|
采訪時間：2007年2月25日
采訪地點：北京五礦大廈隨想咖啡
采訪/姜珺＋韓彥＋趙思奇 采訪整理/韓彥（北京）
《城市中國》：蔡先生作為一位資深的憲政專家和制度設(shè)計者，是從一個不可見的角度來看可見的世界；而楊先生作為一名具有豐富理論和實踐經(jīng)驗的規(guī)劃師，則是從可見的空間結(jié)構(gòu)的角度來推導背后的制度。從這樣內(nèi)外兩個不同的角度來進行對話，正是我們今天請二位聚到一起對話的初衷。“人民”這個概念最初是與階級斗爭聯(lián)系在一起的；而今天在經(jīng)歷了社會主義初級階段、經(jīng)濟基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生升級的當代中國，“人民”的性質(zhì)已經(jīng)隨之改變，與這一變化對應(yīng)的人民城市應(yīng)該是怎樣的？在今天新的社會語境里，能否繼續(xù)通過這種自下而上、積微成巨的發(fā)動方式，將公眾的力量運用到社會建設(shè)當中去，從中化解民間矛盾，同時降低政府的管理成本？
蔡：我研究的是整個公眾參與的民主制度，并選擇城市規(guī)劃作為一個研究方向。我們所做的總體性研究包括環(huán)境保護、公共衛(wèi)生政策、基層治理還有立法等等。在行政管理治理這一塊，我們選擇城市規(guī)劃。因為在中國現(xiàn)代化發(fā)展的過程中，城市是當前社會矛盾的焦點，包括流動人口進城和他們的權(quán)利問題、城市改造和拆遷、車和行人的道路權(quán)問題等等。從法律概念上來講，“人民”是一個政治概念，“公民”是法律概念，“市民”是社會概念。“人民”是針對敵人來講的，在不同的歷史階段“人民”的含義也不一樣，這個概念逐步被棄用，它不適合現(xiàn)在的社會關(guān)系�，F(xiàn)在“人民”也是多用于政治話語中。
楊：“人民”的概念如果要存在，必須有“非人民”。從概念上來說是這樣。但是人民的概念是不斷演進的，不同時期根據(jù)國家和執(zhí)政黨的主要任務(wù)的不同，“人民”的劃分標準也不一樣。在抗戰(zhàn)時期是一種民族主義的劃分，凡是支持抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的人都是人民；建國初期以經(jīng)濟地位和成分來劃分；到了社會主義初級階段則根據(jù)意識形態(tài)來劃分。毛澤東時代結(jié)束以后，國家的主要精力轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，這個概念就不是很高調(diào)地來提。目前“人民”的概念還在官方話語中流傳，這是政治話語的延續(xù)。
《城市中國》：我們這一期的副標題是“城市規(guī)劃為人民服務(wù)”。這是金經(jīng)昌在五十年代提出來的。具體的服務(wù)方式可以有所區(qū)別：一種是如果“人民”還處于“愚民”狀態(tài)，就可以是政府或規(guī)劃專家作主；另外一種是如果“人民”已經(jīng)成為“市民”，成為社會利益相關(guān)體的一部分，那么他們就可以參與到規(guī)劃過程中去。這一過程怎樣發(fā)生變化？
楊：我個人認為首先民主應(yīng)該推進，城市規(guī)劃應(yīng)該為人民服務(wù)，為民眾服務(wù)，以人為本。怎樣才能做到這一點呢，需要在制度建設(shè)層面進行探討。公眾的參與過程必不可少，但是每個人都參與意見是做不到的。規(guī)劃也是一樣的道理。每個人的立場不同，關(guān)注點也不同，因此沖突是必然的，而一致的意見反而比較少。問題是我們必須使這些沖突有機會表達出來。目前公眾參與最大的問題在于效率。西方國家很多人贊成公眾參與，但是他們的公眾參與造成效率很低。所以這樣就會回到一個根本的問題：現(xiàn)階段國家的中心工作是什么？前些年我國的中心工作是“發(fā)展”，在“發(fā)展是硬道理”的旗號下，為了提高效率忽略了很多公平性的因素，造成了當前我們的一系列問題。所以要切入的問題是：經(jīng)濟需要發(fā)展，但是付出的代價是什么？
