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——專(zhuān)訪中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎
“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，在十八屆三中全會(huì)被列為農(nóng)村土地制度改革的方向。農(nóng)村集體建設(shè)用地如何能夠與國(guó)有建設(shè)用地具有平等的地位和權(quán)利，按照同地同權(quán)同價(jià)的原則進(jìn)入市場(chǎng)交易，并由政府按統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行管理成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。 不過(guò)，在具體的改革部署上，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)尚只局限在了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上，這指的是鄉(xiāng)村企業(yè)用地即農(nóng)民集體興辦企業(yè)或與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)的用地，而且，試點(diǎn)先行，為期三年，直到2017年。 謹(jǐn)慎的改革策略并不包括其他兩部分集體建設(shè)用地，即集體公共設(shè)施和公益事業(yè)用地、農(nóng)民宅基地�，F(xiàn)實(shí)情況是，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部、長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已不限于“經(jīng)營(yíng)性”。有的地方，宅基地早就流轉(zhuǎn)了。而且，流轉(zhuǎn)主體多樣化。再仿80年代的改革，放權(quán)于民，為實(shí)踐探索敞開(kāi)一條生路，成為基層呼聲。但時(shí)至今日，這些事實(shí)上已經(jīng)存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地之外的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，仍在與現(xiàn)行的法規(guī)和政策玩著老鼠和貓的游戲，構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)停留于中央文件之上。 在中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎看來(lái)，要推動(dòng)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，就需要了解集體建設(shè)用地市場(chǎng)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，分析阻礙集體建設(shè)用地入市的原因，在此基礎(chǔ)上才能提出有建設(shè)性的改革建議。 他參與了有關(guān)課題，對(duì)集體建設(shè)用地做了全國(guó)范圍的調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)早已有之，伴隨著農(nóng)村企業(yè)在上世紀(jì)50年代的萌芽、70年代的興起和80年代的遍地開(kāi)花而自發(fā)產(chǎn)生，是億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，開(kāi)拓了中國(guó)農(nóng)民在自己土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型的城市化之路，東莞等地即為此中一例。但是，1998年修訂的土地管理法對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)做出了限制，嘎然關(guān)閉了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的探索之路。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的裹挾下，“非法”的集體建設(shè)用地市場(chǎng)依然暗潮涌動(dòng)。 解套土地管理政策和現(xiàn)實(shí)需求之間的“貓鼠游戲”，黃小虎建議要徹底改革政府經(jīng)營(yíng)土地制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府管理部門(mén)經(jīng)營(yíng)土地的職能。這一點(diǎn)在十八屆三中全會(huì)《決定》中“使國(guó)有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國(guó)家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督”已有重大部署，政府的自然資源行政監(jiān)管部門(mén)，將不再經(jīng)營(yíng)土地，而是平等保護(hù)各類(lèi)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范和監(jiān)督市場(chǎng)秩序，開(kāi)展國(guó)土整治等等；新組建的代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)的部門(mén)，則專(zhuān)作“運(yùn)動(dòng)員”，在相關(guān)行政權(quán)力的監(jiān)督下，與其他市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)。黃小虎堅(jiān)信，隨著此項(xiàng)改革的付諸實(shí)施，長(zhǎng)期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)改革的種種難題，都會(huì)勢(shì)如破竹，迎刃而解。 集體土地早已在市場(chǎng)調(diào)節(jié)下流轉(zhuǎn) 財(cái)新：你多年研究土地制度、土地管理問(wèn)題，去年又參與了對(duì)全國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)的大范圍的調(diào)研。通過(guò)調(diào)研，你們發(fā)現(xiàn)了什么？ 黃小虎：我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)集體建設(shè)用地市場(chǎng)是億萬(wàn)中國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。這一市場(chǎng)早已有之，于今為烈。搞清這一點(diǎn)，還要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其前身社隊(duì)企業(yè)說(shuō)起。 早在1958年人民公社化運(yùn)動(dòng)中，在毛主席要把公社辦成“農(nóng)、工、商、學(xué)、兵”五位一體的綜合體的號(hào)召下，全國(guó)掀起了大辦農(nóng)村工業(yè)的熱潮。