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賀 信
中國城市規劃學會：
2004城市規劃年會暨中國城市規劃學會換屆大會在北京召開，我謹向你們表示衷心的祝賀，并向到會的各位老領導、專家學者和所有與會代表表示問候。
我國正處于城市發展的一個重要時期，城市規劃工作受到前所未有的關注和重視。充分發揮城市規劃的宏觀調控作用，改進城市規劃工作，更好地為發展經濟和改善人民生活服務，是我們面臨的最緊迫任務。這一次年會圍繞“面向小康社會的城市規劃”這個主題，組織城市研究、城市規劃設計和城市規劃管理等專題研討，交流信息，分析問題，提出對策，對提高我國城市規劃學術研究的水平，促進全行業的技術進步，都具有重要意義。
城鄉規劃工作取得的成就舉世矚目，但問題也是觸目驚心的。如一些地方搞脫離實際的形象工程、政績工程；一些地方以開發園區名義大量圈地；城鄉違法建設問題時有發生；城鄉發展不夠協調，村莊和小城鎮建設缺乏合理規劃等問題還比較普遍。造成以上問題的原因是多方面的，而根本原因在于一些地方政府沒有真正樹立和落實科學發展觀和正確的政績觀，沒有認真端正城鄉建設的指導思想，城鄉規劃對城鄉建設的綜合調控作用沒有得到真正發揮，在城鄉建設中盲目決策、隨意違反規劃，犧牲國家的長遠發展利益。在這種情況下，我們對于當前的形勢和問題一定要有一個清醒的認識，要充分看到我們所肩負的任務，也要充分意識到新形勢下城市規劃學科的不足之處和不適應的問題。為此我們一定要積極鼓勵和促進城市規劃學術研究，加快城市規劃理論建設步伐。越是情況復雜，越是矛盾突出，越需要我們踏踏實實地研究問題。
中國城市規劃學會是一個有著近5O年悠久歷史的學術團體，學會始終把推進學術研究、促進科技進步、普及專業知識、加強繼續教育放在重要位置，通過組織國內各種形式的學術交流活動，提高全行業的科技水平。在新的歷史時期，學會要發揚優良傳統，更好地服務全行業、全社會，要多組織活動，開展多學科、跨行業的學術交流；要充分發揮社會團體的優勢，加強與國際同行的交往與合作；要積極做好繼續教育工作，推動規劃師的知識更新；做好中介服務工作，積極推廣新技術、新成果；要在行業內樹立一種熱愛學術、崇尚科學的良好風氣，為城市規劃專業人才的成長創造良好的學術氛圍。
黨中央、國務院領導十分重視城鄉規劃建設工作，對城鄉規劃建設工作做出了重要指示。社會各界對于城鄉規劃也給予很高的期望。建設部把城鄉規劃工作作為工作的中心任務。做好全國的工作離不開全行業的齊心協力，也離不開社會團體的共同努力，我相信在新的一屆理事會的帶領下，中國城市規劃學會的各項工作一定能夠取得更大的成就。
我因公務出國訪問，無法到會，發這個賀信表達祝賀的心情，并委托城鄉規劃司的領導參加會議，與來自全國各地的代表們共同交流。
祝愿會議取得圓滿成功。
建設部副部長 仇保興
2004年9月l8日于哈佛
為了一個更加美好的春天
周干峙
按常規首先我應代表學會做一個工作報告，但一般流水賬似的工作報告我想不在人上花時間，有一份材料可以分發給大家。我主要想借大會之際，談一點有關規劃工作的形勢和任務。主題是“為了一個更加美好的春天”。因為人約三年前，我在《城市規劃》雜志上寫了一篇文章，大意是迎接城市規劃的第三個春天。三年來規劃的形勢有了相當大的變化。主要講四個方面，當前城市規劃的新形勢；當前城市規劃工作的特點：城市規劃所面臨的主要問題；以及我們所肩負的任務。
一、空前發展 突出成就
幾年來，我國的城市規劃得到了空前的發展，取得了突出的成就。從幾個方面可以看出這種喜人的局面。
1、城市規劃得到了全社會前所未有的重視
從我們學會1999年換屆到今天，黨和國家就城市規劃建設問題作出了一系列重大的決策，2000年中共中央、國務院先后頒布了“關于促進小城鎮健康發展的若干意見”(中發[2000]11號文)和“關于加強和改進城鄉規劃工作的通知”(國發辦[2000]25號)，2001年6月，溫家寶同志在中國市長協會第三次代表大會上就城市規劃問題專門發表講話，2002年，中共中央政治局常委會、國務院辦公會專門聽取了建設部關于城市規劃工作的匯報，國務院發布了“關于加強城鄉規劃監督管理的通知”(國發[2002]13號)，黨的十六人和十六屆三中全會提出了科學的發展觀，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。這些都是以往任何一個時期所沒有的。現在，各級地方政府的領導，特別是城市政府的領導，談及城建，言必規劃，不僅政府關心、黨委、人大、政協都把城市規劃提上自己的議事日程，我們期待己久的領導重視規劃的局面終于到來。社會各界對于規劃的關注程度也是空前的，止在逐步形成百姓了解規劃、理解規劃、監督規劃的局面。《城市規劃法》的修改工作取得重要進展，新的《城鄉規劃法》正在送審，人家的思想越來越統一，通過法律的修改與調整，城鄉統籌發展的目標就有條件得到實現。
2、城市規劃編制工作碩果累累
近幾年來，在城市化的浪潮下，區域規劃取得重大進展，由消華大學等單位合作完成的京津冀地區城鄉空間發展規劃研究探索了多學科研究城市地區問題的路子，得出的若干結論和建議對于這一地區的城鄉發展具有戰略意義，推進了北京市城市總體規劃的修編。建設部和廣東省合作，以珠江三角洲為試點，開展城鎮密集地區城鎮群協調發展研究，有關規劃工作已經告一段落。其他一些跨行政區域的規劃，如膠東半島城鎮群發展規劃、江蘇省三大都市圈的規劃、湖南省長株潭地區的規劃等都取得重要進展。絕大部分省、自治區、直轄市已經編制了省域城鎮體系規劃，其內容、深度等方面都進行了積極的探索和創新，突出了區域統籌發展的原則，重視了區域生態環境與資源的保護。國務院已經批準了十多個省的城鎮體系規劃。
新一輪總體規劃編制已經開始，在此之前，一批人中城市，特別是省會城市，進行了城市空間發展戰略的研究，從資源、人口和空間的角度，研究城市遠景發展的戰略目標，為總規修編理清思路。北京、天津等和一批省會城市先后提出年內完成總體規劃修編編制工作。一些城市在總規修編過程中積極探索了新時期總體規劃的改革，以不斷適應資源制約日趨明顯、多種經濟成分共同發展、政府任期目標宏大的客觀形勢，更好地發揮城市規劃對于經濟發展和城市建設的指導與調控作用。城市設計也在眾多城市中普遍開展，從發達地區到邊緣城市，新的市容十分喜人，“規劃，規劃，墻上掛掛”的事已經不多了。現在我們的規劃設計力量遠比過去強大了，各個規劃院都任務飽滿，產值直線上升，規劃設計人員的收入也位居社會的中上水平。
3、城市規劃實施管理有所加強
幾年來，建設部在著手修改《城鄉規劃法》的同時，先后頒布了《近期建設規劃暫行辦法》、《城市規劃強制性內容暫行規定》、《城市綠線管理辦法》、《城市紫線管制辦法》、《外商投資城市規劃服務企業管理規定》等一系列部門規章，為加強規劃管理提供了依據。各地通過編制近期建設規劃、強化控制性詳細規劃等．對土地開發的控制有所加強。
按照國務院加強城鄉規劃監督管理的要求，建設部會同一些城市開展了城鄉規劃監督員制度的試點，著手建設“城鄉規劃監督管理信息系統”，強化了上級政府對于地方政府的規劃監督職能。最近，部里還結合全國土地市場秩序整頓，對各地的開發區進行了清理整頓，今年頭7個月，全國共撤銷各類開發區4813個，核減開發區規劃用地面積2.49萬平方公里，70％的開發區、65％的規劃面積被撤銷。
各地對城鄉建設中的過熱現象進行了清商，盲目興建寬馬路、人廣場、會展中心、高爾大球場等不良傾向得劍一定程度的遏制。結合《行政許可法》的實施，各地在精簡行政審批、實行“剛光規劃”等方面取得重要進展，電子政務建設也取得了可喜的成績。
4、城市規劃學科建設面臨突破
豐富的實踐也帶來理論的繁榮，城市生態學、社會學、政治學等近年來加強了與城市規劃學科的相互滲透，推動了城市規劃學科的發展。城市規劃從藝術性、技術性的傳統中，更多地反映出科學性和政策性。以201次香山科學會議為標志，作為最高的科學會議以“中
國城市發展的科學問題”為題，第一次研究了城市發展、城市規劃的問題。國家中長期科技發展規劃中也第一次將城市發展、城鎮化、土地資源利用等城市規劃的核心問題列入國家中長期科學和技術發展規劃，為二十個重點課題之一。大學城市規劃教育也有相當發展，
全國現在有108所大學設有城市規劃專業，有11所通過了建設部的教育評估。不久前中國工程院已將城市規劃作為與建筑學平行的一級學科。幾年來，學會相繼召開了一系列學術研討會，學會的年會已經成為行業內最具影響力的學術活動，一批有關城市規劃的著作和鬲水平的學術論文在此期間相繼問世，學會的會刊《城市規劃》雜志成為中國科技核心期刊、中文核心期刊、人文社會科學核心期刊。
所有這些都印證了一個基本判斷，城市規劃的第三個春天來臨了。
二、暖流迅猛乍暖還寒
但是，與前兩個春天不同，第三個春天有它自己的特點，就像早春的天氣一樣，并不都是春暖花開、春意融融，可以用“來勢迅猛、乍暖還寒、時陰時晴、變幻難測”來描述。這些特點可以概括為以下三點：
1．機遇與挑戰并存
城市規劃遇到了前所未有的發展機遇，但是也面臨著來自方方面面的挑戰，老的問題還沒有真正解決，新的問題又擺在了我們面前。社會各界對于城市規劃的重視程度提高，也意味著城市規劃肩負的責任更重了。在計劃經濟體制下，城市規劃作為計劃的繼續與深化，直接進行城市土地資源的配置，而今政府的角色變了，規劃的作用和地位也發生了變化，在很多情況下并不再僅僅由城市規劃安排土地使用，城市發展的前景也不完全由政府決定，這就要求城市規劃必須更加全面、深入和細致，要求我們的規劃更加具有科學性和適應性。另一布面，隨著地方政府發展經濟的積極性調動起來，抓規劃設計越來越具體入微，領導部門“越位、錯位、缺位”、“對規劃空前重視，規劃也空前失控”的現象相當普遍。還有，中央與地方、城市政府與市轄區政府之間的矛盾也越來越顯現出來，如何統籌發展，保障全局利益，比以往任何時候都具有現實意義。再加上政府部門之間職能的交叉，發改委和國十系統近年來采取的一系列措施，對于城市規劃的綜合協調職能的發揮產生了一定的影響，這些都是我們需要思考的因素。
2．進步與滯后共在
雖然我們的事業在進步，但也不用諱言，城市規劃滯后的現象是客觀存在的，借用吳良鋪教授的話，“現在的問題是，我們往往不能高瞻遠矚地看問題，習慣于采用陳舊的觀念、方法或理論，頭痛醫頭，腳痛醫腳，抱殘守缺，不利于我們的事業健康發展”。社會經濟形
勢已經發生了巨大的變化，但我們在不少情況下依然頑固地固守已有的成就，看不到新形勢下規劃工作的新要求、新特點，滿足于傳統的物質形態規劃的“三板斧”，這種心態對于我們事業的發展和學科的建設是有害的。
規劃的滯后最主要的是規劃理論研究的滯后，我們現有的研究成果遠不能滿足社會對于城市規劃工作的期望。面對基層政府的擴張欲望和房地產開發的利益驅動，城市規劃沒有能夠及時有效地加以遏止，理想的規劃方案往往被沖擊得支離破碎、體無完膚。面對多元化的投資來源，我們在觀念上和規劃管理體制上都還很不適應，工作經常處于相當被動的局面。面對《行政許可法》的實施、公眾參與規劃決策意識的提高，我們無論是規劃的編制，還是規劃管理，都顯得我們自身的知識和技術儲備不足。
3．理性與盲目互動
城市的發展有自身的客觀規律，了解并遵循這種規律，引導城市健康、可持續地發展是城市規劃的基本任務，尊重歷史、尊重自然、尊重人，是城市規劃的基本原則，城市經濟的繁榮不是靠一兩旬口號“打造”出來的，…城市文化的特點也不是靠一兩個工程“張揚”
出來的，但是，我們一些城市領導常常出于主觀愿望多，考慮客觀條件的少，城市發展中存在種種盲目現象，如盲目追求經濟發展速度，盲目調高城鎮化目標，盲目搞大開發區，盲目擴大用地規模，盲目擴大拆遷規模，盲目美化亮化，盲目建設高耗能耗水企業，盲目上馬軌道建設項目，盲目追求高層建筑，盲目摧毀傳統建筑文化，盲目建設城市雕塑，城市之間盲目攀比等等。這些缺乏理性的作法或許可能帶來一時的廣告效應，但對于城市的長遠發展絕對是有害無益的。
之所以出現這些矛盾的現象，有著客觀的原因。首先，我國的市場經濟體制還有待完善，市場行為不夠規范，市場經濟規律沒有充分發揮作用，市場主體的利益多元化與全社會公共利益的矛盾逐步加劇，規劃運行的外部環境不允許我們及時地做出完全正確的判斷和選擇。其次，我國的經濟增長方式正處于轉變過程之中，面對土地資源、能源、水資源和其他自然資源的短缺，城市可持續發展的觀念逐漸成為城市規劃的一項基本原則，但轉化為具體的工作方法、乃至上升到制度的高度，還有待時日。第三，我們正處于一個全球化的時代，城市經濟的發展受世界市場的影響比以往任何時候都要明顯，城市政府都希望在參與世界經濟循環的競爭中爭得一席之地，包括我們的規劃設計市場在內的世界服務市場也正在走向一體化，我們雖然談了很久全球化，但是對于全球化帶來的深刻的社會經濟變化認識得還很不夠。第四，科學技術的發展是這個時代的主要特征之一，高新技術的突飛猛進、學科之間的融會貫通，對于規劃師而言是必須加強學習的知識。
