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——專訪中國土地學會副理事長黃小虎
“建立城鄉統一的建設用地市場”，在十八屆三中全會被列為農村土地制度改革的方向。農村集體建設用地如何能夠與國有建設用地具有平等的地位和權利，按照同地同權同價的原則進入市場交易，并由政府按統一的市場規則進行管理成為社會關注焦點。 不過，在具體的改革部署上，城鄉統一的農村集體建設用地市場尚只局限在了農村集體經營性建設用地上，這指的是鄉村企業用地即農民集體興辦企業或與其他單位、個人共同舉辦企業的用地，而且，試點先行，為期三年，直到2017年。 謹慎的改革策略并不包括其他兩部分集體建設用地，即集體公共設施和公益事業用地、農民宅基地。現實情況是，隨著工業化和城鎮化的推進，在城鄉結合部、長三角、珠三角等地區，集體建設用地流轉已不限于“經營性”。有的地方，宅基地早就流轉了。而且，流轉主體多樣化。再仿80年代的改革，放權于民，為實踐探索敞開一條生路，成為基層呼聲。但時至今日，這些事實上已經存在的鄉鎮企業用地之外的集體建設用地流轉市場，仍在與現行的法規和政策玩著老鼠和貓的游戲，構建統一的城鄉建設用地市場停留于中央文件之上。 在中國土地學會副理事長黃小虎看來，要推動“建立城鄉統一的建設用地市場”，就需要了解集體建設用地市場的現狀和問題，分析阻礙集體建設用地入市的原因，在此基礎上才能提出有建設性的改革建議。 他參與了有關課題，對集體建設用地做了全國范圍的調研，調研發現，中國農村集體建設用地市場早已有之，伴隨著農村企業在上世紀50年代的萌芽、70年代的興起和80年代的遍地開花而自發產生，是億萬農民的偉大創造，開拓了中國農民在自己土地上發展轉型的城市化之路，東莞等地即為此中一例。但是，1998年修訂的土地管理法對集體建設用地進入市場做出了限制，嘎然關閉了農村集體建設用地進入市場的探索之路。然而，在市場經濟大潮的裹挾下，“非法”的集體建設用地市場依然暗潮涌動。 解套土地管理政策和現實需求之間的“貓鼠游戲”，黃小虎建議要徹底改革政府經營土地制度，切實轉變政府管理部門經營土地的職能。這一點在十八屆三中全會《決定》中“使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督”已有重大部署，政府的自然資源行政監管部門，將不再經營土地，而是平等保護各類產權，規范和監督市場秩序，開展國土整治等等；新組建的代表國家行使國有土地所有權的部門，則專作“運動員”，在相關行政權力的監督下，與其他市場主體平等競爭。黃小虎堅信，隨著此項改革的付諸實施，長期困擾人們的，征地制度改革和建立城鄉統一土地市場改革的種種難題，都會勢如破竹，迎刃而解。 集體土地早已在市場調節下流轉 財新：你多年研究土地制度、土地管理問題，去年又參與了對全國集體建設用地市場的大范圍的調研。通過調研，你們發現了什么？ 黃小虎：我們發現，中國集體建設用地市場是億萬中國農民的偉大創造。這一市場早已有之，于今為烈。搞清這一點，還要從鄉鎮企業及其前身社隊企業說起。 早在1958年人民公社化運動中，在毛主席要把公社辦成“農、工、商、學、兵”五位一體的綜合體的號召下，全國掀起了大辦農村工業的熱潮。進入1970年代以后，農村企業特別是農村工業，又一次興起，國家統一命名為社隊企業（按這個劃分，1958年大辦的農村企業，也應該算是社隊企業），并給予許多政策扶持。改革開放以后，農業聯產承包責任制大大解放了農村的剩余勞動力，鄉鎮企業“異軍突起”，1987年的產值首次超過了農業總產值,達農村經濟總產值的52.4%。其后，又經過若干發展階段，到2012年，全國納入鄉鎮企業統計的企業數是2400多萬家。 辦企業，就要用地。社隊企業是過去計劃經濟時期的產物，但在國家計劃里沒有戶頭，其發展完全靠市場調節。包括土地資源在內的資源配置，是由市場發揮決定性的作用。盡管當時還沒有土地市場的概念，但實際上集體土地已經在市場的調節下流轉了。可見，集體建設用地進入市場流轉，不僅早已有之，而且早于改革開放之前，就已經客觀存在了。 財新：你所說的進入市場流轉的集體建設用地包括哪些？ 黃小虎：改革開放前和改革開放初期，進入市場流轉的集體建設用地主要是鄉鎮企業用地，即十八屆三中全會決定所說的的集體經營性建設用地。但隨著工業化、城市化的發展，一部分（主要是城市周邊的）宅基地也進入市場了。 鄉鎮企業從誕生之日起，就是天生的“市場派”。企業破產、兼并、重組，意味著包括土地資源在內的生產要素的重新配置，勢必激活土地使用權轉讓、轉租及抵押、擔保之類的土地二級市場。此外，工業的集中、人口的集聚，需要運輸、銷售、金融、餐飲、商貿等各種服務。第三產業的發展，也會要求重新配置包括土地在內的生產要素。2001年，國土資源部土地利用司副司長冷宏志帶隊，調查浙江、上海、江蘇集體建設用地市場情況。調查報告引用了湖州市南洵區的數據：該區“141個鄉鎮中共有使用集體土地的鄉鎮企業171家，涉及宗地186宗，土地面積233.4萬多平方米，其中發生出租、兼并、轉讓、入股、司法處置等致使集體土地使用權流轉的鄉鎮企業就有121家，占到總數的71％。在1991年至1998年間，南洵區平均每年發生宅基地買賣160起，出租房屋239戶，涉及的土地面積均超過1萬平方米”。這個數據，基本可以反映90年代江、浙地區乃至全國，集體建設用地市場特別是二級市場的情況。該調查報告概括集體建設用地的情況是：“流轉普遍存在；流轉的主體多元化；流轉的形式多樣化；流轉的對象以鄉鎮企業用地為主；流轉的數量與經濟發展和城鎮化水平高度相關。” 集體建設用地市場助推了工業化和城市化，工業化和城市化反過來又為集體建設用地市場帶來新的商機。仍以東莞為例，該市800多萬人口中，本市戶籍人口只有約190萬，另有將近650萬人為外來務工、經商人員。龐大外來人口的居住需求，引導廣大農民在宅基地上建出租屋，既滿足了市場的需要，又增加了農民的財產性收入。幾百萬人的居住問題，靠農村土地得到解決，沒有成為政府的沉重負擔。宅基地的買賣也時有發生，并沒有出現有人擔心的流離失所、無家可歸等社會問題。從課題組調查的8個省的情況看，宅基地市場也是普遍存在，越是經濟發達的地區越活躍。特別值得一提的還有北京市，首都的外來人口數量比東莞大得多，并沒有形成印度、巴西等發展中國家大城市周邊大規模人口集聚的貧民區，主要原因在于，北京城鄉結合部的集體建設用地和農民宅基地市場，分散化解了他們的居住問題。 (責任編輯：白雪松) |
