā)展規(guī)律作用的必然結果。 美國人口和經濟活動的空間結構是市場進行資源配置的結果，美國經濟不是50個州的經濟，而是“大都市區(qū)經濟”，其主要特征是：人口和經濟活動高度集中在大都市區(qū)。2010年美國排名前100位的大都市區(qū)聚集了65%的人口，生產了75%的GDP，獲得了92%的專利。美國排名前20位的大都市區(qū)聚集了37.4%人口，生產了46.6%的GDP，獲得了63%的專利。大都市區(qū)同時是創(chuàng)新中心。 我國2010年排名前100位的城市人口占全國人口的19.5%，生產的GDP占全國的50%，分別比美國低45.5個百分點和25個百分點；排名前20位的城市人口占全國人口的9%，GDP占全國的29%，分別比美國低28.4和17.6個百分點。 我國人口和經濟的集聚水平與美國存在巨大差距，這種差距是與產業(yè)結構上的差距緊密聯(lián)系的，2011年美國第三產業(yè)占GDP的比重為80%，而我國僅為46%。我國經濟的“調結構”不僅要調整二、三產業(yè)結構，而且應當調整人口和經濟活動的空間結構，因為大都市區(qū)（大城市）才能為服務業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間，并更有利于構建創(chuàng)新的平臺。 日本土地和石油匱乏的資源稟賦決定了其人口和經濟活動的集聚程度遠高于美國。與美國的大都市區(qū)經濟相比，日本大都市區(qū)的人口密度更高，主要依靠軌道交通而不是小汽車交通支撐大都市區(qū)的運行，具有更高的土地和能源利用效率。東京大都市區(qū)、大阪神戶大都市區(qū)、名古屋大都市區(qū)聚集了日本50.9%的人口，創(chuàng)造了70%的GDP。東京大都市區(qū)（一都3縣）面積1.35萬平方公里，人口3500萬，包括除東京都以外3個人口在100萬以上的城市（橫濱市、川崎市、埼玉市）；12個人口在100萬-30萬之間的中小城市，77個人口在30萬以下的小城鎮(zhèn)，這些城市幾乎都由通勤鐵路連接，構成了以東京都為中心由2500公里軌道交通支撐的大都市區(qū)，每天有250萬人跨省級行政區(qū)到東京都上班。 我國的自然資源稟賦與日本類似，只能實施集約型的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，發(fā)展大都市區(qū)經濟，應大幅度提高排名前100位城市的人口和經濟活動集聚水平，重點發(fā)展20個左右以大城市為中心的大都市區(qū)。未來十年中國農村新轉移出來的人口主要應當集聚在這20個大都市區(qū)，要讓每個大都市區(qū)在1.5萬平方公里左右的區(qū)域集聚多個中小城市，高密度的容納2000萬到4000萬人口，要建設4萬公里通勤鐵路和城市軌道交通支撐20個大都市區(qū)的運行。 《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”，因而要“嚴格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模”。這是要求以城區(qū)人口達到500萬為界線，在特大城市和部分大城市的行政區(qū)劃內進行人口控制，試圖把應通過大都市區(qū)化來解決的傳統(tǒng)城市化面臨的發(fā)展瓶頸，通過行政手段來解決。這實際上是把特大城市和部分大城市行政區(qū)劃不適應大都市區(qū)發(fā)展的問題，城市治理服務水平與城市發(fā)展不適應的問題混淆起來，試圖用行政手段而不是市場機制進行資源的空間配置。 根據美國2010年366個大都市區(qū)的人口統(tǒng)計，中心城市人口平均為大都市區(qū)人口的39%，中心城市面積平均為大都市區(qū)面積的4%。這就是說美國大多數人住在中心城市周邊的城鎮(zhèn)，大都市區(qū)容納的總人口是中心城市的2.56倍，中心城市可以輻射的面積是其自身面積的25倍。因此大都市區(qū)有更高的人口承載能力。