所以，在我們歡呼第三個春天來臨的時候，我們不僅要充分看到已經取得的成績，更要充分意識到目前存在的問題。
三、不少問題諸多困惑
我們面臨著很多問題，有城市規劃自身的問題，也有一些與城市規劃密切相關的問題。問題糾纏在一起，常常使人困惑。
由于缺乏科學的發展觀，有的城市盲目追求經濟增長速度，脫離自身的實際，一味地做大、做強，提出一些不切實際的發展目標，小城市要變成大城市，大城市要建成國際大都會。中原一個城市，現狀面積只有125平方公里，卻高價聘請一位外國的建筑師，畫出一個150平方公里的新區；西部一個六七十萬人的城市，經濟實力十分有限，水資源長期以來一直是一個制約因素，但卻提出發展到300萬人的宏大目標；山東有一個縣，現在還不到10萬人，縣長卻下令修一條60公里長的環路，做一個200多平方公里的規劃。這樣的例子全國比比皆是，規劃的目標不是科學預測和嚴謹論證的結果，而是領導人拍腦門、夸海口的產物。一些規劃人員無視城市發展的科學規律，違心地盲從領導的政績需求，做出一個個“大規劃”。在國家實行宏觀調控的形勢下，顯得極不和諧。
城市發展中資源浪費十分嚴重。我國單位工業增加值消耗的水資源是發達國家的20到30倍，單位國民生產總值的能耗是世界平均水平的2.4倍，是日本、德國和美國的10.6倍、8.3倍和4.6倍。以土地資源為例，各地普遍存在著多圈地、早圈地、盲目圈地，不精心使用和管理的情況。土地使用上的粗放模式迄今沒有改變，而且變本加厲，不少城市圈出或“許出”的土地，十年或更長的年限內都用不完。過去的土地浪費可能是“公頃”級的，而現在的浪費已經上升到“平方公里”級了。在各類開發區中，實際投入開發的面積一般只有開發區占地的20％左右，有的開發區土地利用的效率甚至不及農業生產的產出。
在資源大量耗費的同時，我國的城市環境污染狀況未見明顯改善，單位生產總值的污染排放量比世界平均水平高出幾十倍，一些污染物的排放總量已經位居世界第一二位。我國城市的垃圾無害化普及率不到20％，污水處理率不足40％，城市排水管道普及率只有60％。20％的城市人均公共綠地不足3平方米，22％的城市綠化覆蓋率不足10％。一些城市污染嚴重，影響群眾健康。
另一方面，我國大城市交通狀況有惡化趨勢。伴隨著城市的迅速膨脹，在國家汽車產業政策和汽車消費信貸政策的刺激下，城市的交通擁擠狀況再一次抬頭，交通設施供不應求的矛盾日漸突出。以北京市為例，機動車從建國初期的2300輛發展到1997年2月的100萬輛，用了48年的時間。而從100萬輛發展到200萬輛，則只用了6年半時間。北京、上海、廣州等城市的若干地區已經出現了無高峰小時、無公休日的“全大候”堵車局面。一些中小城市甚至縣、鎮也出現了交通擁擠的局面。
城市發展的另一重要資源是財源。我國城市的財政狀況可以說喜中有憂、喜憂參半。一方面是城市政府手中掌握的資金多了，花在城市規劃上的錢也比過去多得多；另一方面，城市公共財政并沒有一個可持續的穩定可靠的來源，相當大一部分城市政府，特別是一些
中小城市，依然處于吃飯財政的窘況。城市建設的資金，最主要的是靠土地出讓，也就是賣地的收入，所以，為了維持財政支出的需要，也為了償還前任留下的欠賬，政府不得不劃出更多的土地用于出讓，因此就出現了寅吃卯糧的現象，這一屆政府把今后幾屆政府的規劃指標都用光了，留給后人的除了一些大廣場、寬馬路、花里胡哨的政績工程外，就是一筆大債務。由于公共財政收入的拮據，政府工程的拖欠款問題就成了一個突出的矛盾。由于盲目擴張土地面積造成的失地農民劇增、由于補償不合理造成農民生活的困難，加劇了農村相對貧困化的趨勢，產生了新的社會不公平現象，并且由此引發了大規模的上訪和各種惡性社會治安問題。
所有這些，歸結到一點，就是城市發展、城市建設的指導思想出了問題。
從城市規劃工作來看，城市規劃的權威性和綜合協調職能正面臨空前挑戰。局部利益與整體利益的矛盾加劇，城市與城市之間、同一座城市不同的區之間盲目攀比、惡性競爭的現象比比皆是。你規劃CBD，我就建設金融區，你有商業中心，我就建行政中心，炒作之
風盛行。重復建設嚴重，從鋼鐵、水泥、電解鋁、重化工等生產行業，到商業流通領域，到處都是步行街、Shopping Mall。長江三角洲14個城市中有10個城市的前四位支柱產業是相同的；全國20萬人口以上的城市中有36個提出和實施CBD發展計劃；全國已經建成的高爾夫球場有176座，正在建設的至少有500座；各地的大學城超過50個；有57座超過15萬平米的大型購物中心，在建的則多達200多座。
城市土地管理失控。根據沿海一個省會城市近四年的調查，城市建設用地平均每年增加近80平方公里，其中只有不到l／6的是經過規劃安排的。相當多的城市新一輪總體規劃在很大程度上是收拾濫設開發區的殘局。領導帶頭違反規劃、法人違反規劃成為一個突出的矛盾。一些城市的政府，為了形象工程、政績工程的需要，無視經過批準的城市規劃；或者隨意修改城市規劃，“領導一換、規劃重來”的問題相當普遍，規劃的延續性、科學性遭到破壞。一些城市違反城市總體規劃和近期建設規劃，大拆大建成風，城市拆遷沖突，直追農民負擔、下崗失業，成為近年來群眾上訪的一大焦點。今年房地產市場的一半需求是拆遷拉動的，而拆遷引起的上訪數量也激增。今年以來到建設部上訪的人數，截至8月底，有四千多批、近三萬人次，已超過去年全年的3929批、l8071人。湖南省嘉禾縣就是一個典型，引發糾紛的商場并不大，只有七千多平方米，但拆遷面積卻占了縣城規劃面積的27％。
多年來存在的重規劃編制，輕規劃實施的問題并未得到解決。就規劃編制而言，依舊是濃重的計劃經濟思維，片面強調空間形態，忽視社會經濟因素，城鄉分治、忽視三農問題。面對市場主體多元化的需求，多種經濟成分的發展需要，以及社會主義民主化進程下群眾參與規劃的需要，我們的規劃編制工作還有很多不適應之處。這當中最主要的有兩條，一是要解決市場經濟體制條件下規劃為誰服務的問題，二是如何從理論、方法和技術上解決政府對市場的控制、引導，維護全社會的公共利益問題。建立有中國特色的城市規劃體系已經說了多年了，看來還有待進一步努力。
從規劃管理角度看，依據法定規劃，依法行政，有步驟地推行規劃的實施，這樣一種機制還有待完善，規劃決策的科學化、民主化亟待加強，規劃的監督機制還沒有有效地發揮作用，領導干預規劃、房地產左右規劃的現象時有發生。規劃設計市場監管不力，一方面是市場繁榮，購銷兩旺：另一方面是魚龍混雜，泥沙俱下。規劃管理部門面對政府職能轉變的大趨勢，如何為市場主體服好務，同時又加強對于市場的監督管理，還有很多值得研究的問題。最重要的一條，城市規劃對于國民經濟的宏觀調控作用，對于經濟社會發展的穩定與促進作用沒有充分發揮出來。
在積極推進城鎮化的口號下，城市文化面臨嚴峻挑戰，中華民族五千年傳統文明正遭受歷史上最嚴重的破壞，一邊是歷史文化名城、歷史街區被蠶食，另一邊又不惜斥巨資修建假古董。形式主義泛濫，崇洋媚外之風盛行，城市設計中的歐陸風越演越烈，最近上海開住宅論壇，外國專家和香港同行都提出這一問題。不管自身的發展階段、經濟實力，不管項目的特點如何，一個縣城，一些戰略問題，往往請來的是一些二三流的規劃師，或者根本不是規劃師或假洋鬼子，都要搞國際競賽，老百姓的錢花出去了，得到的不是科學合理、切實可行、有獨到見地的規劃方案，而是炒作、做秀，或者是成為洋人的試驗場。早在100年前，近代實業家張謇先生就在南通進行了城市規劃建設的探索，雖然基于不同的歷史背景，尋覓自己的道路，其學術價值和實踐意義堪與現代城市規劃先驅霍華德媲美，今天，面對全球化帶來的文化沖擊，我們更需要有民族自信心，用清醒的頭腦，堅持創造性的工作。
四、抓住機遇更上層樓
最近，理論界的同志研究了我國社會經濟發展的歷史機遇問題，認為本世紀初的20年是我國最重要的發展機遇期，總的認為，機遇寶貴，務必珍惜，時不我待，只爭朝夕。這一點我認為和城市發展、城市規劃面臨的形勢和任務完全一樣。我們在上個世紀后半葉經歷了計劃經濟和市場經濟兩種不同的實踐，又經歷了三次跨越式發展的大規模試驗，這是其他國家從來沒有經歷過的偉大實踐。只要認真總結，反復認識，完全可以適應新的機遇和挑戰。確實，現在我們已經跨入了一個新的歷史發展階段，人均國內生產總值已經突破1000美元，到2020年將達到3000美元。據某些國際經濟學家預測，中國的綜合國力就有可能躍居世界一流。縱觀全局，城市化必須乘勢而上，健康發展，城市規劃必須先行一步，構筑“平臺”。同樣是機遇難得，時不我待。
但僅認識這些還不夠。因為對一樁事業，以至于一個國家，重要的戰略機遇并不常有，有了也未必能抓住。歷史的經驗教訓告訴我們，抓住了戰略機遇，往往可以實現快速發展以至跨越式發展，躋身于先進之列：一旦喪失了戰略機遇，則可能就此落后，甚至不斷地陷入被動。那么怎樣才能抓住這個機遇呢?我想首先還是要有緊迫感，現在國家緊緊地抓住了發展的機遇期，制定了許多對策；各行各業也都在搶抓機遇，都在創造對自身發展有利的條件，想更快地發展自己。從全國來說，抓住歷史機遇，實現發展目標，最重要的是要把全國人民的思想和行動統一到中央的重大決策部署上來。當機遇來臨時，思想統一，行動統一，就抓得住、抓得好：思想渙散、遲疑徘徊，甚至內耗不斷，再好的機遇也會擦肩而過。要看到人們的認識能力不同，理解能力不同，對同一學科判斷不同，所處的地位不同，上面講的兩個統一很不容易，必須要做堅韌有恒的工作。一國如此，一業也如此。
我們學會是在國家大背景下的小小單元，但又是涉及國計民生的不小的一部分。城市和城市化發展，無論怎么說都是國家整個現代化過程中一個非常重要的部分和關鍵的階段，是社會經濟結構將要發生深刻變化的重要方面。許多國家的發展進程表明，在這個階段，有可能出現兩種發展結果：一種是搞得好，經濟社會繼續向前發展，順利實現工業化、現代化：另一種可能是搞得不好，往往出現貧富懸殊、失業人口增多、城鄉和地區差距拉大、社會矛盾加劇、生態環境惡化等問題，導致經濟社會發展長期徘徊不前，甚至出現社會動蕩和倒退。對于我們規劃學會而言，能否抓住和用好面臨的戰略機遇期，起到應有的作用，做出應有的貢獻，這應該是我們這次換屆大會的主題。
談到這一主題，我還有兩個基本觀點。
一、目前機遇與挑戰并在，但機遇是基本的，挑戰和問題不是壞事，只要我們及時地、清醒地認識問題，面對問題，就具備了解決問題的基礎，這些問題的出現與我們所處的特殊時期有關，是屬于發展中的問題。
二、我們所處的環境條件會不斷地有所變化，但規劃的基本原理不會變，規劃的社會職能要求也不會變。
重要的是我們必須提高思想認識，提高學科水平，提高專業能力，面對紛繁復雜的城市發展問題，學術研究變得比以往任何時候都更加重要，學術組織更能夠發揮其積極的作用，加強理論探索，加速學科建設步伐，是擺在我們當代規劃師面前的歷史使命。弘揚科學精神，需要我們有追求理想的理性力量，需要我們有獨立、誠實、無私、求實的品質，還需要有理性的懷疑、多元的思考、平權的爭論和實踐的檢驗。學會工作更要多調研，多思辨，多交流，多參與。如果都這么做了，竹多問題一定可以存所突破、有所前進。
最后，還應該講根本的一條是我們要堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，求真務實，牢固樹立和認真落實全面、協調、可持續的科學發展觀，統籌城鄉發展，統籌區域發展，統籌社會經濟發展，統籌人與自然和諧發展，統籌國內發展和對外開放，不斷開拓新的局面，不斷實現新的突破，城市規劃的第三個春天一定會更加美好，全面實現小康的宏偉目標和中華民族的偉大復興也一定會到來。
北京舊城保護研究(初稿)
清華大學 吳良鏞 2004年9月12日
前 言
北京城市總體規劃修編(2005--2020年)時值中央提出“科學發展觀”。“科學發展觀”是北京歷史文化名城保護與發展的總的指導思想。
北京是國家首都，北京發展的目標是世界城市，北京城市規劃發展必須用最高的標準，體現先進的科學、先進的文化。相應地，北京歷史文化名城的保護與發展也應在思想上、方法上領先。
保護北京1日城具有重大的歷史意義和世界意義。北京是世界最偉大的歷史古都之一，它是距今40—50萬年“北京人”的聚居地，它有3000多年的建城歷史，851年的建都歷史，是中國古代都市計劃的無比杰作，是中國古代都城的最后結晶，是千百年來中華民族的心血所凝聚的瑰寶。
北京現擁有六處世界文化遺產，是世界上擁有世界文化遺產最多的城市，是全人類共同的財富。北京市人民政府已于2004年1月16日向聯合國教科文組織世界遺產中心(WHC)做出“整體保護北京舊城”的鄭重承諾。同時，WHC要求中國政府部門繼續加強努力，保護好北京的世界遺產項目，代表了世界的期望。
