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規(guī)劃緣何容易“出問(wèn)題” 2008年1月1日起，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施，從“城市”到“城鄉(xiāng)”的一字之差，表明我國(guó)正在進(jìn)入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時(shí)代，將對(duì)今明兩年即將啟動(dòng)的“十二五”規(guī)劃產(chǎn)生決定性影響。 近年來(lái)，城市規(guī)劃成為官員腐敗的重災(zāi)區(qū)。2006年曝出的“成都紅楓半島花園和錦城豪庭腐敗案”不僅使展示成都形象的窗口通道——迎賓大道縮水走樣，還造成直接經(jīng)濟(jì)損失3000多萬(wàn)元。在云南，胡星等三任昆明市規(guī)劃局長(zhǎng)均因涉嫌權(quán)錢交易落馬。2006年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)查辦的商業(yè)賄賂案件中，發(fā)生在工程建設(shè)、土地出讓領(lǐng)域的案件占1/3多，城建領(lǐng)域成商業(yè)賄賂重災(zāi)區(qū)。 規(guī)劃緣何容易“出問(wèn)題”？在城市規(guī)劃的背后，隱藏著巨大的商業(yè)機(jī)會(huì)和利潤(rùn)空間。在寸土寸金的城市，規(guī)劃紅線退一點(diǎn)點(diǎn)，規(guī)劃格局改動(dòng)一些，普通群眾可能覺(jué)察不出來(lái)，但對(duì)房地產(chǎn)商來(lái)說(shuō)卻意味著數(shù)千萬(wàn)元的利潤(rùn)。 規(guī)劃“朝令夕改”，在城市建設(shè)中，當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)常常通過(guò)打招呼、批條子、“特事特辦”等方式，變更城市規(guī)劃，使城市規(guī)劃服從具體的建設(shè)項(xiàng)目。城市規(guī)劃制定、運(yùn)行中的諸多漏洞，使城市規(guī)劃“權(quán)力尋租”成為可能。于是，城市的“規(guī)劃圖”成為某些官員的“試驗(yàn)田”、“拍腦袋”決策，更有甚者，成為個(gè)別官員的“升官圖”、“發(fā)財(cái)圖”。 正是在這樣的大背景下，人們寄厚望于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以城鄉(xiāng)規(guī)劃的法治化，來(lái)遏制部分地方政府官員大造政績(jī)工程的沖動(dòng)和權(quán)力尋租的欲望，規(guī)范各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃決策，促進(jìn)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，以陽(yáng)光下的規(guī)劃行為，使我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃走上科學(xué)發(fā)展的軌道。 毫無(wú)疑問(wèn)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，是我國(guó)在實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的道路上邁出的堅(jiān)實(shí)一步，對(duì)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、改善人居環(huán)境、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展將會(huì)起到積極的作用，同時(shí)也發(fā)出了要進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃管理的明確信號(hào)。然而，新法施行能否構(gòu)建“規(guī)劃反腐”的制度框架，真正遏制“政績(jī)工程”、“形象工程”及不斷蔓延的“規(guī)劃腐敗”，卻是個(gè)值得認(rèn)真考量的問(wèn)題。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》：可否真正遏制“政績(jī)工程”、“形象工程”？ 