但我國是按城市行政區(qū)劃發(fā)展經濟，行政壁壘阻礙了通勤鐵路的發(fā)展，中心城區(qū)人口和經濟活動向周邊地區(qū)擴展受到行政區(qū)劃的抑制，無法適應發(fā)展大都市區(qū)經濟的要求。而發(fā)展集聚經濟（規(guī)模經濟）是解決我國人均資源不足的最有效途徑，發(fā)展大都市區(qū)經濟應當是我國城鎮(zhèn)化的方向。 三、“城市行政區(qū)劃面積倒置”導致政府治理碎片化造成的不適應 我國城市的行政區(qū)劃是在上世紀50年代劃定的，當時為實現工業(yè)化要保障城市居民的糧食供應和社會福利，但保障能力的限制縮小了保障范圍，大城市的行政區(qū)劃面積普遍偏小。計劃經濟時期形成的城市行政區(qū)劃已經不能適應發(fā)展大都市區(qū)經濟的要求。 按照一般經濟規(guī)律，大城市具有的集聚經濟和更完善的交通基礎設施，會導致人口和經濟活動在大城市及周邊地區(qū)集聚和擴展。因此，城市人口規(guī)模越大，與其有緊密經濟聯(lián)系的地域范圍也越大。把美國366個大都市區(qū)按人口規(guī)模排序，排名前20位大都市區(qū)的平均面積為1.94萬平方公里，排名前100位大都市區(qū)的平均面積為1.16萬平方公里，366個大都市區(qū)的平均面積為0.69萬平方公里。 而我國則出現了“城市行政區(qū)劃面積倒置”現象，城市人口規(guī)模越大，行政區(qū)劃面積越小。以我國人口規(guī)模最大的一線城市為例，上海的行政區(qū)劃面積只有0.63萬平方公里，廣州的行政區(qū)劃面積0.74萬平方公里，深圳還不到2000平方公里，北京的行政區(qū)劃經多次調整雖有1.64萬平方公里，但適于城市建設的地區(qū)只有7000多平方公里。2013年全國289個地級以上城市行政區(qū)劃的平均面積則達到1.72萬平方公里。 我國特大型城市和一些大城市的行政區(qū)劃面積明顯低于平均水平，由此導致市場機制推動下形成的大城市人口集聚和經濟活動空間擴展，與行政區(qū)劃導致的行政壁壘相沖突。我國特大城市和部分大城市周邊地區(qū)政府治理碎片化引發(fā)的各種問題，已經成為新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的重大障礙。“政府碎片化治理”是指由多個沒有行政隸屬關系的地方政府分塊負責有緊密經濟社會聯(lián)系區(qū)域的行政管理。由于特大城市和部分大城市的“行政區(qū)劃面積倒置”，在現有城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制、特別是現行財稅體制和領導干部考核體制框架下，政府治理碎片化成為我國發(fā)展大都市區(qū)經濟的嚴重障礙。 四、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制上的不適應 我國經濟的高速增長和快速城鎮(zhèn)化，以及交通條件的改善使大城市與周邊地區(qū)產生了緊密的經濟社會聯(lián)系，城市的空間結構正在大都市區(qū)化，但我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制無法適應這一變化。 2008年開始實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市總體規(guī)劃及相關的交通規(guī)劃要按行政區(qū)劃，由所在地城市人民政府組織編制。 城鄉(xiāng)規(guī)劃法的第十三條規(guī)定“省、自治區(qū)人民政府組織編制省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”，第十五條規(guī)定：“縣人民政府組織編制縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批”。北京城市總體規(guī)劃不可能考慮河北燕郊鎮(zhèn)的規(guī)劃，及到燕郊的通勤鐵路。