規(guī)劃是政府職能，是政府調(diào)控整個國家經(jīng)濟的手段。因此規(guī)劃也要服從整個國家發(fā)展政策的需要�，F(xiàn)在我們國家講的是科學的發(fā)展觀，講求“又好又快”。意味著發(fā)展的模式和目標都已經(jīng)強調(diào)了民生問題。在這個前提下再來談城市規(guī)劃體制的改革，就有了依據(jù)。國家已經(jīng)意識到過去發(fā)展的代價太大：環(huán)境問題、社會問題、公平問題……；如果不針對性地破解，有可能會把你拖垮。因此需要好好審視一下我們的規(guī)劃制度，不要像原來一樣目標相對單一。不要一味求快，不要以單一的經(jīng)濟目標作為指針，而是強調(diào)社會和人的發(fā)展。
回歸規(guī)劃的本源，城市規(guī)劃是市場經(jīng)濟的另一面，市場是有效率的但不追求公平。過去政府要求城市規(guī)劃的目標是“為了推動經(jīng)濟的發(fā)展”。這是一定階段的認識和做法。我覺得城市規(guī)劃的根本目標不應(yīng)該是促進經(jīng)濟的發(fā)展，而是要維護社會的公平。在公平的基礎(chǔ)上再去考慮效率問題。如果這個觀念轉(zhuǎn)變過來，做法上會是不同的。
《城市中國》：剛才楊先生是從規(guī)劃制度的方面來談，蔡先生是研究人民代表大會制度的專家，您能否從選舉和人大制度這方面來談一下如何兼顧公平和效率？
蔡：在關(guān)于中國經(jīng)濟體制改革的討論和反思中，我一直對“發(fā)展就是硬道理”、“GDP第一”、“效率優(yōu)先、兼顧公平”這樣的論點持批評態(tài)度。發(fā)展一定要以人為出發(fā)點和目的，發(fā)展不能不講人權(quán)、人性，不講環(huán)境和資源保護，不講可持續(xù)性。聯(lián)合國提出的發(fā)展口號是“以權(quán)利為基礎(chǔ)的發(fā)展”，這才是合理的發(fā)展。城市的發(fā)展也是這個問題。這兩年關(guān)于改革的反思我也發(fā)表過一些言論。我的觀點是，改革的失誤是改革方法的失誤，而不是具體政策的對錯。法學家講究做事情的方法，沒有正確的做事方法，結(jié)果的正確不是必然的。只有確定了正確的方法，才能保證結(jié)果基本正確。民主的機制應(yīng)該討論的問題是制定一個公認公正的程序，程序是嚴格的和防止出錯的，可以保證相對公正和準確的結(jié)果。同時也必須明確，公眾參與肯定是有代價的：一是經(jīng)濟成本，二是時間成本。“專制制度更有利于經(jīng)濟發(fā)展”是某些經(jīng)濟學家比較單一片面的歷史觀。專制制度可能比民主制度更有利于經(jīng)濟發(fā)展，但是它是沒有持續(xù)性的。具體到一個城市的發(fā)展也是同樣道理。專斷的權(quán)力雖然很有效，城市改造得很快，面貌日新。但是這種決策缺乏可持續(xù)性。多少領(lǐng)導隨意揮灑的規(guī)劃，帶來了多么不可挽回的破壞和損失，制造了一些垃圾城市和不可緩解的交通問題。公眾參與的過程是慢的，卻是一步一個腳印的正確方向，避免很多不應(yīng)該的錯誤和浪費。從長遠的社會機制的角度來講，公眾參與是解決城市問題的更有效率的途徑。
《城市中國》：我國的政治體制改革全面地反映在教育、醫(yī)療、體育等各個層面的放權(quán)和讓利，這一過程已經(jīng)展開，但不可能一蹴而就。目前您認為推行公眾參與的難度主要在哪里？