歷史輝煌的北京，它的歷史遺產完好地存在是中華文明的象征，是世界華人凝聚力的所在，保護好舊城及一切遺產，具有偉大的政治意義。北京城市的核心應該力爭建成城市環境的典范，充分展示建筑環境設計的超前性、科學性與藝術性，提高城市的吸引力。
文化遺產的意義超過文化的一般意義，它還是偉大的資源，具有重要的經濟價值，認為“文化是經濟發展的原動力”，這己為近年來世界許多國家、政府及有識之士在理論與實踐上一再證明。
北京市政府和人民受世界人民與全球華人之重托，千方百計繼承并保護好這偉大的遺產，是義不容辭的歷史重任，這遺產的任何損失，我們都難辭其咎。
北京作為歷史文化名城，舊城又不同于一般的歷史文物，它還是國際、國內、本市多種多樣活動的中心，千萬人民生活于此，是充滿活力的大城市(Living City)。因此，城市本身具有“保護”與“發展”的雙重任務，這一充滿內在矛盾的任務和難題，需要我們創造性地予以解決、予以克服。
面對當前北京歷史文化名城發展中的重重困境，北京歷史文化名城規劃要綜合考慮特殊的政治、歷史、自然條件，對歷史文化名城保護與發展做出方向性扭轉和開創性工作。
一、前一階段的努力：走出同心圓
1、從同心圓困境中走出來
北京城市空間發展戰略重新考慮了北京的空間結構，不再重復“攤大餅”式的模式，而是從“中心大團”跳出來，在16410平方公里的行政范圍尋求新的布局形式，整體考慮改善城市問題的措施，這是一個重大的前進和突破。
新的空間戰略在城市結構上不再在主城里打轉，尋找出“兩軸兩帶多中心”的結構形式，即在中心城繼承發展城市傳統中軸線和長安街沿線十字軸，在其外用構建兩部生態帶、東部發展帶，并在市區范同內建設不同的功能區，構筑以城市中心與副中心相結合、市區與多個新城相聯系的新的城市形態。“兩軸兩帶多中心”結構形式的獲得，是對從建自初確定下來、逐步形成的同心圓式的城市結構與形態上的一次突破，20多年來一系列長期困擾北京發展的問題有了解決的轉機。
這個成果得來不易。盡管對此還可能有不同聲音、見解，需要在修編的過程中日趨完善，但現在已基本得到認可，規劃綱要也已經大體完成。
2、解決“圓心”的問題是當前工作中的重點
前一階段北京在努力探索如何“走出同心圓”，接下來的第二個重大問題就是這對同心圓的“心”應該怎么辦?這個 “ 心 ”-一北京舊城，是地理上的核心，社會經濟歷史文化上的核心，目前城市一切活動的重心，也可以說是規劃問題的癥結，不容忽視。它與城市整體空間發展戰略是一個問題的兩個方面，如果圓心的問題得不到很好的解決(指在規劃戰略上、工作路線上理清楚，找到未來努力的方向)，我們的工作只能說才做成了一半，這次總體規劃修編不能說已全面成功了。
二、舊城的問題不僅僅是保護規劃的問題
1、歷史名城保護工作為什么不見成效?
歷史名城保護從1950年代就開始提出，或者說更早就有爭議，至今仍不能解決，并且愈來愈令人困惑。現在來處理這個問題已非常困難，也非常復雜。自從舊城修編工作分工交給清華的工作組以來，我們一直憂心忡忡，百思難得其解。
過去舊城保護工作做了不少，并且也有一定的深入。例如：
——北京市委關于歷史文化保護區保護的一份文件(第九稿)，我們認為寫得相當好。它超乎一般地把過去的論點、以往所提出的種種出路做了比較認真詳盡的整合，也有一定的可操作性，可惜未見發表；
——清華大學、北京城市規劃設計研究院等不同單位及各方面專家對舊城保護作了多種的努力，雖然方法有異，對問題的著眼點、深淺不完全一樣，但觀點基本是一致的，不難調節。
從效果上看，這些工作也并非全無實效，然而，為什么工作的成績有限?為什么問題始終不能得到解決?
2、現實困境
北京舊城歷史文化環境局部有所改善，但整體環境持續惡化．并已趨于嚴峻的地步。這是不爭的事實：
1)北京舊城已有一半以上的建筑空間被完全重建。剩余的部分也正不斷受到建設性破壞的威脅，其中，連同和水面在內，保留較完整的歷史風貌空間已不足15平方公里(主要集中在皇城以北和前門外兩部分)。
2)北京舊城的歷史性建筑損毀過半。1949年舊城共有建筑約2000萬平方米，其中平房四合院1300萬平方米。至2003年，這些還保留著歷史信息的建筑總量已不足1949年的四分之一，拆除的部分很多是價值較高的房屋和院落。
3)北京舊城胡同數量急遽減少。1949年舊城共有胡同3050條，至2003年，道路寬度在20米以下的胡同街巷僅剩1600條，其中1990~2003年為胡同主要拆除期，拆除近千條。目前舊城內被直接稱為胡同的，只剩下400多條。
4)北京的建筑文化特色之一——舊城傳統的空間輪廓線正日復一日地遭到大批涌現的新建筑摧毀。舊城原建筑制高點景山萬春亭和北海白塔的高度均為63米左右，而目前舊城中已出現多座高度超過100米的高層建筑，突破原45米建筑高度控制的建筑物已超過百棟。
5）從1990至2003年，是北京舊城過度開發的時期。僅王府井、西單等傳統中心商業區就擴大了數倍，功能已不是單純的商業中心，而是集聚了商業、辦公、娛樂與餐飲、酒店、展覽等眾多功能的商業、商務中心區，占北京規劃市區面積僅6%的舊城土地，至今仍然是北京商業過度密集和交通擁堵的地區。
6）北京舊城的道路被一再拓寬，傳統街巷整體格局被改變，城市肌理被破壞，大量歷史性建筑與古樹名木在道路拓寬過程中被消除。
這種情況不能再繼續下去了！
實事求是地說，歷史文化名城保護不僅僅是保護規劃的問題，問題重重，現在是該走出就保護論保護的誤區、認真對待現實困境的時候了！
在今后北京的城市發展中，舊城保護已成為最緊迫的任務之一，也是本次總體規劃修編工作最為棘手的難點之一。
3、正面保護與負面力量的抗衡
分析前述問題的癥結，實際上是正面保護和負面破壞兩種力量的抗衡，負面的力量大于正面的力量，積極破壞的力量大于被動保護的力量。
從現象上看，學者與技術專家眼中的北京是理論的、理想中的北京，具體操辦人員眼中北京則是現實中的北京。兩者的著眼點一直未能很好的整合起來。但如果具體地加以分析，認真解決“負面力量”的問題，未嘗不能變成積極的力量。
具體地說，下列問題是舊城保護難以得到貫徹的癥結點：危舊房改造、道路紅線、控制性詳細規劃、不同行政單位和地區各自為政等，這些問題的背后還有不同利益集團的爭奪。以上問題如果在這次修編中還不能理清問題的癥結找出切實途徑和措施，從根本上加以扭轉，并得到行政的徹底貫徹，舊城必然會更加速地破壞！
3、理論的問題要清理，“冰凍三尺非一日之寒”
為了解決問題，我們不能不追溯歷史、總結歷史。
從建國開始，是采納“梁陳方案”另建新區還是“以舊城為中心發展”?是北京城市建設的兩種方式、兩種途徑。在并沒有太多討論的情況下(只是少數學者間的討論)，就匆匆采納了后者。
50年來一個基本的矛盾就是在同一一空間地域上既要保護舊城(從來沒有說不保護)，又要建設現代化的城市(對現代化從來理解不一)：對舊城來說，既承認它是偉人的遺產需要保護，又強調改造：既要保護又要發展。理論上看似很辯證，幾十年來的實踐卻總是強調現代化建設，忽視對城市歷史文化的保護。對此，有關方面從來未作認真的總結，而是回避矛盾，不去討論，甚至避免觸及，諱莫如深。包括“梁陳方案”問題等從未作任何結論，甚至相當長的時期內成了學術上的禁區。這在過去“左”的路線影響下并不難理解，也無需過于追究是準的責任，但為此付出的代價卻太大了。
城市規劃是基于實踐，總結正反兩方面經驗，預測未來的科學。如果對過去的實踐不作科學的反思，則是非不明，難以得到正確的結論，也就難于進一步發展。這種情況不僅僅限于北京，是全國的現象，但由于首都的特殊性，涉及歷史人物的特殊性，近代北京舊城的歷史從來不敢正面觸及，更不用說給予科學的結論，現在該對實踐的是與非作事實求是的總結了。5 0年來城市發展的歷史一定要總結，而且今天已經不難總結了。
從建國至今北京都存在“ 保護與發展”這一基本矛盾，如果保護舊城和現代化建設不疊加在同一空間，問題就簡單許多。這是城市規劃的一般道理，中國和西方歷史城市發展的經驗，并不難理解。但是在建國初期，由于種種原因，未能認識到這一問題，這只能說是年輕的共和國缺乏城市建設的科學經驗所致。退一步講，‘‘保護與發展’’這對基本矛盾如善為處理本來或可兩者兼顧，1950年代中期也曾經有過大量行政辦公建筑在西郊開拓的設想，如“四部一會”有一組樓已經開始興建，后由于“高饒事件”作罷。后來這一類的努力也很少有人提起了，足見歷史的復雜性。
4、回顧歷史，舊城在過去五十年遭受過三次大“拆改”。
1）第一次大“拆改”始于建國初期，延續至“文革”時期。面對梁陳方案與以舊城為中心的爭論，當時的總體規劃選擇后者，確立以舊城為中心的發展方略，利用舊城作為中央主要行政機關所在地，在一些王府和保存尚佳的四合院內安插各級行政辦公機構，先安頓下來。這在當時的情況下，不難理解。由于這些機構自身發展不斷增大，除行政部門外，還不斷增加企、事業單位等等，不得不一再拆除舊建筑。現在這些地方不僅面貌全1卜，甚至許多已經是遺跡無存。因為這些房子多隱藏在城市街坊內部，所以矛盾顯得尚不尖銳。當時的主要矛盾焦點是拆毀了一些最顯眼的公共建筑和城墻，每一次的拆毀都伴隨著一岙爭論，結果，都以最終拆毀而告終。
2)第二次大“拆改”是從改革開放至二十世紀末。城市以經濟發展為中心，建設量大增，建筑高度失控，舊城中出現東方廣場、金融街等巨型建筑綜合區，牛街等歷史文化保護區也被整體拆除。問題接踵而至、日趨嚴重。
如果在改革開放之初能夠認真總結1950年代的經驗，明確未將行政中心外移的失策，在1980年代初第二次建設發展高潮到來時把商貿辦公樓外移，不許在舊城內建設，就可以避免金融街、東方廣場之類的大破壞。
法國巴黎有個發人深省的例子。二戰以后，巴黎政府批準在舊城火車站附近蓋了一幢高層建筑，此后招致公眾指責即懸崖勒馬，巴黎舊城內也就留下了達唯一的一幢高層建筑。
由于我們沒有及時總結經驗教訓，城市建設一再陷入盲目性，錯誤屢犯不止，不斷“交學費”，每每決策者上任一次就再交一次，屢交不止，這就是問題所在。后來雖然承認“解放初期梁先生的意見是對的，可是現在想改已經晚了”，但這句話的后半句仍然不對。“行政中心”雖一時改變不了，但可以亡羊補牢，杜絕種種新的“中心’’繼續進來。然而情況并非如此，直到今天，還要在舊城里大搞什么中心、增加新功能和大型項目，真是令人焦急!說到底，這些問題的癥結還在于我們對1950年代的問題未作認真總結。桑榆非晚，來者可追。我們之所以：1．繼續錯誤，是由于落后的認識和工作的惰性，當然還包括其它：方面本應該克服的因素。
3)第三次大“拆改”是2000—2003年。隨著“五年完成危舊房改造”、“舊城路網加密”、控制性詳細規劃調整等政策的推行，特別是2000年《北京市政府加快城市危舊房改造實施辦法》(19號文)公布之后，危改與開發相結合，舊城的歷史：性街區被人量成片拆除，舊城在整體上受到最大的一次毀壞。盡管問題愈趨嚴重，影響極壞，中外反對者越來越多，但仍然木在政策方向上找劍山路。
第三次大“拆改”(事賣面前，實難于回避)是未認真總結第二次大破壞教訓的結果，是過去盲目性的惡性發作，是歷史上的疏忽替加的報復。如果這一次總體規劃修編再不能科學地對待舊城的問題，就將導致北京古都保護工作的全軍覆沒。且由于我們工作失誤，環境惡化，前國家領導人曾提到的北京“遷都”之虞不能說不存在。這決不是危言聳聽。
現在再研究對舊城的保護已經是極為艱難的事情了，一切情況如此緊迫，新的大拆大毀箭在弦上。國際輿論，十目所視。我們為北京舊城的未來擔憂，為現任當政者憂!為什么?就歷史來說，過去的創傷已經淡忘了。有過不一定恰當、但是痛心的比喻，說歷史的北京是在受到“凌遲”!如果說1950年代開始的王府四合院的破壞還是小片的，且逐步在修復，表面‘“創傷”似已不太顯眼：而現在的破壞是大面積的，急劇的，最后根本無法修復。在現有的危舊房改造機制下，政策執行的結果極有可能是徹底毀了舊北京，歷史很容易歸結為是當今當政者之責!包括我們專業工作者如未能提出切實的解救辦法，也必然同樣要受到歷史的責難。
我們應有的態度是：面對舊城保護的失敗，從認識上作總結，以問題為先導：正視問題。廣求解決之策。
因此，這次總規修編不能不對過去進行實事求是的總結，前人說“迷途知反，往哲是與。不遠而復，先典攸高。”我們黨在文革后還能對過去政治上的某些錯誤路線做出“若干歷史問題的決議”，今天對于城市建設的這些具體問題，為什么不能進行總結?我們要嚴格地對事不對人，避免涉及當時的決策人甚至參與制定方案的技術專家，因為每位決策人都是承擔了過去決策中的錯誤，在當時的困境中，面對復雜的問題尋求對策，常常也只能就事論事，提出一些解決一些眼前的困難和壓力的辦法，在條件尚不成熟時就要做出全局的策劃，許多事情是當時的規劃者個人難以左右的，這就是舊城保護的悲劇。
但是當今情況不同了，我們在國務院領導的關心下進行總體規劃修編，應該有條件從全局統籌的角度來處理過去難以解決的問題，從這一點說來又是當今領導者前所未有的機遇!