進(jìn)入1970年代以后，農(nóng)村企業(yè)特別是農(nóng)村工業(yè)，又一次興起，國(guó)家統(tǒng)一命名為社隊(duì)企業(yè)（按這個(gè)劃分，1958年大辦的農(nóng)村企業(yè)，也應(yīng)該算是社隊(duì)企業(yè)），并給予許多政策扶持。改革開(kāi)放以后，農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制大大解放了農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，1987年的產(chǎn)值首次超過(guò)了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值,達(dá)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的52.4%。其后，又經(jīng)過(guò)若干發(fā)展階段，到2012年，全國(guó)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)統(tǒng)計(jì)的企業(yè)數(shù)是2400多萬(wàn)家。 辦企業(yè)，就要用地。社隊(duì)企業(yè)是過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，但在國(guó)家計(jì)劃里沒(méi)有戶(hù)頭，其發(fā)展完全靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)。包括土地資源在內(nèi)的資源配置，是由市場(chǎng)發(fā)揮決定性的作用。盡管當(dāng)時(shí)還沒(méi)有土地市場(chǎng)的概念，但實(shí)際上集體土地已經(jīng)在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下流轉(zhuǎn)了�？梢�(jiàn)，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，不僅早已有之，而且早于改革開(kāi)放之前，就已經(jīng)客觀存在了。 財(cái)新：你所說(shuō)的進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地包括哪些？ 黃小虎：改革開(kāi)放前和改革開(kāi)放初期，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，即十八屆三中全會(huì)決定所說(shuō)的的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。但隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，一部分（主要是城市周邊的）宅基地也進(jìn)入市場(chǎng)了。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從誕生之日起，就是天生的“市場(chǎng)派”。企業(yè)破產(chǎn)、兼并、重組，意味著包括土地資源在內(nèi)的生產(chǎn)要素的重新配置，勢(shì)必激活土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租及抵押、擔(dān)保之類(lèi)的土地二級(jí)市場(chǎng)。此外，工業(yè)的集中、人口的集聚，需要運(yùn)輸、銷(xiāo)售、金融、餐飲、商貿(mào)等各種服務(wù)。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也會(huì)要求重新配置包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素。2001年，國(guó)土資源部土地利用司副司長(zhǎng)冷宏志帶隊(duì)，調(diào)查浙江、上海、江蘇集體建設(shè)用地市場(chǎng)情況。調(diào)查報(bào)告引用了湖州市南洵區(qū)的數(shù)據(jù)：該區(qū)“141個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中共有使用集體土地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)171家，涉及宗地186宗，土地面積233.4萬(wàn)多平方米，其中發(fā)生出租、兼并、轉(zhuǎn)讓、入股、司法處置等致使集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就有121家，占到總數(shù)的71％。在1991年至1998年間，南洵區(qū)平均每年發(fā)生宅基地買(mǎi)賣(mài)160起，出租房屋239戶(hù)，涉及的土地面積均超過(guò)1萬(wàn)平方米”。這個(gè)數(shù)據(jù)，基本可以反映90年代江、浙地區(qū)乃至全國(guó)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)特別是二級(jí)市場(chǎng)的情況。該調(diào)查報(bào)告概括集體建設(shè)用地的情況是：“流轉(zhuǎn)普遍存在；流轉(zhuǎn)的主體多元化；流轉(zhuǎn)的形式多樣化；流轉(zhuǎn)的對(duì)象以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地為主；流轉(zhuǎn)的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平高度相關(guān)。” 集體建設(shè)用地市場(chǎng)助推了工業(yè)化和城市化，工業(yè)化和城市化反過(guò)來(lái)又為集體建設(shè)用地市場(chǎng)帶來(lái)新的商機(jī)。仍以東莞為例，該市800多萬(wàn)人口中，本市戶(hù)籍人口只有約190萬(wàn)，另有將近650萬(wàn)人為外來(lái)務(wù)工、經(jīng)商人員。龐大外來(lái)人口的居住需求，引導(dǎo)廣大農(nóng)民在宅基地上建出租屋，既滿足了市場(chǎng)的需要，又增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。幾百萬(wàn)人的居住問(wèn)題，靠農(nóng)村土地得到解決，沒(méi)有成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。宅基地的買(mǎi)賣(mài)也時(shí)有發(fā)生，并沒(méi)有出現(xiàn)有人擔(dān)心的流離失所、無(wú)家可歸等社會(huì)問(wèn)題。從課題組調(diào)查的8個(gè)省的情況看，宅基地市場(chǎng)也是普遍存在，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)越活躍。特別值得一提的還有北京市，首都的外來(lái)人口數(shù)量比東莞大得多，并沒(méi)有形成印度、巴西等發(fā)展中國(guó)家大城市周邊大規(guī)模人口集聚的貧民區(qū)，主要原因在于，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地市場(chǎng)，分散化解了他們的居住問(wèn)題。 (責(zé)任編輯：白雪松) |
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