燕郊鎮(zhèn)與北京市在同一大都市區(qū)的空間范圍之內，但其規(guī)劃要由河北三河縣（市）審批，燕郊鎮(zhèn)的鎮(zhèn)規(guī)劃是河北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的組成部分，而與北京沒有關系。每個行政區(qū)只能在自己的“一畝三分地”上做規(guī)劃。 這種按行政區(qū)劃進行城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律，實際上與《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的要求在規(guī)劃體系上就無法銜接。燕郊鎮(zhèn)在北京的1小時交通圈內，但按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，北京城市總體規(guī)劃和燕郊的鎮(zhèn)規(guī)劃分屬2個不同的行政區(qū)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃法對不同行政區(qū)劃之間城市的總體規(guī)劃如何進行協(xié)調沒有做出規(guī)定。 《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出建立城市群發(fā)展協(xié)調機制，“中央政府負責跨省級行政區(qū)的城市群規(guī)劃編制和組織實施，省級政府負責本行政區(qū)內的城市群規(guī)劃編制和組織實施。” 但中央政府編制的京津冀城市群規(guī)劃不會涉及燕郊鎮(zhèn)是否應納入北京城市總體規(guī)劃的問題。 北京城市總體規(guī)劃在自己行政管轄區(qū)內規(guī)劃建設11個新城，包括距離北京80公里的密云、平谷、延慶新城，但不包括距離僅30公里的河北燕郊鎮(zhèn)，北京的兩條軌道交通也在通州區(qū)止步，不能通到燕郊。《北京城市總體規(guī)劃（2004—20120）》是一個在自己“一畝三分地”上的規(guī)劃，實踐證明該規(guī)劃不能反映大都市區(qū)的發(fā)展規(guī)律，與市場在資源空間配置上的作用相沖突。在市場機制驅動下，燕郊鎮(zhèn)人口已迅速增長到60萬，超過北京的任一個遠郊新城，且與北京有更緊密的經濟聯(lián)系。 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃上無法銜接的問題首先在通勤上表現出來，有媒體報道，燕郊每天有30萬人到北京上班，“不亞于春運潮水般的遷徙”，每天清晨有老人為子女排隊，為的是排到公交車上的座位。通勤難已經成為社會問題。而如果修建了北京到河北燕郊鎮(zhèn)的通勤鐵路，燕郊的人口會迅速超過百萬，不僅對北京東部地區(qū)產生更大的交通壓力，而且會在北京各區(qū)縣招商引資的競爭中增加一個新的強大競爭對手。 如果燕郊鎮(zhèn)成為百萬級人口的城市，將對北京產生多方面的影響，北京的城市總體規(guī)劃就需要進行相應調整。我國的城鎮(zhèn)規(guī)劃體制已經無法適應大都市區(qū)的發(fā)展要求。更重要的，如果由于城市總體規(guī)劃上不能相互協(xié)調，不能事先對通勤鐵路的線位進行規(guī)劃控制，將極大地提高通勤鐵路的建設成本，甚至無地可建，并將引發(fā)北京與燕郊之間日益嚴重的交通問題。 類似的，西安規(guī)劃建設60公里以外的閻良新城，但距西安僅25公里的咸陽不在規(guī)劃之內，因為咸陽不屬西安市行政區(qū)劃，西安在城市總體規(guī)劃上就無法把咸陽作為一部分來考慮。西安以西咸一體化的名義與咸陽一同申報建設地鐵1號線，但建到距咸陽市6.3公里的后衛(wèi)寨止步，轉向修建市內地鐵。而沒有大容量軌道交通聯(lián)接，西咸一體化就難以推進。 全國唯一的跨省地鐵項目，上海軌道交通11號線，在時任省委書記李源潮和時任市委書記俞正聲的直接協(xié)調下，經國家發(fā)改委批復，才進入江蘇昆山境內約5.6km，實現了與花橋國際商務城的聯(lián)接。