解決問題的關鍵在于：像胡錦濤、溫家寶同志批示的那樣，注意保護歷史文化遺產和古都風貌，關鍵在于狠抓落實，各有關方面都要大力支持；保護古都風貌和歷史文化遺產是首都建設的一件大事，各級領導必須提高認識。
北京歷史文化保護問題得到胡錦濤、溫家寶同志批示，劉淇同志親自為四合院保護院落掛牌，充分反映了中央領導同志的重視。北京舊城保護應該視為在新的“科學發展觀，，指導下，實現科學與人文復興的一面旗幟！
5、解決問題的途徑
必須對北京舊城保護問題作應有的總結，根本解決舊城的戰略目標問題。
有些法規需要做一番清理，如控制性詳細規劃，把舊城里面分了lO類高度，后來在實際建設中一再突破，舊城內控規最高達到100米。即在開發的壓力下，規劃控制管理的法定依據可以大幅度調整。事實上，這是法律允許下的“合法”的大破壞。
北京市一些專業規劃中也沒有保護概念，并且是與保護背道而馳，如交通系統的“六橫三縱”，70米道路紅線，主干道60～80米等。而這一類規劃甚至一直作為編制保護規劃現決條件，從不以為非。
北京舊城保護的矛盾聚焦在體制和利益方面，問題積重難返，但對現實的困難也要找出解決之道。
1)正視存在的問題，加強舊城保護的正面力量。面對不斷增強的負面的破壞和拆毀的力量，正面的保護與復興的呼聲相對弱小：在涉及舊城建筑是保存還是拆除的交鋒中，操作拆除的一方常常居于強勢。
2)改革管理體制。目前的現狀是：北京舊城的管理體制分散，難以促成統一的舊城保護控制與協調發展。各單位、各部門基于局部利益、政績等等謀求發展，一再想方設法，增加舊城的城市功能和建設量，導致舊城人口、交通和環境負荷的增加。如此惡性循環不己。
3)舊城保護需要法律的保障。在北京舊城保護中，有法不依和無法可依的情況都很嚴重。常常是拆毀舊城歷史性街區的一方得到法律的有力支持，而主張保護的一方卻岡得不到應有的法律支持和政策保障而敗下陣來。如東城區香餌胡同、十兒胡同和明亮胡同的消失、美術館后街22號院的拆除，以及近日西城區孟端胡同45號院的“易地遷建”。
4)嚴格制止各利益集團拆改舊城。北京舊城的保護與發展因缺乏資金，現已走入一個利用大規模房地產開發籌措資金的誤區，其結果是與虎謀皮，事與愿違。舊城的房地產開發勢頭越來越盛，而歷史性街區則越保越少，日趨衰敗。最近之一例，就是通過拓寬舊鼓樓大街和德勝門內大街，直接在什剎海歷史文化保護區內大拆大建。經一再呼吁，問題迄今未解決。
北京市應采取有效措施立即停止在舊城內的一切大規模拆除“改造”活動，改弦易轍!應徹底轉變現有的危改模式，“整體保護，有機更新”，擬定新的政策條例，搶救已留存不多的古都。
——對于舊城，整體保護的前提不能丟，不能拋棄理想與原則，不能退縮，而是要以更為緊迫的歷史責任感來對待!
——對于現實問題，例如危房、安全等，則要直接嚴肅地面對，以問題為先導，合理解決。
而今之計應該尋找雙全之策，出路在丁兩者之中——《中庸》的“執兩用中”或可作出理解。
舊城整體保護意味著減負、疏解、轉型、宜居(生活質量、環境質量不斷提高，這方面問題下文還將進一步分析)。現實棘手的問題要正確對待，必須千方百計把問題作認真研究。并作妥善地解決，而歷史名城的文化質量、藝術品質還要有新的提高。即尋求全面的、科學的解決問題之道。
偉大的歷史轉折，此其時矣!
三、問題的分析與解決之道
對于舊城保護，過去的著眼點重在物質環境形態的保護。問題是城市在不斷地長大、膨脹。而舊城又如同一個容器，在它有限的空間內無法承受與日俱增的內容!一個小孩予是不能在一個壇子
中長大的，道理顯而易見，可學術界并未對此作全局的理論分析。這里我們還是從問題入手，僅就舊城保護的現實問題——功能、人口、房屋改造、市政基礎設施等試加分析。
1、舊城功能問題
1)問題的分析
舊城的擁擠一直是問題之源。1990年底北京舊城人口是174．7萬人，人口密度高達2．8萬人／平方公里，大大超過巴黎老城的2．4萬人／平方公里。1992年北京城市總體規劃提山從嚴控制積極疏導人口的建議，10多年過去了，舊城人口總規模仍為165萬以上，人口密度依然高達2．7萬人／平方公里。
在1992年北京城市總體規劃指導下，舊城用地功能做了調整，用地性質矛盾已不過于突出。目前影響舊城功能疏解的因素有：
a)行政中心問題。1950年代以來，政府辦公用房大體接受了過去政府機關所在地和一些公共機構的川地和房屋，并有所增加。此后，經不斷調整，拆舊改新，擴建房屋，多年下來雖表面上趨于相對穩定，但總體上有增無減，占地可觀。在京中央機關用地總體上集中往城八區內，其中在城八區內的用地占總用地面積達67．41％。且目前機構分布在舊城中心的各方向，與居住、商業、金融商貿設施混雜，造成功能相互干擾和影響，已不利于首都中央行政辦公職能的有效發揮。
b)行政中心除了自身發展外，就近還安排了相關的服務設施，使得高水平醫療、教育、賓館等單位數量增加，功能不斷完善，規模相應擴大。而擴大了的這些設施自身的影響力又帶來了新的功能集聚。舉例如下：
——旅館的需求。據統計，2002年北京舊城中各類旅館床位數近12萬。其中星級賓館床位3萬張，500床以上大型豪華旅館14家，若按平均入住率50％計，日接待旅客約6萬人(數據來源：北京市公安局、北京市旅游局)。
——醫院的需求。北京舊城中三級甲等醫院12家，日急門診量3．6萬人次，床位近l萬張，其中外地患者占30％一50％不等(數據來源：北京市衛生局)。以床位數計，僅這12家醫院需用地l平方公里以上，而舊城內醫療用地總量尚不足1平方公里。交通與停車場十分緊張。
——示范性高中擴地的需求。．舊城內現有示范性普通高中9所，在校生15000人，按示范校標準為3公頃／校，而現實情況用地有三分之二未達標，各學校都在爭取擴大用地范圍。(數據來源：北京市教委)
單純從這些單位性質重要性做分析，這一類單位在原地一定程度上擴大、加高、加密的要求似有其內在合理性，但基于舊城空間已經如此擁擠，還需根據實際情況尋求對策，作更深入、具體的分析，而不能繼續擅自再擴大。
c)政府機構改革、政企分離后新產生的企事業單位，由于它與行政中心的密切聯系，選址依然留戀舊城。例如，金融街103公頃用地，建成后總建筑面積為350萬平方米，最少可容納10萬就業人口，需要停車位2萬以上。
d)其它類型建筑。利用大型商廈多余面積及“退二進三”的工業廠房，主要由暫住人口經營的小商品市場深入市中心，舊城內現有11處，攤位總數近5000個(數據來源：北京市商務局)。由此產生了大量與舊城功能無關的交通量與人流集散。
e)上述各類設施分屬不同部門、地區，在各自權限內就眼前需要各自規劃建設，不僅不可能整體考慮和跨部門、跨地區的協調，甚至各自鉆營門路，以滿足局部利益，其發展與整體保護舊城相悖。
2)對于疏解舊城功能過于聚集問題的規劃對策
a)整體保護舊城。舊城內部不再規劃建設某種行業聚集的“區”、“園”、“中心”等，以杜絕由于功能聚集到一定程度后必然產生的破壞舊城格局的擴張要求：
b)從用地性質講，行政辦公、文化教育、服務、旅游、特色商業等與名城保護并不矛盾，關鍵在于用地大小要符合{日城街坊胡同肌理，對地塊大小、建設規模、建筑體量、建筑高度等必須加以限制；因此，建議“首都經濟”的發展在舊城中轉入另一渠道，即應體現為發展中小型文化、服務、旅游、特色商業等企業。例如：帶有一定時尚文化性質的服裝設計行業，它需要所在環境的文化品位高，很可利朋一些舊四合院，予以修繕發展。同時，現有兩頭在外的小商品市場應盡可能遷出舊城，確立專門地區，不沿街亂鋪亂建：
c)川地性質規模控制與交通控制相結合。舊城要避免形成超大規模的街坊，破壞原有的支路網；限制貨運量、停車位等等：公建設施必須具備相應的停車條件：逐步發展利用地下空間并完善地下軌道交通，形成對舊城外來未來交通格局的有力支撐。
d)最為關鍵的是，為了首都功能發展的安全、高效，需要結合新城新區建設，下決心適時遷出在舊城內因用地控制無法繼續發展的行政辦公包括對高水平文教、醫療單位：無法容納的新的發展部分要另謀出路：
e)在首都規劃建設委員會設立專門機構，負責修訂控制性詳細規劃、統籌策劃舊城內一切建設活動，使之符合首都規劃及保護北京舊城的最高公共利益。
f)設立北京歷史文化名城保妒專項基金，建立名城保護的資金籌措渠道和保障機制。
2、舊城人口問題
研究舊城保護與發展，不能不涉及人口問題，這也是工作的重點之一。
1)舊城區人口現狀
要弄清現狀人口，并非易事，根據北京市公安局的數據匯總，狀況如下：
(萬人) 2001 2002 2003
01年戶籍 01年暫住 02年戶籍 02年暫住 03年戶籍 03年暫住
東城區 47.2 13.0 47.9 13.2 48.2 8.2
西城區 42.8 11．4 43.1 12.8 43.2 10.1
崇文區 16．O 7.2 32.4 6.3 31.1 4.5
宣武區 53.8 9.4 44.8 11.6 45.2 7．O
四城區合計 159.8 41.0 168.2 43.9 167.7 29.8
戶籍+暫住 200.8 212.1 197.6
2)2004年北京舊城62.5平方公里實住人口總量
據統計，2004年舊城實住總人口為(戶籍人口加暫住人口減有戶無人)共165萬人(考慮還有一部分“有人無戶”人口及漏登暫住人口，實際數目可能要高于165萬)。
以上說明，雖然1983年總體規劃希望舊城人口從180萬逐步減少至120萬，但20年后人口疏散效果不顯著。雖從1982年至今舊城公共建筑用地增加，住宅用地相對縮小，但并未達到疏解人口 的 預 期 。
3)多年來舊城保護對人口問題并無一個目標明確與全面政策，下面種種情況是舊城人口擁擠問題未得到改善的部分原因。
4)舊城人口調查
從以下情況可以看出，1只城居比的構成存在相對的穩定性，這種情況短時期內不會有重大的改變。
上述調查說明，舊城人口居住情況錯綜復雜，希望疏解舊城人口，也只能在一定的政策導向下，滿足不同情況的居民要求作正常流動，規劃者無法勉強為之，并且需要較長時期，才能取得一定效果。反觀國外舊城保護，多要求有一定數量的原住民以其自己的特有的生活方式留居在原居住地內，以將舊城固有的文化現象加以傳承。
5)舊城居民對參與舊城保護更新的意愿調查
2003年，清華人學建筑學院和社會學系在什剎海煙袋斜街地區對296戶居比進行了關于本地區保護更新規劃的問卷調查。
3、關于舊城房屋改造問題
1)房屋現狀情況調查
a)舊城62平方公里內的平房存量約為1400平方米，其中私房約占15%，單位自管房和物業產約占45％，房管局直管公房約占４０％。
b)房屋質量
危房情況——城四區平房中，危房（四、五類）約140萬平方米，約占10%（根據城四區房管局數據整理）。
搭建情況——根據什剎海地區的調研統計，搭建面積一般占到正式房屋面積的６０％左右。
基地設施——什剎海地區的調研顯示，舊城居民在采暖方式上有80％左右的家庭采用土暖氣作為冬季采暖的方式：幾乎所有的家庭都有獨立使用的自來水龍頭。比較突出的問題是用電。有一半左右的院落還沒有實現電增容。洗澡問題：50％左右的家庭在自己家中無法淋浴，40％左右的家庭有簡單的淋浴設施，10％有自己的浴室。
c)舊城居民的居住水平
據二十五片歷史文化保護區按人口密度分類比例統計
類別 人均人數／１００平方米用地 居住人口／１００平方米用地 院落
數量 比例（％）
Ⅰ ＞５０ ０－２（含）人／
１００Ｍ２ ６４８ ６.４
Ⅱ ２５－５０ ０－４（含）人／１００Ｍ２ １６４０ １６.４
Ⅲ １５－２５ ４－７（含）人／１００Ｍ２ ３８６６ ３８.６
Ⅳ １０－１５ ７－１０（含）人／１００Ｍ２ ３８７０ ３８.６
說明：
——居住水平的差異非常大。
——由于“戶在人不在”約占20％，實際居住情況比按照戶籍統計要好。