蔡：中共十六大提出了要“有序的公眾參與”，這是一種大的政治話語�，F(xiàn)在的公眾參與很多都是民間性質(zhì)的，比如環(huán)保領(lǐng)域、基層治理等。公眾參與的阻力首先還是領(lǐng)導的觀念：一是怕亂，二是怕效率低。但是我認為這些問題都可以在程序中解決掉。公眾參與是政府可控型的有序民主，是在政府的主導下進行的，參與的程度可以不斷發(fā)展。另外，公眾參與的有效性可以在制度發(fā)展的過程中加以改進。當然，更主要的是公眾參與要限制領(lǐng)導的權(quán)力，這是很多領(lǐng)導不愿干的事。所以，城市公眾參與需有責任心和事業(yè)心，有抱負的領(lǐng)導來干。
《城市中國》：說到“政府主導”，就會聯(lián)系到“專家引導”或“媒體引導”。制度本身不怕犯錯，關(guān)鍵是能不能糾錯。專家和媒體在這里扮演什么樣的角色？
蔡：對于公眾參與來說，專家、媒體和利益集團是非常重要的一組元素。利益集團還包括NGO（非政府組織）。沒有這三者參與，公眾參與是無法執(zhí)行的。媒體也始終起到一個信息傳遞的關(guān)鍵作用。零散的個體需要有NGO作為代表，發(fā)出他們的聲音；專家起到攪動的作用，產(chǎn)生爭論焦點，引起社會關(guān)注，幫助社會來理解這些利益。
《城市中國》：請問楊先生，您作為專家參加過北京總體規(guī)劃的修編，修編也應(yīng)該說是個糾錯機制，使過去那些不合時宜的內(nèi)容能夠與時俱進。在這個過程中公眾是如何參與的呢？
楊：城市規(guī)劃領(lǐng)域比較早的就開始討論“公眾參與”，這是從西方借鑒的概念，多年前就開始嘗試著一點一點往前邁，但速度不快。在這個過程中，媒體起到了信息傳遞和透明化的作用。在過去的規(guī)劃中我們曾經(jīng)將一些重大的問題借助媒體的聲音發(fā)布出去。一開始還以為老百姓不會過多地響應(yīng)，但是每次的反映都出乎意料，很多人都非常關(guān)心。北京的問題非常復雜，這次的規(guī)劃修編我們做了大量工作。我們的社會更加多元化，利益分化、階層分化、觀念分化，訴求也是多元化的。比如北京機動車道路的拓寬壓縮了自行車道，開汽車的人擁護，騎自行車的人就不樂意。問題出在開汽車的人話語權(quán)比較多，而騎自行車的人雖然人數(shù)多但是話語權(quán)比較少。北京當年針對交通擁堵問題曾經(jīng)最早提出借鑒國外采用公共交通專用道。別看就劃這么一道黃線，長安街上下班的人群從東到西的單程平均時間從46分鐘縮短到24分鐘。這個規(guī)劃措施我認為是為人民服務(wù)的，因為坐公交車的人一般來說是工薪階層，相對處于弱勢，這個措施是為他們解決問題。可是劃黃線也有人反對，而我們的目標是在多種利益中尋求一個平衡點。就像蔡先生說的，程序的意義和重要性大于結(jié)果，共同選擇的結(jié)果就是城市契約。
溫總理曾對北京市總體規(guī)劃修編給出了一個非常好的總結(jié)：“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學決策。”在北京總規(guī)修編的公眾參與過程中，首先把規(guī)劃信息向網(wǎng)站、電視臺、報紙等媒體發(fā)出，收到幾千份書面意見、兩萬條網(wǎng)上意見。我們認為意見反饋的面還不夠，征求意見的時間也不夠長。對這些意見進行分析總結(jié)歸納，該采納的采納，該答復的答復。公眾參與有幾種方式：一種是點菜式的，在已經(jīng)制定好的幾種方案里進行選擇；第二種是更進一步的做法，參與方案的制定；第三種甚至是介入到問題的識別，從目標階段就開始參與。公眾參與也應(yīng)該一步步地推進。嚴格說來，北京規(guī)劃的公眾參與方式仍然屬于初級階段。但不管怎么說，北京的規(guī)劃還是有成功的地方：第一是最終結(jié)果在國務(wù)院通過批準，而且評價較高；第二是各個部門通過這一過程對北京有了徹底的了解，使后來的實施過程順利很多；第三是老百姓通過對北京的建設(shè)獻言獻策，對城市的過去、現(xiàn)在和未來也有了深入的認識，有利于信息對稱，使大家形成合力。
現(xiàn)在看來公眾參與是一個方向，目前所做的還遠遠不夠。參與的面應(yīng)該更廣，時間應(yīng)該更長，介入的方式和深度可以再改進。參與的層次上，尤其是具體的城市開發(fā)和舊城改造中，利益相關(guān)者的參與在制度上要予以保證。