花橋國際商務城是江蘇省2005年確定的長三角現代服務業(yè)示范區(qū)，2006年被批準為省級開發(fā)區(qū)。花橋距上海市中心25公里，距昆山市區(qū)20公里。但滬蘇雙方又按照“近期貫通，遠期分開”的原則制定建設運營方案，在遠期上海和昆山的軌道交通要在滬蘇邊界的兆豐路站折返，乘客要換乘。昆山在上海大都市區(qū)范圍之內，但大都市區(qū)內行政區(qū)劃的碎片化正在阻礙“通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”的形成。 五、財稅體制和干部考核體制的不適應 我國大城市行政區(qū)劃過小導致的大都市區(qū)碎片化治理，不僅造成區(qū)域經濟活動的人為分割，也引發(fā)不同行政區(qū)劃在重大項目和招商引資上的競爭,難以實現協(xié)同發(fā)展，還會導致資源空間配置上的扭曲。 在當前地方政府承擔本地經濟發(fā)展責任和“分灶吃飯”的財稅體制下，地方政府首先考慮的必然是本地經濟發(fā)展、財稅收入和本地居民的社會保障及福利問題，在實際行動中必然把自己的“一畝三分地”放在優(yōu)先地位。這是不以個人意志為轉移的，誰在那個位置上都會如此，可能的差別僅是優(yōu)先的程度不同而已。 中央政府和地方政府之間是一種委托-代理關系，中央政府是委托人，各地方政府是代理人，委托人不便直接干預不同代理人之間的利益分配；另一方面，中央和地方之間存在嚴重的信息不對稱，中央政府無法對地方政府每個決策的合理性做出判斷和裁決，資源在空間上的不合理配置很難由高層領導直接糾正。 例如，在首都第二機場前期選址時，京津冀都是從自己的“一畝三分地”出發(fā)，分別提出把北京大興、天津武清、河北廊坊作為備選場址。目前首都第二機場的主體部分放在北京大興區(qū)境內，對河北的經濟帶動作用有限；與天津較遠且沒有快速軌道交通聯(lián)接。 如果把首都第二機場的主體部分放在北京與天津之間的廊坊，首先可以有力帶動河北的經濟社會發(fā)展，可以拉近北京與天津的聯(lián)系，能夠有力推動京津冀一體化。從構建現代綜合交通網絡考察，廊坊位于京津交通走廊上，目前有2條高速鐵路和3條高速公路。在這里建設新機場實現空鐵聯(lián)運，可以大幅度擴大機場的吸引范圍，優(yōu)化機場起降資源，方便旅客出行實現航空和鐵路的雙贏。可節(jié)省上千億的交通配套投資，能夠強化京津滬三地的經濟聯(lián)系，具有世界上獨一無二的區(qū)位優(yōu)勢，有可能發(fā)展成新的高技術產業(yè)集聚區(qū)，實現多方共贏。 河北廊坊選址方案被否決的理由是，選址要按照地面服從空域安排的原則。這實際上是不能成立的理由。第一，選址在大興同樣存在空域沖突，為此南苑機場要搬遷；第二，空域安排可以通過航線調整來解決，而地面的高速鐵路和高速公路是已建成的基礎設施，根本無法移動。這些理由不過是相關利益主體爭取自身利益的借口。民航部門要享受北京的公共服務，要解決有關人員的北京戶口，更愿意與資金實力雄厚的北京打交道。北京則傾向于把重大交通基礎投資安排在本行政區(qū)劃之內，增加自己的GDP。 然而，從局部利益出發(fā)做出的決策會扭曲資源的空間配置，該重大交通基礎設施的選址決策失當，不僅對大都市區(qū)的發(fā)展，而且對京津冀區(qū)域經濟社會發(fā)展將產生難以逆轉的深遠影響。 六、美國的政府治理碎片化解決方式 美國有50個州3143個縣，各行政區(qū)劃之間不存在人口和資金的流動障礙，但同樣存在大都市區(qū)域內政府治理碎片化的問題，這在交通基礎設施建設上表現得尤為突出。美國聯(lián)邦政府很早就認識到大都市區(qū)的一體化和活力取決于該區(qū)域交通網絡上大規(guī)模的人員和貨物交流。但大都市區(qū)內碎片化的政府治理很難適應交通基礎設施發(fā)展的需要。 這種認識在1962年的《聯(lián)邦資助公路法案》中得到體現，并以法律條款對交通規(guī)劃的程序和組織安排做出規(guī)定。