——按照人均用地標準，半數以上院落只需少量外遷甚至不外遷居民。
2)需要重新審定并區分舊房與危房，探索合理的保護措施
舊房是歷史文化名城的寶貴資源，承載著大量有形和無形的歷史信息，文化資源在國外歷史名城中，均被作為珍寶。法國巴黎有750多個名人故居。而在這800多年歷史的北京，曾有過多少名
人故居!我們文化部門對這一項往往未作全面的登記。建臺灣飯店發現左宗棠故居、拓寬兩廣大街發現曹雪芹故居多是“遭遇戰”。在北京四合院存量已經不多的情況下，舊房更需珍惜。它們是古都歷史風貌的體現者，很難想像在失去了舊房的情況下，還有什么古都文化風貌、城市肌理可言。因此：
a)區分危房和舊房是非常重要的，它的意義在于兩者各屬于不同情況，應采取不同的對策。前者首先保證居住安全，后者主要體現歷史文化風貌，但危房與舊房均是歷史性建筑，其差異只是房屋質量問題，解決危房的居住安全問題是非常必要的，但不能以歷史文化信息丟失為代價，宜在保護的前提下，進行積極修繕，達到“解危”的目標，堅決摒棄多前來執行的為解決少量危房問題就將成片舊房一并拆除的做法，這在經濟上是嚴重的浪費，在文化上也是一場災難。
b)目前執行的房屋質量評價體系還是建設部十幾年前頒布的，急需結合歷史文化保護的特點予以調節并提出相關評價標準。(在北京歷史文化保護區保護規劃的編制中，通過目測等方式，已經完成了比較粗的分類，起到了宏觀的控制作用，但如果落實到操作，還需要明確的規范來指導做細致的工作。)
c)當前處理危舊房的操作步驟：作為近期目標，先拆除七十年代前后見縫插針建造的簡易樓，并結合院落修繕與更新逐步拆除四合院中私搭亂建的臨時房屋。
d)關于舊城文化保護區}工J的基礎設施問題：市規劃委組織的關于歷史文化保護區基礎設施改造的研究表明，在文保區引入市政基礎設腌、在胡同內安排市政管線、提高居民的生活質量在技術上是可行的(已在南池子項目中得到證明)。
3)舊城整治模式的討論
避免“運動式”的更新，改變“一次到位”的觀念。
“運動式”的更新指一次性投入，按照“一次到位”的標準進行“推平頭式”大規模改造，即通常所稱“大拆大改”方式，這是不符合舊城保護“有機更新”的原則的。因為：
a)基于社會與經濟原岡，當前舊城傳統居住區的“衰敗”不同于西方城市中心區的貧民窟式的衰敗，北京舊城的土地仍然處于升值的過程中，只是由丁歷史上的政策、觀念等諸多原因，造成了舊城部分平房四合院破敗的現象。即使如此，由于區位因素的影響，很多“破房子”也還有很高的價位，簡單地修繕之后，即錦上添花。
b)城市的發展是連續的過程，同樣，歷史建筑的保護也需要持續不斷地投入。一次性投入圍然能夠在短時間內解決某些問題，但效果單調，“房子新了，文化沒了”，失去了原有獨特性格，也失去了文化的吸引力和競爭力。對舊城也沒有從根本上解決長期維護、保護的問題。相比之下，在國家財政和居民收入都有限的情況下，“細水長流”的投資模式既能解決現實問題，又易與原有環境相協調，還可以豐富多彩，是一種有效的解決辦法。
c)居住滿意度和舒適度是多種因素的綜合(包括面積、區位、環境、收入、鄰里關系等很多方面)，且不同的人群對居住標準的要求也有所不同。所以，在舊城中保持適當的高密度居住形態和多樣化的居住標準是可行的，短期內不必規定也難以過于具體地規定人口疏散的數量。
d)舊城不同階層居民混合居住是北京的傳統，這種不同人群的混合是保持社區活力的首要途徑。西方國家對舊城改造和紳十化過程的反思也給我們提供了有價值的參考。主觀地、一廂情愿地要求“一次到位”的大規模改造，包括成片高檔四合院的建設，都會導致居住空間的分異和隔離，進而產生諸多新的社會問題，并削弱城市活力，違背城市社會發展規律。
e)探求“有機更新”的新途徑，不斷進行多種模式的探索，包括菊兒胡同的試驗等。關鍵在于正視50多年來的舊城房屋逐漸破敗的內在因素。提出修復四合院的產權與市場環境，鼓勵市場流通，鼓勵產權利益；根據保護政策的要求，發動社會力量，以自助方式進行小規模整治與改造。它的優點在于：
——有利于城市的新陳代謝
——保持城市的多樣性
——有利于住宅產權及住房制度的改革
——促進城市的可持續發展
——減輕政府的財政負擔
——通過產權與市場互動，實現社會財富的增值。
4)房管的體制要改革
完善市場體系，培育“非盈利”的保護更新實施主體。
當前舊城保護更新中，按照產權劃分有以下JL種不同情況，應當采取不同的應對措施：
私房——解決標準租房客問題，I亓，要充分發揮私房主的積極性，保護其合法權盜，并鼓勵房主按照保護規劃的要求進行自己住房的修繕；對于經租房，也應采取同樣的政策。
單位自管房——單位白管房是房地產市場的重要資源，也是很多開發商獲取土地的目標。因此，對于單位自管房應當按照歷史文化保護的要求，規范其出讓轉讓用地的行為并研究產權轉換的可能。
房管局直管公房——應當按照效率與公平兼顧的原則，一部分進入市場，另一部分應當考慮到低收入居民的承受能力，以“非盈利”的方式幫助其改善居住條件。在這個過程中，需要由政府組織適當的非盈利主體來承擔各種改造整治任務，既區別于原來的行政式的資源管理，又不同于純粹的市場交易。
第一、完善市場體系是盤活存量房屋、吸引社會投資、促進公眾參與的必由之路。由于市場的固有缺陷，難以兼顧那些缺乏市場競爭力、缺乏資源的低收入群體，所以在強化市場體制的同時，
。換言之，舊城保護更新的核心問題之一就是低收入群體的居住問題，對此，住宅市場無能為力，只能依靠“社會住宅”。如果在政府和居民的監管下，由真正的“非盈利”主體以成本價格實施操作，并采取股份制等多種方式吸引居民主動參與，當前舊城改造中的一些尖銳的經濟與社會矛盾會得到緩解。
前兩年，房屋管理部門已經進行了體制改革，將房屋經營管理中心作為獨立的企業分離出來，建議政府在此基礎上，將其建設成“非贏利”的機構，解決在舊城保護與更新中因為贏利而增加成本的諸多問題。
第二、完善市場體系的關鍵是產權。這兩年舊城改造中對待私房和直管公房的政策已經和以前有了非常大的改變，私產的保護有所改變，但在公房承租方面，由于大量人戶分離的現象和隱形租賃交易市場的存在，公房的使用、收益等權利關系比較復雜，妨礙了公房正常的流通秩序，進一步影響了房屋資源的優化配置。因而，應當加大對直管公房權的改革力度，一部分進入市場，另一部分由政府或者政府組織的“非贏利”組織控制，以保證低收入者的住房。
4、舊城市政基礎設施問題
北京在元大都時期形成方格形路網格局，大街、胡同與合院建筑構成的大街坊體系是北京傳統形態的重要組成部分。這種中國傳統大街坊體系在西方直到20世紀中葉才加以肯定，認為是適應公共交通擁擠的合理分流系統。盡管現狀北京舊城的道路體系總體上仍保持了部分明清道路的格局，但若干年來由于道路拓寬已造成街道尺度的巨大變化；部分地區干道密度增加(如廣安門、金融街等地區)，主干道局部增建、打通、拓寬(如平安人街、長安街、宣武門外大街等)：再加上大規模的所謂危舊房改造導致胡同街坊結構大量破壞及沿街建筑形式上的變化，總體看來，北京舊城道路格局已經發生了巨大的變化，歷史性街巷系統面臨瓦解的勢態。歷史上北京的街道與建筑群的格局，胡同、四合院體系所呈現的濃郁的歷史風貌在今天城市急劇發展中有蕩然無存的危險，這已是城市發展中必須面對的嚴峻問題。
1)現狀道路交通狀況分析
a)舊城內交通需求日益增大
“北京空間發展戰略”指出，北京舊城范圍僅占市區面積的6％，但交通的發生、吸引量卻高達全城總量的47％；而隨著社會經濟的發展，城市出行總量大幅增加，舊城內交通狀況十分嚴峻。
由于歷史的原因，行政中心、金融辦公、商業服務等多種重要的功能，過于集中在以舊城為主的城市中心地帶。籜類單位的分布情況“內多外少”，即f同城二環路以內單位和就業崗位過于集中，舊城內部交通和內外聯系的交通導致市區交通負荷加人。如果舊城功能不能得到控制和疏解，建筑總量還要繼續擴大，僅靠拓寬道路無法從根本上解決交通壓力。
迄今為止，舊城改造并不能真正疏解舊城人口。同時，在舊城改造的過程中，舊城區內新功能仍在不斷增加，新增建設的總體規模、功能內容必然更趨復雜，在表象上舊城居住人口逐漸疏解的。同時，多重的新功能義吸引的各種就業人口快速提高，造成了新的集聚，交通總體發生量不但沒有緩解反而大幅度增加。根據居民出行分布的期望路線分析，三環以內區域間和三環內外城區間的出行交換量占主要地位，全市居民出行的主要流向仍然具有明顯的向心特征。
城市組團間的交通繼續困擾舊城。中心城－邊緣集團的開發缺乏重點，遍地開花。而外圍各組團功能單一，人們乘坐機動車出行的時耗一般超過30分鐘。環路建設并未減輕舊城交通負擔，還造成越來越大的交通需求，迫使舊城承擔了過大的交通壓力。
b)舊城道路不堪重負
道路供應跟不上交通增長。新增或新拓的道路吸引了更多的機動車交通進入舊城，使得道路無法滿足交通增長，交通環境改善甚微，路網負荷長期處于飽和狀態。市區平均路網負荷在70％左右，二環以內則達到90％以上，主要干道的高峰平均行駛速度僅15~18km／hr。
道路運行系統脆弱。由于交通流量趨于飽和，市區道路運行系統對于緊急情況缺乏應變能力，遇到特殊天氣、交通事故等偶然因素的干擾，易出現全面緊張甚至癱瘓的局面。2001年初冬的一場小雪，2004年７月的一場暴雨都造成了城市交通的全面癱瘓。
未能充分發揮軌道交通的作用。軌道交通的發展緩慢，遠未覆蓋城市大面積的出行范圍。全市投入運營的軌道線路僅有一號線、二號線、十三號線和八通線。而換乘系統的不足、交通樞紐的不完善使得長距離的出行人員在進入城區后很少把可利用的軌道交通納入考慮。
c)缺乏交通引導政策
公共交通系統薄弱。快速軌道交通發展嚴重滯后，地面準快速公共交通長期不能到位，常規地面公共交通又因道路擁堵和服務水平不佳（線路分布、網點設置、換乘系統、時間保障、乘車環境等）而失去必要的吸引力。
私人汽車增長迅猛。隨著中心城的急劇膨脹，居住和就業場所距離不斷加大，人們就近擇業的要求更加難以滿足。公共交通系統的缺陷導致私人汽車等交通量的持續增長。
自行車出行比例下降。由于城區范圍擴展、出行距離增加，以及道路系統規劃建設中缺乏對自行車空間和安全性的考慮，自行車車出行比例逐年下降。
缺乏與保護目標相協調的舊城交通管理政策。交通管理政策上缺乏針對舊城范圍的特殊政策，舊城繼續吸引大量交通，不能有效排除可避免的交通量，這是交通環境得不到改善的又一重要原因。
缺乏有針對性的舊城基礎設施建設標準。北京舊城保護規劃的制定缺乏對北京舊城特色的研究，而照搬一般技術標準。例如市政管線、道路的選型選線等。多年來照陳規辦事。
d)環境保護、舊城保護壓力大
據市交管部門最新統計數據顯示：截至2004年7月，北京市機動車保有量為222萬輛，其中私人機動車達到148萬輛，占機動車保有量總數的66％，其中私人小汽車104萬輛。據市車管所統計，目前全市機動車駕駛員總數已經達到340萬名，平均每4個常住人口中就有一人持有駕照。北京已經成為全國機動車擁有量最多的城市，在全國大中城市中率先進入機動車時代。
舊城交通污染嚴重，環境質量下降。由于機動車激增，不僅城市道路負荷過重，而且交通污染增強，造成舊城環境質量下降。
舊城道路格局、文物等遭到破壞。舊城內主干道多被拓寬、改造，帝王廟牌樓、東郊民巷牌樓、西郊民巷牌樓、東長安街牌樓、西長安街牌樓、東四牌樓、西四牌樓、大高玄殿牌樓、正陽門牌樓、金鰲玉蠑牌樓均已拆除，內城和外城所有的城門和城墻僅剩東、西便門和德勝門。使得城市的傳統風貌遭受極大的破壞。
2)舊城交通發展策略
a)整合交通和土地使用規劃
弱化舊城經濟職能。舊城區內作為歷史文化名城保護的核心區，應弱化經濟功能，嚴格控制建設開發，從根本上抑制舊城區難以負載的交通需求。