相對(duì)于1989年12月七屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《城市規(guī)劃法》和1993年6月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》來(lái)說(shuō)，新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》更加強(qiáng)調(diào)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，強(qiáng)化了法律責(zé)任，禁止任何單位和個(gè)人隨意干預(yù)和變更規(guī)劃。如“規(guī)劃制定后，要經(jīng)本級(jí)人大常委會(huì)審議；規(guī)劃未經(jīng)法定程序不得修改”等。即便是對(duì)鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的修改，也要按照法律規(guī)定的審批程序報(bào)批。這種約束，不可謂不嚴(yán)。但是在我看來(lái)，這種限制對(duì)于“政績(jī)工程”和“形象工程”并不會(huì)起到根本的遏制作用。 之所以持這樣的觀點(diǎn)，其理由在于：《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所約束和限制的，只能是“規(guī)劃”行為的過(guò)程與形式，而不是指導(dǎo)具體“規(guī)劃”的思想和“規(guī)劃”所能實(shí)現(xiàn)的最終“結(jié)果”，它們并不直接地與“政績(jī)”和“形象”掛鉤，自然也不會(huì)產(chǎn)生直接對(duì)應(yīng)的約束作用。換言之，以往“政績(jī)工程”和“形象工程”的存在，并非是因?yàn)闆](méi)有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，所以，要想杜絕“一任領(lǐng)導(dǎo)，一套規(guī)劃，一批工程”的現(xiàn)象，就不能僅僅把希望寄托于一部法律的出臺(tái)。 克服行政過(guò)度，從根本上解決“規(guī)劃腐敗”問(wèn)題 眾所周知，制定規(guī)劃首先要求科學(xué)性、民主性，然后還要保證實(shí)施的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。但是按照現(xiàn)有體制，城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于政府的事權(quán)。因此，“一任領(lǐng)導(dǎo)，一套規(guī)劃，一批工程”的現(xiàn)象，實(shí)際上就是政府行政行為過(guò)濫的產(chǎn)物。從這樣的意義上說(shuō)，只有克服行政過(guò)度，才能有望從根本上解決“規(guī)劃腐敗”問(wèn)題。 退一步說(shuō)，有沒(méi)有規(guī)劃并不取決于有沒(méi)有規(guī)劃法，規(guī)劃得好與不好，更不是一部規(guī)劃法所能解決的問(wèn)題。有人說(shuō)“中國(guó)農(nóng)村建設(shè)歷來(lái)沒(méi)有規(guī)劃”，這不符合事實(shí)。至少早在五百多年前的明朝，就有著名“規(guī)劃師”何可達(dá)先生為皖南山區(qū)的宏村做過(guò)出色的規(guī)劃，這套規(guī)劃從探索到實(shí)施，前后經(jīng)歷達(dá)十年之久。時(shí)至今日，宏村秀色依舊，風(fēng)景欣然，成為多少人向往羨慕的古村落的典型，自然也是鄉(xiāng)村規(guī)劃的楷模。也許可以這樣說(shuō)，新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中所要求的規(guī)劃目標(biāo)，在宏村都有確切的答案和明白的體現(xiàn)。 宏村的規(guī)劃實(shí)踐同時(shí)告訴我們，任何規(guī)劃都是人文傳統(tǒng)和文化積淀的表現(xiàn)形式。西遞宏村的時(shí)代沒(méi)有城鄉(xiāng)規(guī)劃法，卻并沒(méi)有妨礙實(shí)施自然村規(guī)劃。而在二戰(zhàn)時(shí)期，作為軸心國(guó)重要成員的意大利和日本，也都制定有雄心勃勃的城市發(fā)展規(guī)劃。近些年來(lái)在我們的經(jīng)濟(jì)生活中所出現(xiàn)的規(guī)劃缺失和混亂，其實(shí)只是作為社會(huì)管理者的某些領(lǐng)導(dǎo)缺少知識(shí)、缺乏文化但卻不乏貪欲和揮霍欲望的表現(xiàn)。仔細(xì)考究大量“建設(shè)性破壞”的產(chǎn)生過(guò)程，似乎都有著“合法”的規(guī)劃依據(jù)。例如著名風(fēng)景區(qū)黃山山頂?shù)乃畮?kù)、漢江襄樊一段使用光滑如鏡的大理石修造的沿江堤壩，還有二十幾座同樣光亮的牌樓，哪一件不是“規(guī)劃”的產(chǎn)物？ 