該法案提出，作為獲得聯(lián)邦交通建設項目資助的條件，州際高速公路和規(guī)劃道路經過5萬人以上的城市化地區(qū)及周邊地區(qū)的交通建設項目規(guī)劃，必須基于連續(xù)、綜合、以及州與大都市區(qū)各自治地方政府合作的原則。這就是著名的連續(xù)、綜合、合作的3C原則（continuing，comprehensive, cooperative）。連續(xù)性是要求保持交通規(guī)劃的連續(xù)性，不因政府換屆而變動；綜合性是要求考慮各種交通方式的互聯(lián)互通，交通規(guī)劃與土地利用、經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系；合作是要求州政府、大都市區(qū)內相關的各自治地方政府、不同利益團體、居民合作參與規(guī)劃過程。3C原則要求交通規(guī)劃在大都市區(qū)范圍內制定，而不是在不同的行政區(qū)劃內分別制定。 為貫徹3C原則，一些跨行政區(qū)的大都市區(qū)規(guī)劃組織（Metropolitan Planning Organizations, MPOs）建立起來，參與大都市區(qū)的交通基礎設施規(guī)劃。大都市區(qū)規(guī)劃組織由各相關利益主體和專家組成，該組織的最高層是“政策委員會”，主要由大都市區(qū)內民選或任命的各自治地方政府官員、各種交通方式的代表、州政府的主管交通環(huán)境等部門的官員、商會代表等組成。2005年美國有385個大都市區(qū)規(guī)劃組織。 但MPOs的設立從一開始就引起很多爭論，各州交通部認為該組織侵犯了州政府的權力，增加了一級不必要的機構，認為自治地方政府官員會基于綜合性規(guī)劃原則，通過大都市區(qū)規(guī)劃組織，阻礙或減緩州際高速公路經過人口較密集的大都市區(qū)路段的建設。美國國會一貫支持MPOs，并在1991年通過了《地面聯(lián)合運輸效率法案》（ISTEA），進一步強化了關于MPOs的立法，規(guī)定增加對MPOs的撥款，擴大其在選擇項目上的權力，規(guī)定州交通部官員要認真聽取MPOs中地方代表在項目優(yōu)先順序和項目決策上的意見。MPOs的規(guī)劃職能不斷擴大到城市公共交通，并被要求考慮更廣泛的經濟、環(huán)境、社會目標。美國聯(lián)邦政府以建立MPOs為條件，為各地交通建設項目提供大量資金支持，一方面靠跨行政區(qū)合作進行交通基礎設施規(guī)劃的立法，另一方面靠資金杠桿和經濟利益驅動，來實現聯(lián)邦政府的政策目標。 七、優(yōu)化大城市行政區(qū)劃建立發(fā)展大都市區(qū)經濟的體制基礎 我國沒有必須進行跨行政區(qū)劃合作，規(guī)劃大都市區(qū)交通基礎設施的立法。中央政府也沒有推動跨行政區(qū)合作規(guī)劃的資金杠桿，無法用經濟利益引導實現大都市區(qū)內不同行政區(qū)劃間的合作。其次，2008年實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法難以進行調整。再次，國家的財稅體制、社會保障體制、領導干部考核方式在短期內難以改變，大都市區(qū)內各行政區(qū)劃之間存在競爭關系的局面難以扭轉。 在上述3個約束條件下，解決我國大都市區(qū)碎片化政府治理的思路是：把大城市的行政區(qū)劃擴展到可能存在緊密經濟聯(lián)系的1.5萬平方公里左右的區(qū)域。這只涉及不超過20個副省級以上城市，只涉及這些城市周邊的少數縣，是最簡單、影響面最小的解決方式。 這樣，由于大城市的行政區(qū)劃擴大到大都市區(qū)的地域范圍，原來在現行城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和體制下大都市區(qū)碎片化治理的問題較容易解決；財稅體制和干部考核體制存在的問題在大都市區(qū)內雖然同樣存在，各區(qū)縣之間仍存在招商引資的競爭，但市級政府與下屬各區(qū)縣的信息不對稱程度較低，有能力對本行政區(qū)內資源的空間配置進行協(xié)調。 