改進舊城交通發展與土地利用的協調銜接。加強土地使用控制和引導，推廣對公共交通、自行車交通有利的土地使用政策，為優化土地利用、解決交通問題提供保障。
將交通評估納入舊城項目的論證范圍。對一定規模以上的改造和開發項目應做交通運輸影響評估，并要求最大限度地使用可持續的交通發展模式。
舊城改造項目應加強與公共交通的密切關系。審慎對待可能高密度交通的改造項目，對可能帶來高密度交通的改造和開發項目如沒有切實考慮公共交通的可達性，無配套的交通改善方案，不予批準；對于混合功能地段的改造，應計算公共交通可達性和容量的等級(倫敦的交通規劃可資借鑒)。認真吸取以往痛苦的教訓，真正意識到不當的開發或改造項目對已經十分嚴峻的交通情況不啻火上加油。
舊城改造項目須充分考慮其他交通方式。舊城改造和開發項目應盡可能充分考慮步行和自行車的可達性。
b)建立歷史文化漫步道體系，鼓勵非機動交通和步行交通
在城市設計專題中提到的歷史文化游步道體系可以系統配置資源，更有效地整合現有自然景觀資源和歷史文化資源，統籌安排和組織市民日常生活和旅游活動。具有歷史、文化、娛樂、游憩等功能。同時通過漫步道系統還可以有效地改善舊城交通。漫步道體系與舊城交通應急措施相結合，增加城市的安全保障。
以漫步道系統整合歷史保護、旅游發展和舊城改造。通過適宜的交通方式將重要的歷史文化遺跡、綠化水系、城市服務設施聯系起來，形成不同類型和主題的游步道系統，并輔之以與內容相協調的道路交通系統。
改善步行和自行車交通環境。步行和自行車交通是目前舊城地區出行比例最高的兩種交通方式，也是適合于舊城道路系統和城市肌理的交通方式，仍應優先考慮和大力推行。將額外收取的汽車使用社會成本用于非機動車交通的改善，有效減少個人機動車的使用。通過建設環境優美的人行道和安全的自行車道促使人們在近距離出行、休閑游樂活動中采取步行或自行車交通。
保持漫步道與其他交通方式的便捷銜接。根據不同距離和主題分別建立自行車系統和步行系統，同時保持和公共交通換乘系統的方便銜接，將漫步道系統納入城市日常交通系統，使之為疏解舊城交通真正發揮作用。
交通問題在城市生活中之所以如此嚴重，第一，現有舊城交通格局是封建都城時代的產物；第二，建國以來，城市急劇發展，交通量劇增；第三，大容量、高效率的公交體系尚未建立，“步行+公交”的出行方式未能成為主流。這種情況發展至今，必須依靠交通管理部門與規劃部門統籌解決問題，不能各自為政。
5、關于上述幾個問題的歸納
上述分析，雖只能擇其要者，但已能得出以下初步結論：
1)、功能、人口、住房、基礎設施等問題，確是舊城保護的棘手問題，規劃工作者必須予以重視。
2)、舊城保護之所以得不到貫徹實施，原因在于對錯綜復雜的情況缺乏統籌的指導思想和較為完整全面的對策，以致各部門各行其是，照老方法辦事(例如基礎設施問題，在技術上已并不是問題，但管理上不作深究，反正照老皇歷辦事拆胡同、拓寬道路就完了，多年來在技術上沒有突破)，這樣各自為政，互相掣肘，加深了解決問題的難度。
3)、對解脫舊城的困境，戰略失當、求成過急，進一步加劇了復雜問題。治標不治本，被動招架，不計后果，使問題愈發嚴重。
4)、城市防災的問題。城市建設的環境問題多，自然與人為的災害雖然難以掌握，但也有一定的規律性。多年來舊房欠維護，遇到大雨、火災或其他災情，益發難以應付。然而細細審之，舊城平房中的危房現僅占10％，應不難找到合理的解決途徑，現在卻是不論危房舊房一并以“剃光頭”的方式處理，當然增加了復雜方式處理，當然增加了復雜程度，而一有什么事發生都歸咎于歷史文化保護的“罪責”，更是把問題弄混了。救民于水火與保護舊城是屬于不同性質的事情，應正確區別對待。
5)、北京舊城宜統一管理。由于歷史原因，北京舊城分為四個區管理，轄區平均面積為23平方公里(崇文區僅為16.46平方公里)，平均人口為57.5萬人。四個區大小不一，承擔城市管理任務也不均衡，與其他區縣承擔同樣的經濟發展職能不盡合理；面積普遍偏小，行政區劃分得過細，不利工作：管理層次過多，加重群眾負擔。而且四個區已經沒有發展空間，但作為區一級政府必然要致力于本區的經濟發展，將舊城土地開發作為區政府“涵養稅源’’的主要途徑，以至于出現大量以犧牲舊城歷史文化為代價的重復建設。建議在市行政區劃研究中，盡快將四個行政區合并，將文物保護、發展文化事業作為區級政府的重要職能之一。
四：舊城保護規劃
對于歷史名城規劃工作者來說，應該認識到不能僅就保護論保護，要貼近人民，要深入生活，尋找出路，提倡創造性地開展工作，1987年菊兒胡同危房改建開始時就是清華大學的幾位研究生走街串巷，與居民交談，從試圖“建立住房合作社”起，激起居民的熱情，繼之發現一個已呈破舊的“家廟”大雜院“4l號院”，建議加以改造，基于創造性的探索，最后得到區、市及有關部門的領導的支持，較快得以實施，并以良好的規劃設計質量得到國際國內的好評與獎勵。這說明問題的解決在從實際出發的探索與創造。
最近《北京晚報》、《新京報》報導，2004年8月26日市政協第十屆委員會第11次會議通過《關于加強危舊房改造與古都風貌保護工作》的建議案，指出“危舊房改造與古都風貌保護必須雙贏”、“兼顧”，這是比較好的提法，具體情況當然看具體條件而定，總之，任何一方都不能偏廢。這也是在本次總體規劃修編中擬加以進一步明確之處。
1、舊城保護的原則
1)積極保護的原則
根據前述，可知舊城面臨的種種問題，非常復雜，也至為急迫，盤根錯節。93.年版北京城市總體規劃曾有十條保護措施，可以深化發展，在這方面不能有任何喪失信心、畏難或退縮。因為北京
舊城雖然進行了許多改造，有這樣那樣的問題，但仍保存著城市藝術創造的精華，應保護好這文化遺產，并以此為基礎，在新的城市建設中加以整治和創造，進一步展現其藝術魅力，這種“積極保護原則”是北京歷史文化名城保護的基本點，是總體規劃修編不可動搖的原則。
但是我們從各方面，包括從北京市基層一些不同部門負責人的言談中，可以了解到對舊城保護仍存在畏難、退縮或喪失信心的現象，作為主張名城保護工作者應引以自責，因為我們的工作，無論在理論上還是在學術上深度不夠，未能為人所理解，更朱能深入人心。
2)整體保護原則
原有北京城的規劃藝術價值就在于它的整體性，它既嚴謹對稱，義有河湖水系山丘林木自由穿插其中，各個建筑物相輔相成，全部布局莊嚴秩序，街道胡同肌理嚴整，民居色彩古樸典雅，公共建筑華麗輝煌，形成宏壯美麗的整體環境。整個城市結構形成于元大都城，完善于明清，這些城市典型環境特色應作為規劃布局的基本原則與格局，整體地予以保護下來。歷史文化資源和自然景觀實行審慎的整體協調保護。這些原則并應創造性地運用于1日城內新的建設中。
雖然舊城經過了半個世紀的變化，相當部分已有所破壞，依然要恪守“整體保護”原則，否則新的發展將無所依據失去準繩。
3)循序浙進，有機更新原則
舊城是有機體，需要不斷地新陳代謝有機更新，但這種改進尺度不能太大，需要量力而行，應修復房屋的產權與市場體系，使城市在公平、公正的房屋產權流通中自然生長，鼓勵產權人根據保護政策作小規模整治，而不是由開發商“加速進行”一蹴而就。
4)“以人為本”的原則。
要堅持以人為本，妥善解決中低收入居民的生活居住問題。在加強保護的前提下，通過有機更新的方式逐步改造危房和市政基礎設施，消除安全隱患，提高生活質量。對居住環境的設計，“宜人”、“宜居”應作為基本原則，無論建筑群的處理、交通體系的規劃等無不以人的尺度、人的需求，人的喜聞樂見為原則，“以人為本”全面協調可持續的發展觀，不僅促進經濟社會的全面發展，還應成為城市設計的基本指導原則。
2、舊城保護的規劃對策
1)整合過去舊城保護的規劃設想
多年來，尤以改革開放以后的近20年來，不少專家機構學校對舊城保護花了不少心血、智慧和才思、作出了許多方案。今天，宜根據現實條件予以歸納、整合、提高、完善，形成理想與現實相結合的方案，并依法取得批準。
需要整合的方面包括：
a)皇城保護規劃
b)中軸線保護
c)三十片(25+5)歷史文化保護區的保護等
2)系統調整與舊城保護相矛盾的規章制度
對與舊城保護相矛盾的原有規劃內容進行系統調整，重新審定某些不利于舊城保護的規章制度。根據舊城保護的要求進行修改，如：《北京市區中心地區控制性詳細規劃》和市區道路交通等基礎設施規劃，調整建筑控制高度、加強建筑體量控制、修訂紅線控制寬度等等。
3)明確舊城功能定位，逐步進行功能調整，強化舊城的歷史文化中心職能。
審慎合理使用舊城土地，調整疏解功能，同時逐步遷出吸引大量交通及現有用地規模和建筑質量已不適應發展需要的單位，以控制舊城中無休止的用地擴張和建筑加密加高的趨勢。發展有益于舊城保護、人文復興且規模適當的文化、服務、旅游。特色商業等產業。
4)加強舊城歷史保護的整體城市設計，特別是在重點地區的城市設計。
城市設計不僅是對形體空間的安排，而且是對綜合人文內涵、發展功能的城市空間形態與結構的控制。擬定北京舊城城市設計總體綱要、局部地區城市設計導則，作為相關規劃編制、修訂規劃設計的前提。
對過去著眼于舊城空間保護的諸多城市設計方案，選擇有效的內容加以整合完善；審訂破壞古都風貌的“眼中釘”建筑，落實逐步拆除措施；強化城市歷史空間記憶的“標志”，逐步加以整理和恢復。
加強重點地區城市設計。如：皇城、中軸線、什剎海、鐘鼓樓、白塔寺、前門、天壇、雍和富等重要地區的歷史文化環境保護設計，文物保護單位的保護規劃，城市風貌保護帶的規劃設計，緩沖區的擬訂等。
在已經改造的地區，重新組織塑造與歷史環境緊密聯系的城市公共空間體系，明城墻遺址公園就是范例。
5)堅持舊城格局要素的整體保護
a)保護從永定門至鐘鼓樓這條明、清北京城中軸線的傳統風貌特點。
b)保護明、清北京城“凸”字形城郭平面，有遺跡可尋的城墻地段，應予以清理、整治。沿城墻舊址保留30米以上寬度的綠化帶，形成象征城墻舊址的綠環。各城門口的建筑空間應體現出“城門舊址”的標志特點。
c)保護北京舊城內外與城市歷史沿革密切相關的河湖水系，如護城河、六海、筒子河、菖蒲河、御河等。保護舊城內重要的水工建筑物，如后門橋、銀錠橋、北海大橋等。水系沿岸可以針對不同情況，根據景觀的要求，保留一定的緩沖地帶。
d)保持舊城原有的棋盤式道路網骨架和街巷、胡同格局，盡可能整治、開放重要的建筑物遺址，以顯現景觀特色。保護舊有街道、胡同尺度，不得進行拓寬拆除。
e)保持舊城內青灰色居民烘托紅墻、黃瓦的宮殿廟宇建筑群的傳統色調。
f)以故宮、皇城、天壇、和中軸線為中心，分層次嚴格控制建筑高度，保持舊城平緩開闊的空間格局和舒展的天際線。合理確定世界文化遺產緩沖區范圍，分期拆除與整體風貌不協調的建筑物，逐步提高歷史景觀環境品質。
g)保護“銀錠觀山”等從舊城遙觀西山的重要景觀線，以及景山萬春亭、北海白塔、妙應寺白塔、鐘鼓樓、德勝門箭樓、天壇祈年殿、正陽門城樓和箭樓各景點之間幾條主要的傳統景觀線。
h)保護古樹名木，增加綠地和廣場，突出古城以綠樹襯托建筑和城市的傳統特色。綠地宜成系統，過去從景山、北海白塔上俯瞰聯成一片的城市綠地景觀應予以恢復。
i)保護舊城豐富的非物質文化遺產，如戲劇、音樂、舞蹈、手工藝、傳統醫學、建筑技術、老字號品牌、餐飲風俗、廠甸廟會等。
j)保護北京特有的“胡同—四合院”鄰里居住形態；對歷史上各代的典型街坊與四合院遺存（如元代昭靖公坊等）應專立保護區。對舊城內現有的胡同、四合院一律不予拆除，予以完整保護。
6）舊城保護應突出特征是其具體整體性的城市設計理念，有完整的城市歷史文化環境，悠久的歷史文化內涵，具有整體關聯的人文故事，即使殘碑斷碣無不記錄了豐富的歷史信息。我們的著眼點不能僅僅局限于舊城內已公布的30片保護區，或以為搞好保護區的保護就了事，保護區之外就可以大拆大建，還是要整體保護北京舊城。因為舊城本身就是一個整體。