蔡：公眾參與總的來說是一個程序，是在整個城市規(guī)劃的每一個階段和每一個環(huán)節(jié)都應(yīng)該做的事情，而且在每一環(huán)節(jié)的具體做法是不一樣的。公眾參與有一個一般的程序規(guī)則：哪個階段應(yīng)該公告、聽證、專家咨詢會、入戶調(diào)查以及給每一個有關(guān)方面發(fā)信。每一階段的具體情況不同，但基本原則是一樣的，而且要素可以組合。公眾參與的要素必須有利益相關(guān)方、信息透明性、被告知權(quán)等。比如“人民城市人民建”的概念，在過去就被引申成各種不同的含義。因為“人民”是一個抽象的概念，操作中找不到具體的對應(yīng)物。在我國，政府就代表了“人民”，所以這句話很容易被轉(zhuǎn)化成“政府城市政府建”，而且實際操作當中也大致如此。以前還有另一種做法是打著“人民城市人民建”的口號向市民要錢、攤派。而我們現(xiàn)在提出“人民城市人民建”，是希望解決好城市建設(shè)的目標問題，城市就是為市民更好地生活服務(wù)的，城市建設(shè)必須由他們自己決定。
楊：前些年市民的訴求不能得到很好的滿足，這跟時代發(fā)展的背景有關(guān)。在很多城市開發(fā)決策建設(shè)當中，老百姓不買單。政府對投資者過分遷就，就是因為他們是GDP的主要來源。歸根結(jié)底解鈴還須系鈴人，關(guān)鍵看政府到底能不能像中央倡導的那樣實行職能轉(zhuǎn)變。如果政府職能不轉(zhuǎn)變，公眾參與仍然會推進得很慢。
溫總理提出政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)好幾年了，但是實際上政府的權(quán)力反而更大了。我國的政體是發(fā)展型政體，這是亞洲國家的共同特征。政府把帶動經(jīng)濟發(fā)展作為自己的使命。在發(fā)展的舞臺上的分工本來是明確的：應(yīng)該由政府制定規(guī)則，由市場去發(fā)展�，F(xiàn)在的情況是政府跑在前面抓項目，承擔起發(fā)展經(jīng)濟的責任。我們目前的稅收是從生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)中來，所以有些地方政府甚至對工廠污染環(huán)境不聞不問。北京大柵欄的拆遷，也是因為地方政府不得不追求財政增長點的原因。這些例子說明我們的制度設(shè)計是存在缺陷的，改善的方法是推行稅制改革。因此從規(guī)劃角度來看，進行稅制改革是利大于弊的。規(guī)劃的目標是為老百姓謀福利，不斷地改善他們的生存環(huán)境和生活質(zhì)量。稅制改革后，政府要做的事情正是規(guī)劃需求的：改善城市交通、改善城市居住環(huán)境、完善城市各項公共配套設(shè)施和社會服務(wù)設(shè)施。這些改善完成后，不動產(chǎn)增值，政府就有了穩(wěn)定的稅收，就能產(chǎn)生良性循環(huán)。而現(xiàn)在政府想做的是建工廠和開發(fā)新的樓盤，老城的設(shè)施陳舊往往是他們不關(guān)心的。因為對政府而言，當花錢有去無回時就不能持續(xù)�，F(xiàn)在全國為什么有那么多汽車廠、鋼鐵廠和石化，已經(jīng)早就超量了，還照建不誤，就是因為可以拉動GDP和稅收。而這恰恰是我們認為不恰當?shù)淖龇ā?/div>
目前的方式是一種“創(chuàng)造性的破壞”。創(chuàng)造財富，但是破壞歷史文化和環(huán)境。不尋求內(nèi)生型的發(fā)展是難以持續(xù)的，帶來的后果是城市越來越松散，基礎(chǔ)設(shè)施投資越來越大，運行效率越來越低，堵車問題更加嚴重。因此總的來說，稅制改革有利于實現(xiàn)規(guī)劃的目標，同時也要求我們清晰地界定產(chǎn)權(quán)。
(責任編輯：瑋鋒)
|