規(guī)劃方面亟待解決的具體問(wèn)題 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，說(shuō)明“城鄉(xiāng)建設(shè)，規(guī)劃先行”正在成為全社會(huì)的共識(shí)。在強(qiáng)調(diào)“規(guī)劃”重要性的同時(shí)，必須深入細(xì)化地考慮在規(guī)劃方面亟待解決的具體問(wèn)題，這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在： 在規(guī)劃概念方面，很多地方的領(lǐng)導(dǎo)囿于相關(guān)知識(shí)的局限，還沒(méi)有真正理解現(xiàn)代意義上的規(guī)劃概念，而僅僅從自己所想象和理解的“規(guī)劃”出發(fā)，把本應(yīng)全盤考慮、綜合協(xié)調(diào)的規(guī)劃活動(dòng)變成了拆拆建建的簡(jiǎn)單建筑行為。由于缺乏科學(xué)指導(dǎo)，大拆廣建不僅勞民傷財(cái)，同時(shí)更造成對(duì)一些歷史文化傳統(tǒng)遺址的“建設(shè)性破壞”。“以其昏昏，使人昭昭。” 在規(guī)劃水平方面，也存在問(wèn)題。規(guī)劃水平的低下，不僅反映出相關(guān)規(guī)劃人才的缺乏，更暴露出各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在思想修養(yǎng)、文化水平以及規(guī)劃知識(shí)方面的差距。在這種局面下，工作在城鄉(xiāng)基層第一線的干部從職責(zé)出發(fā)，以非專業(yè)的水平而領(lǐng)導(dǎo)“規(guī)劃”實(shí)務(wù)，雖有不足，亦是無(wú)奈。從這個(gè)角度說(shuō)，倒是我們的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)規(guī)劃人才，應(yīng)該在為全社會(huì)普及規(guī)劃知識(shí)方面補(bǔ)上一課，以自己的專業(yè)所長(zhǎng)，使全社會(huì)所關(guān)注的規(guī)劃質(zhì)量得以提高。 最后，是關(guān)于規(guī)劃能力的問(wèn)題。這里所說(shuō)的規(guī)劃能力，事實(shí)上包括有兩個(gè)側(cè)面的內(nèi)容。一是知識(shí)，二是財(cái)力。尤其值得指出的是，未來(lái)社會(huì)所需要的規(guī)劃應(yīng)該具有更加廣闊的視角：不僅包括物質(zhì)的“基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，考慮自然與生態(tài)環(huán)境的和諧共存，還應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，論及社會(huì)生活與經(jīng)濟(jì)前景的展望和預(yù)期。中國(guó)的社會(huì)科學(xué)工作者對(duì)此應(yīng)該有所作為。換句話說(shuō)，規(guī)劃活動(dòng)需要規(guī)劃目標(biāo)所在地原住居民的關(guān)心、介入和城鄉(xiāng)社會(huì)公眾的廣泛參與，共同落實(shí)好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。 對(duì)于以往建設(shè)中存在的某些弊端來(lái)說(shuō)，新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》無(wú)疑是一劑良藥，可以解決許多問(wèn)題，帶來(lái)更新的氣象，但是常識(shí)告訴我們，即使是最好的藥，也不可能包治百病。更需要冷靜地思考如何運(yùn)用法律的武器，遏制腐敗官員的“尋租欲望”，規(guī)范各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃決策，促進(jìn)公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃，鼓勵(lì)媒體輿論監(jiān)督政府行為，使我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃更科學(xué)，更合理，更穩(wěn)定，更持久，更符合中華古老文明的傳統(tǒng)，以陽(yáng)光下的規(guī)劃行為，造福于當(dāng)代人和后代子孫。 （龔益 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所綜合研究室主任、環(huán)境與發(fā)展研究中心副秘書(shū)長(zhǎng)）中國(guó)規(guī)劃網(wǎng)北京8月26日電 (責(zé)任編輯：白雪松) |
城市發(fā)展當(dāng)汲取“圈地”教訓(xùn)