舊城歷史文化保護區的整體性保護，需要從全局的角度研究，綜合研究保護的內容和原則、保護區空間分布規律和保護區空間關系整合，在城市整體中的作用和特色定位，將孤立散點的片狀結構變成有意義的網狀系統，充分發揮出30片保護區對提升北京歷史文化名城價值的藝術表現力。
7）實施舊城保護與發展的有機更新策略。
城市是一個有機體，應當對不同方面的問題協調統籌，重新認識城市舊房的資源價值，實施積極的舊城有機更新策略。
為促進和保證最終目標的實現，把市政基礎設施引入保護區，改善環境質量，保證居住安全、創新、完善、細化有關保護區房屋保護修繕、居民外遷等各項政策，是必要的先決條件。
8)制定適應舊城歷史文化保護的交通政策。
制定適合舊城歷史文化保護的交通政策，嚴格控制舊城內機動車數量，完善公共交通、自行車交通和步行游覽系統。
調整原有利用胡同進行路網拓寬加密的政策，不再拓寬增加新的主干道及支路。
對舊城保護的一些重大問題（如中央行政區規劃問題，地下交通、有軌交通、交通樞紐與節點的定位與改造等）進行綜合研究。
3、舊城保護的實施機制
1）健全北京歷史文化名稱保護規劃的法律法規。以總體規劃和歷史文化名城保護規劃為依據，制定《北京歷史文化名城保護條例》，編制《北京舊城保護詳細規劃》；完善歷史文化名城保護中有關房屋修繕和市政基礎設施建設等技術標準。
加緊舊城保護的立法工作，過去政府不熱衷，推進不夠，立法拖拉。舊城保護在于立法，人民依法護城，依法辦事；政府依法政策；法定原則要落實在圖紙上，便于操作。
2）以制度創新完善歷史文化名城保護管理機制。以舊城保護為最高利益，建立適應舊城整體保護的行政管理體制，將舊城保護作為政府工作的重要職能之一，按照歷史文化名城保護的管理機構，審查和批準舊城內的一切建設活動。
3）建立新的舊城保護與改造的實施機制。鼓勵社區、社會團體、非贏利機構的積極參與。制定鼓勵社會和公眾參與的政策措施。
4）設立北京歷史文化名城保護的專項基金，建立名城保護的資金籌措渠道和保障機制。以高層次的保護委員會和充裕的保護經費統籌北京城市保護，舊城中的所有建設活動必須得到保護委員會的統一協調；將歷史文化名城保護工作的資金保障機制納入法制軌道，設立北京歷史文化名城保護的專項基金。
5）推進歷史文化名城保護配套政策的深化。如：舊城區的房屋產權改革和交易、人口外遷與疏解、房屋管理和修繕等。
五、舊城保護的問題還需與中心城、新城建設統籌解決
城市是一個有生命的整體，北京城仍在茁壯成長，生機盎然。特別是2008年奧運會更是帶來難得的歷史機遇。可以將北京的發展引入“科學與人文”的正確渠道。從另一方面看，北京的舊城，如果比作心臟，由于不堪重負、顯得肥大，血脈由于交通的堵塞而痙攣。必須“辨證論治”。舊城要減負，疏解轉變功能……已不能就舊城論舊城，舊城的困難需與中心城、新城建設統籌解決。
1、整治、完善“市區建成區”
北京建成區是半個世紀以來“攤大餅”式快速擴展形成的，由于城市發展倉促受當時建設條件、規劃設計水平所限，城市空間環境質量參差不齊，缺乏內在的整體性與特色。因此，需要有選擇地、分步驟地、審慎地進行“重構”，逐步對環境作必要的整治和完善。
1)結合城市政治、文化功能布局調整，弱化經濟職能，強化文化功能，優化土地利用，舊城外有條件地區適當提高密度，節約出更多的發展空間與綠化空間。
2)完善基礎設施，提高建筑質量，增設交通樞紐，理順步行路線，開辟綠色走廊，增加市民公共活動空間，在重點地區，營造優美而富有魅力的城市空間，改善生產與生活環境。滿足多種多樣的文化活動的需求。
3)善為利用改造舊建筑(例如對酒仙橋地區舊廠房改造作為美術中心、公共服務設計等)。既節約資源，又創造豐富多彩的文化環境。
4)按照行動計劃，有選擇、分步驟地進行深入城市設計，開展建成區整治工作。逐步整理和完善建成區內的公共交通系統，提高城市生活質量：結合產業結構的調整，推進傳統工業區的改造與再利用；整治城市邊緣區，改善城市空間環境品質。
5)舊城的疏解應當與主城區整體的交通體系的深入改造相結合，對于重要：符點、交通樞紐的交通組織加強深入研究，逐步形成調整改造的解決方案，并加以實施。
2、積極發展新城，實現城市結構的戰略轉移
在2008年以前，除了“新奧運”等必要的項目外，建成區內不再進行重點建設。集中力量建設“東部發展帶”，實現城市建設重點的戰略轉移。
1)將舊城內一些行政辦公機構適當遷出，相對集中，既可達到高效和安全，并可為舊城“減負”，中央國家機關及北京市機關可起帶頭作用，即使“大本營”仍然在原地的情況下，基層職能部門也可以逐漸疏解出去，有計劃地安置在“新城”，并作為“次區域”的中心。
2)舊城功能調整與新城建設規劃配套進行，舊城內一些服務設施如甲級醫院、示范性高中等，在舊城內不再發展，而應進行一定疏解，形成新城的中心設施以推動新城的發展。
3)為避免舊城內單位的“觀望”現象，北京市政府機關可率先遷出舊城，帶動修編后的規劃實施。
結語：趨向更加宏偉的目標
1、以系統觀念理清保護舊城的思路
1)對以往舊城規劃工作要進行反思，各方面熱情不是不高，著力不為不少，為什么未起到應有的作用?分析其原因有二：一是與現實工作脫節：二是保護工作本身創造性不夠。
2)現實情況是實際操辦者過多著眼于現實問題，并就事論事地處理問題，對如何保護舊城著力很少。而舊城保護規劃，在過去開發帶危改的情況下，也只能局限于體形環境的規劃設計，就保護論保護，可操作性差，不能解決實際問題。
3)多少年來，思考問題，多是在舊城框架內謀求解決舊城問題。舊城總共62.5平方公里，去掉故宮、什剎海、景山、天壇、中南海等， “螺絲殼里做道場”如何能真正解決問題?更何況現在舊城如此擁擠，而舊城之內還要各自為政，大搞什么中心，開發區……與保護豈不背道而馳！
4)以上就是幾十年來舊城保護永遠走不出的怪圈，加上開發者介入其中，為多種利益伸手，愈搞舊城破壞愈烈。
2、解決之道需要改弦易轍，另辟蹊徑
第一，應將舊城保護工作當作“興我中華”、“科學與人文復興”的一項莊嚴歷史使命、并作為黨中央國務院已明確的國家政治任務，也是一項舉世矚目的文化工程，必須不折不扣地予以實現。
第二，人民生活現實的困境、水火等自然與人為災害問題、舊城傳統居住區的衰敗問題必須予以正視并盡快加以解決。這與古都風貌保護兩者必須同時“兼顧”，取得“雙贏”。
第三，舊城問題的解決必須走疏解之道。1989年，菊兒胡同試驗既已提出“舊城改造與新區建設相結合”。在新的規劃修編中，宜在北京舊城以外更大的空間范圍謀求疏解。
第四，舊城問題“冰凍三尺，非一日之寒”，問題盤根錯節，問題的解決不能畢其功于一役，必須分步驟進行，真正危房(全舊城平房總量的10％左右)應以適當方式及早解決，但不能讓舊房“陪綁”，否則就把問題復雜化了，一時更難以收拾。
第五，必須堅持小規模改造，參考菊兒胡同等過去行之有效的經驗，通過修復產權與市場體系，形成危房的自我更新，城市自然生長機制，鼓勵居民遵循城市肌理，改善環境條件，保護古城名木與舊建筑的格局，與維護舊城風貌予以綜合考慮，這樣就化大為小。哪里一處有問題，就先搞哪一處，先救急，花錢少，而見實效。在設計上下功夫多，作得比較細致，一旦施工起來，工期短，就可清掉一塊，若干點規劃好了，可以同時動工，由于分解為多處實施，較成片危改單純得多，收效易現，且多種多樣，各成精品，比“千城一面”更加親切宜人。“庖丁解牛”目無全牛，把北京這一大難題加以分解，在不太長的時期里逐步解決。
第六， 從技術路線來分析就是這樣簡單，已有若干成功例子，并不是今天才跳出來的。但難就難在習慣的觀念的轉變、體制的轉變。其實，經過認真研究，對一系列習慣做法的變革，說難也并不難。總之，應鼓勵變革。
第七，這是對50年來北京形成的一套戰略上的大轉變，還是要審慎對待。為此要樹立一個崇高的新的高目標，不僅僅是保這一片、那一片，討價還價、修修補補，是整個歷史名城在新的形勢下的城市復興(urban regeneration，或稱城市的文藝復興urban renaissance)。就是“新京華”的建設。城市是一個“有生命”的機體(1iving organism)，要新陳代謝，過去的保護把它全當作“木乃伊”去保護，當然矛盾重重。但是如果把它當作有“生命的機體”，有新陳代謝，對有文化價值的“文物建筑”當然要千方百計去保護，“死亡的細胞”清除，有“新細胞”更生，恢復“微循環”，還要做好對舊建筑適當的再利用(adaptive reuse)，使城市漸漸恢復活力。
整個城市是古老的，但它的傳統基因的遺留下來又是新生一代，而生生不息。不大拆大改，而是有機更新，就是這個“哲理”。關鍵在于搞活機制，逐步恢復正常運轉。我們要有預見，不要低估前進中的困難，包括不可避免會有不少的反對力量，但相信在成績面前不難被理解。
第八，把問題理順了，在統一大目標下發揮具體創造，從技術上說又不一定太難。我們既要認識到它的目標的宏偉性、艱難性，在戰略上予以重視，作好切實的規劃，逐步創造新經驗，越作越有成效，就會得到更多人的贊成。
這里暫不涉及到建筑風格流派的論爭。因為當前一涉及這類問題就眾說紛紜，莫衷一是，我們也不必在條件未成熟時急于做出結論。但有一條是肯定的，就是歷史的北京城偉大的規劃設計成就和它的藝術價值，在于它的嚴謹的建筑藝術體系與秩序，“和而不同”的韻律美、意境美。一眼以蔽之，在于它的整體性，既“千篇一律”(指共同的規律性)，義“千變萬化”。
無論建筑風格如何，首先服從而不是違背這基本的整體藝術規律；第二，歷史名城內任何具體的設計，希望盡可能做到因地制宜，與所在的環境相協調，特別在建筑的高度、體量、色彩、特色等方面，遵從規定，意匠獨造。
第九，體制上的建樹建立在決策的膽識與公眾的擁護之上，把這戰略的轉變當作重大的政治任務來抓。
這樣大的政策轉變，當然需要花一筆大錢，應該說當今社會不是沒有錢，而是沒有更高更好的目標。錢花亂了，反而不能真正做出好效果。目標既明確，就要去設法籌集資金并善于使用資金。過去說“勤儉辦一切事業”，現在講“節約辦奧運”，可省下錢來專用在“城市復興”，“建設新京華”。
第十，這次北京總體規劃修編，先是“走出同心圓”，邁出了艱難而又關鍵的一步，現在一般的興奮點在“新城”的建設上，當然相信新城搞好了，可以有非常出色的成就。二戰后倫敦的新城、斯德哥爾摩德魏靈比卻極一時之盛。北京的新城建好了，形成首都新景，也是首都的光榮。但這還不能完全形成大器，只有把“圓心”整好了，“新京華”建設好了，首都建設的決策者，建設者和全體人民，才算向歷史交了一份完美的答卷。在新中國首都建設了半個世紀后再用50年，即到了建都900年時達到歷史上的新輝煌。
討論北京舊城問題，就是需要我們具有“實事求是”的科學精神。一位令人尊敬的老一輩革命家早就已看到了，在20世紀80年代當他離開北京調赴中央工作時，他對他的秘書說，看來梁先生的一些思想是對的，我們當時不理解，有機會還要適當的講一講。后來他對北京建設問題還作了不少指示，今天我們這樣一個研究成果是在2l世紀實現北京振興的完整的戰略，是圓了老一輩革命家的愿望。
我們北京城市建設戰略有了新的突破，這對全國來說也是有意義的。在規劃界談到北京對文化名城的態度，過去有句常說的話“50年代北京市帶了一個壞頭”，北京拆城墻、修大馬路弄得全國城墻所剩無幾，舊城拆毀不知多少，那么多的歷史名城“旱城一面”，建筑蒼白無力。這次北京為此提出了新的完整的戰略，發揚成績，總結經驗，提出新戰略、新方向豪邁前進，其創造性的意義及其可能的對全國、全世界的宣告其影響必然是巨人的。
3、建設未來需要高瞻遠矚的高層決策
舊城之命運仍處于十字路口，現在是北京歷史的關鍵時刻。這樣一個重大的戰略轉變，目前還只是一個輪廓，完成這一轉變，更艱巨的任務還在后頭，期待我們再努力。