實際上，我國一些大城市已經認識到碎片化治理的弊端，并進行了行政區(qū)劃微調。例如北京市把宣武、崇文兩區(qū)分別并入西城區(qū)和東城區(qū)；上海市撤銷原黃浦區(qū)、原盧灣區(qū)，設立新的黃浦區(qū)；廣州市撤銷原黃埔區(qū)、原蘿崗區(qū)，設立新的廣州黃埔區(qū)，從化市、增城市“撤縣設區(qū)”。但跨省、跨城市行政區(qū)劃的調整還極為少見。 按大都市區(qū)優(yōu)化我國大城市行政區(qū)劃的具體作法是，將直轄市和部分省會城市（包括副省級城市）半徑70公里左右的地域，以縣為單位劃歸相應大城市的行政區(qū)劃。例如，北京、上海、西安分別以天安門、人民廣場、西安市政府為中心，將半徑70公里的地域以縣為單位劃入各自的行政管轄范圍。其作用是： 1、充分發(fā)揮大城市的潛力，使大都市區(qū)成為中國經濟增長的發(fā)動機。大城市發(fā)揮輻射作用帶動周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的最重要方式是通勤聯(lián)系，較高的通勤水平意味著通過投資乘數和支出乘數，大城市能有力助推周邊新興城鎮(zhèn)的涌現，隨著周邊城鎮(zhèn)的人口集聚水平的增加，會出現產業(yè)集聚。這有助于緩解大城市在人口、交通、環(huán)境、就業(yè)、住房等方面的壓力，能夠在更大空間范圍實現大城市的集聚經濟，同時也有利于實現大都市區(qū)地域范圍的協(xié)同發(fā)展。 2、有利于解決農業(yè)人口市民化的問題。大都市區(qū)有更強的人口吸納能力，未來十年中國農村新轉移出來的2-3億人口主要應當集聚在約20個大都市區(qū)中。因為中小城市沒有多少工作崗位，也沒有財力解決外來人口的安置問題。如果按中小城市未來新增2億農村轉移人口，每平方公里容納2000人，每平方公里需要4億元城市基礎設施投資計算，需要投資40萬億元。這是中小城市根本無法承擔的。大都市區(qū)有更強的經濟實力，在20個左右大都市區(qū)內涌現出數百個與燕郊、昆山類似的新興城鎮(zhèn)是完全可能的。大都市區(qū)本身就是以大城市為中心與周邊城鎮(zhèn)和村莊組成的城鎮(zhèn)網絡，該區(qū)域居民和企業(yè)的日常相互聯(lián)系特別表現為通過同一勞動力市場和共享交通設施。大都市區(qū)能夠在外來農民工市民化過程中承擔更大的責任。 3、為發(fā)展輻射作用大的城市群奠定基礎�！缎滦统擎�(zhèn)化規(guī)劃》提出“發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補強的城市群”。但城市群是由多個大都市區(qū)構成的，發(fā)展輻射作用大的城市群，首先要破解大都市區(qū)協(xié)同發(fā)展的體制機制障礙。如果“培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈” 尚困難重重，發(fā)展城市群就更缺乏基礎。世界最著名的城市群是美國東北部大都市帶（Megalopolis），就是由華盛頓、費城、紐約、哈特福德、波士頓等5個大都市區(qū)組成，總面積8.5萬平方公里，人口4200萬。沒有紐約等5大都市區(qū)，東北部大都市帶（城市群）就不存在。 《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要“統(tǒng)籌制定實施城市群規(guī)劃”。但我國城市群的規(guī)劃面積動輒10萬平方公里甚至達20多萬平方公里，相當歐洲一些國家的面積。而如果在面積不超過2萬平方公里的大都市區(qū)內，不同行政區(qū)劃間招商引資的競爭尚難以協(xié)調，覆蓋20萬平方公里的城市群規(guī)劃根本就缺乏實施機制。更為重要的，大都市帶（城市群）是市場機制進行資源空間配置的結果，而不是規(guī)劃出來的。
作者為北京交通大學中國城鎮(zhèn)化研究中心主任、教授 |