現在是發揮北京的歷史地理優勢，吸取新世紀人類發展的歷史經驗、城市區域發展的新思想，為新世紀初葉至今后20～50年制定宏偉藍圖的時候。以北京的卣年復興迎接北京900年的建都史，迎接中國建國100周年。既是大轉折也要有大風險，大決策需要有大智慧、大膽略。但大方向一旦理順，克服短期困難就會轉入康莊道路，并且越走越寬。如果不克服就事論事，舊城就更難有復興之策。未來的北京像一簇盛開的花朵。有大綠葉相持，而這個花朵的“花心”就是舊城—姿態煥發的舊城。
偉大的歷史轉折，期待從今開始。雖然要歷盡艱辛，才能實現這一轉折，甚至要改弦易轍，但是理論基礎不變。推動未來北京建設的力量源泉——就是“新的科學發展觀”。
(限于篇幅，印刷時有刪節)
城鎮化和城市發展的科技問題研究
鄒德慈
一、研究目的與過程
制定國家中、長期科學與技術發展規劃，是黨的十六大提出的一項重要任務，對我國未來經濟、社會和科技的發展和實現全面建設小康社會的目標具有重大的戰略意義。中央和國務院高度重視這項工作，成立了由溫家寶總理任組長，陳至立國務委員任副組長的領導小組，自2003年開始，進行了規劃第一階段的戰略研究工作，歷時近一年，至今年8月園滿完成任務。這次戰略研究共分20個專題，集中國內近2000名院士、專家和學者開展研究，其中第11專題“城鎮化和城市發展”有85位專家參加。在建國后歷次國家科技發展規劃中，“城鎮化”課題是第一次被列入，體現了黨和國家對這個問題的重視。
在專題研究的第一階段，“城鎮化與城市發展”專題被分解為12個分課題進行研究。第二階段集中研究總課題，形成總報告。總報告主要包括5個方面的內容：一、現狀與趨勢；二、需求與分析；三、發展思路；四、戰略重點與主要任務；五、政策措施。這次研究的指導思想是貫徹落實十六大提出的戰略目標，堅持以人為本和全面、協調、可持續的科學發展觀，從客觀實際出發，尊重科學，尊重規律，由于指導思想明確，整個工作領導得力，組織有序，充分發揮專家的集體智力，因而在較短的時間內取得了很好的成果，完成了預定的任務。在研究過程中經過了多次由各部門、各方面專家參加的研討會。總報告向溫總理及國務院各部門領導作了匯報，聽取了意見。最后通過“三院”(中國科學院、中國工程院、中國社科院)的專家及國務院有關部門和部分省(區)的評審，修改后成果被接受和采納。溫家寶總理在2004年8月的國務院會議上，指出這次戰略研究進一步摸清了我國經濟和科技的“家底”，對我國資源、環境、產業、科技能力做了系統的調查研究，為當前和長遠的發展規劃提供了重要依據。因而充分肯定這次研究取得了重大成果。
二、研究的主要問題和結論
這次專題研究的總報告約2萬多字，內容全面而簡練(12項分課題報告共約20多萬字)。根據本人參加研究工作的體會，這次取得的重要共識和結論大致有：
(一)對城鎮化的認識
城鎮化，作為人類進入工業社會這個歷史時期中，農村人口向城鎮人口轉化，是一個不可遏制的過程。進入2l世紀后，這個過程還在發展(特別是發展中國家)，包括中國。
每個國家和地區的城鎮化總是和本國、本地的經濟、地域、社會、人文、歷史等實際情況有密切關系，它的特點是這些關系的總和。簡單的城鎮化率不能完全反映這些本質的特征。因此，重要的是應該研究問題的實質，采取措施促進和引導城鎮化健康發展。在指標上橫向攀比沒有多大的實際意義。
中國前幾十年的城鎮化歷程是曲折的，應該從中吸取經驗教訓。今后的城鎮化應和經濟社會發展相協調、相適應，起到相互促進的作用。總的說來，城鎮化給人類社會帶來進步和幸福。但是，缺乏引導的“過度”城鎮化(如拉美的一些國家)應當避免。我國如果能在本世紀中期成為一個高度城鎮化的現代化國家，“其經濟實力、科技能力和文化影響力將在很大程度上改變世界政治經濟的大格局”。
21世紀的初、中期，中國顯然還會處在一個城鎮化快速發展的時期。無論從經濟全球化的背景和對發展機遇期的判斷，還是從國家解決“三農”問題的迫切需要和農村仍然存在而且還源源不斷產生新的富余勞動力的實際，城鎮化的進程須要推進和加速。改革開放25年來，全國城鎮化的速度平均年增0.88個百分點，1998年以后平均年增1.4個百分點。雖然在市場經濟體制下，城鎮化的中長期增長速度很難事前設定，但是我們仍然根據對今后經濟、社會、資源、環境等各種因素的全面分析，提出以平均年增1個百分點作為控制和引導全國城鎮化速度的依據。這是一個重要的參考數據。以此推算，我國在2020年的城鎮化率將達到57％(2003年底為40.5％)，大體上相當中等城鎮化的程度。
我國城鎮化的主要方式是農民(通過多種形式)移居城鎮。主要動力是城鎮需要較為低價的勞動力，城鎮對農民有吸引力；另一方面，農村存在富余的勞動力，很多農民(特別是青年)認為只有進城才有前途和希望。近幾年，農民進城打工(包括經商)，其中一部分滯留城鎮；農村青年通過上大學、當兵后留城；還有一部分是耕地被占后安置留城，但數量并不很大。每年龐大的打工洪流，多數是進城賺錢，但并不想久居，原因之一是進城的“門檻”偏高。如果今后每年城鎮化率提高1個百分點，意味著將有1800多萬人成為新增城鎮人口，要為800多萬人提供就業。這在城鎮現有就業形勢仍較嚴峻的情況下是一項承重的負擔。因此，專題研究判斷，當前的主要“瓶頸”是就業。
我國城鎮化的另一項“瓶頸”是資源短缺的制約。按照年均增長1個百分點預測，至2020年全國新增3.3億城鎮人口(現在5.03億)對資源的需求是非常巨大的。例如土地，如按現行規劃標準計算，年均需要增加1800Km2，合270萬畝。水源的短缺將進一步加劇。城鎮化對能源、包括電、煤、石油、燃氣等需求都將很大增長，對生態環境必將產生巨大的壓力。雖然我國城鎮現狀的人均能源消費水平還不高，但是8.3億城鎮總人口的總量卻是世界最大的。
城鎮化既有“量”的一面，也有“質”的一面。城鎮化的實質基本上應包括：身分的“化”，即由農l屯轉變為城鎮居民：從事產業的“化”，即從農業轉化為非農產業；生活方式的“化”，即從分散的、較單一的農村生活方式轉變為集中的、多樣化的城市生活方式：觀念上的“化”，從文化水平較低的農K轉變成較高文化和文明素養的市氏。岡此，實質上的“化”將是一個{引受的歷史過程，對此要有足夠的思想和物質準備。可以毫不夸張地說，中國的城鎮化將是2l世紀上半葉我國最大的一項社會工程。
自從上世紀50年代以來，世界城鎮化的突出特點是大城市的發展和布局形態的變化，中國也不例外。今天，世界上人口規模超過1000萬人的巨型城市和它的連綿帶已從二次世界大戰后的2個增加至世紀末的27個(中國有3個)。這種新現象的出現給我們帶來大量新的問題，包括土地、環境、交通等。這些連綿區集聚幾千萬城市人口和大小城鎮，提供國家幾乎2／3的國民生產總值(如美國、日本)。中國今后的城鎮化是重點發展大城市連綿區?還是遵循大中小城市和小城鎮協調發展的方針，是一個值得深入探討的大問題。但是有一點可以肯定，中國必須根據各地具體情況，采取多種模式來推進城鎮化。一種模式、一條道路不符合中國的實際。
(二)對于城市發展的認識
至2003年底，我國共有設市城市660個，建制鎮20600個，城鎮總人口5.03億。這是改革開放25年來全國城鎮化發展的結果。自1978年以來，我國城鎮數量增長很快，其規模和速度居世界首位。在城市發展建設方面所進行的工作，其規模之巨大非但在我國歷史上前所未有，在世界城市建設歷史上也是罕見的。實行改革開放方針后，經濟社會的大量需求被釋放，投資渠道的多元化，城市土地出讓制度的實施等，促進了城市的建設與發展。城鎮的住房、公共設施、文化設施、市政工程、園林綠化等有很大改善。全國城鎮人均住宅建筑面積12.79mz，自1980年以來，全國有北京、唐山等39個城市獲國家“園林城市”稱號；中山、威海等7個城市、4位個人獲ll項“聯合國人居獎”(但是在世界人居環境質量最差的城市中，也有我國的城市)。
縱觀我國現有城鎮，雖然比較過去有很大的發展，但相當一批城市基礎設施落后的狀況并沒有根本的改變。今天，既有一批沿海經濟發達，比較現代化的城市，也有一些經濟欠發達，甚至產業衰退(如一部分資源型)的城市。在較發達的城市，信息化、汽車化、郊區化，及至交通堵塞、貧富分化等發達國家大城市的現象已經出現；而落后的基礎設施、大量的流動人口、非正規的經濟、不衛生的居住環境等發展中國家城市的特征也同時存在。在一些產衰退的城市，生活和環境狀況仍然很差。
城市是個復雜開放的大系統，是一個人口集聚的社會。人在城市中進行多種多樣的活動，城市為人類大多數的重要活動提供平臺。城市又是一個物質的實體，它由人工環境結合自然環境而構成，是滿足人們各種活動、各種需要(包括審美需要)的物質基礎。城市的功能就是要為所有的活動和需要提供適宜的條件。城市的發展建設依賴于一定的資源，主要有土地、水資源、能源、材料、資金、人才等。其中只能就地解決的首先是土地，其次是水資源(十分必要時可以遠距離輸送)，現代化城市還要消耗大量的能源：城市排出大量污染環境的廢氣、廢水、廢渣，必須加以處理，并進一步做到合理的回收利用。城市處于動態的主要是人和貨的流動(交通)，現代化城市必須保持交通暢通，否則，輕則提高城市的社會成本，重則危及城市的“生命”。城市的物質實體還要保持安全和重視美觀，優美的城市環境非但是宜居性的體現，本身就是一種文化。要繼承、延續和保持歷史文化的連貫。
概括而言，一個生態環境良好的物質實體城市，基本上需要有三個體系來支持和保證：一是城市的物質技術基礎(廣義的基礎設施)，是重要的支撐條件：二是城市的防災減災體系，是重要的安全保障：三是城市現代化的管理體系，是重要的運營手段。當前，我國大部分城鎮在這三個基本體系的建設上還未達到現代化的要求。因此，今后一段歷史時期的基本任務仍然應該是建設現代化的城市，按照新的、科學的發展觀建設可持續發展的現代化城市。
(三)對科技發展的認識
通過對前面兩個問題的分析和認識，2l世紀前半期的基本任務已經清晰地擺在我們面前：
1、合理引導全國的城鎮化健康發展；
2、建設可持續發展的現代化城市。
目標是：使城鎮化過程合理、有序，統籌城鄉發展，有利社會穩定，有利于提高城鄉人民的生活居住水平。增強原有城鎮的功能和實現現代化。適當擴展現有城鎮的規模和容量，吸納更多的農民進入城鎮。同時，也要注意發展一些國際性的大城市和大城市連綿區，成為中國與全球化接軌的樞紐性城市。
完成這兩個歷史性任務必須全面統籌，包括：政策、體制、法制、技術、經濟、社會等各方面的協調和配合。但是科學技術，包括技術創新仍然是一個重要的方面。
這次專題組對本專題的科技發展從3個重點方面進行了凝練。一是在推進我國城鎮化健康發展方面，重要的科技措施包括：用科學方法研究制定城鎮空間識別系統，用新的技術方法監測調控城鎮化進程，用區域空間規劃引導城鎮化的健康發展等。二是在實現城鎮可持續發展方面需要解決一批重要的科技問題，例如，用“可持續發展”戰略研究人居環境、城鎮住區、水系統循環利用、節約能源、大城市交通、土地合理利用、防滅減災以及新的城鎮規劃體系等。三是集中在建立綠色城鎮建設產業上，包括現有建筑業、住宅產業、建材產業的技術更新和建立新型的廢棄物資源化產業等，既有利于支撐城鎮建設的可持續發展；又可提供更多的就業崗位。
專題組認為今后20年我國的城鎮化和城市發展面臨巨大的挑戰，大量問題和矛盾需要解決。對此，除了要有正確的戰略思想，堅持體制創新，采取有效的政策措施外，主要靠科技的發展，用科學的方法，創新的思想，圖謀致遠，群策群力完成好我國城鎮化與城市發方面展這項空前的任務。我們中國城市規劃學會在其中肩負著不可推卸的光榮職責。
主要參考資料：
城鎮化與城市發展科技問題研究專題報告(征求意見稿)
2004年9月
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